新聞傳播學論文-轉型期中國出版管理法治化審視.doc

新聞傳播學論文-轉型期中國出版管理法治化審視摘要本文對中國出版管理法治化概況做了系統(tǒng)闡述，并結合其法治化進程中存在的問題進行了梳理，同時結合出版業(yè)發(fā)展實際提出了法制建設完善的策略。關鍵詞出版管理法治化治理策略改革開放三十年，中國經(jīng)歷了體制改革和社會結構變化的轉型期。在此期間，出版業(yè)發(fā)生了巨大而深刻的變化。出版業(yè)的市場經(jīng)濟意識、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑、開放型運作模式、科技化管理手段等方面都出現(xiàn)了標志性變革，這也意味著中國出版業(yè)的社會屬性和功能發(fā)生重要轉型。尤其是加入世貿(mào)組織后，出版業(yè)管理如何既能結合本國國情促進發(fā)展，又能不斷適應國際出版業(yè)發(fā)展潮流，是中國出版業(yè)面臨的重要課題。在轉型期，中國出版管理法制建設不斷完善，對推動出版業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展起了重要作用，但隨著社會的發(fā)展、傳媒技術變革以及傳媒行業(yè)競爭加劇，出版管理法治化面臨一些難題。所以，依法行政與依法管理并推進出版法治化建設，是構建健康出版業(yè)的必由之路。一、出版管理法治化體系構建我國新聞出版業(yè)的性質(zhì)，決定了它既是大眾傳媒，又是輿論宣傳工具，強烈的意識形態(tài)屬性需要強調(diào)對新聞出版管理的有效控制。同時，全球化背景下的國際出版合作不斷增多，在世貿(mào)規(guī)則的大背景約束下，各國出版管理法規(guī)日益完善，我國出版業(yè)管理與國際接軌也勢在必行。近三十年來，新聞出版立法與出版業(yè)進程基本一致，出版管理法治化牽引著出版業(yè)發(fā)展；所謂出版管理，是指依據(jù)國家有關法律法規(guī)，對報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等出版物的出版、印刷或者復制、進口、發(fā)行等活動進行管理。1983年6月，中共中央、國務院發(fā)布了關于加強出版工作的決定，對新時期出版工作的法制建設指出：“出版事業(yè)的發(fā)展，必須貫徹改革精神，打破不能適應新形勢的老框框，創(chuàng)立新章法，調(diào)動一切積極因素，解放生產(chǎn)力，促進編輯、印刷、發(fā)行的能力較快增長并協(xié)調(diào)發(fā)展?！币源藶槠鯔C，我國對出版管理構建了一個基本的法律框架，即“一法七條例”：包括即中華人民共和國著作權法、出版管理條例、印刷業(yè)管理條例、音像制品管理條例、計算機軟件保護條例、著作權法實施條例、著作權集體管理條例、信息網(wǎng)絡傳播權保護條例等。這標志著出版業(yè)發(fā)展趨于規(guī)范并逐步走向成熟。當然，一個基本的法制平臺還難以適應發(fā)展的法治軌道，尤其是與市場經(jīng)濟背景下的出版內(nèi)在規(guī)律的要求存在一定距離。所以，有關部門還專門就出版行業(yè)的管理制定了行政法和地方性規(guī)范文件。歸納起來有幾類：一是宏觀管理規(guī)范。主要包括出版管理條例、圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法、新聞出版保密規(guī)定關于出版少年兒童讀物的若干規(guī)定等；二是版權管理。主要包括計算機軟件保護條例、計算機軟件著作權登記辦法、中華人民共和國專利法實施細則、出版文字作品報酬規(guī)定等；三是出版微觀管理。包括(1)書報刊編輯管理類如圖書編輯工作基本規(guī)程、圖書質(zhì)量保障體系、圖書質(zhì)量管理規(guī)定、期刊管理暫行規(guī)定、報紙質(zhì)量管理標準(試行)等。(2)印刷管理類如印刷業(yè)管理條例、設立外商投資印刷企業(yè)暫行規(guī)定、印刷業(yè)經(jīng)營者資格條件暫行規(guī)定等。(3)音像制品出版管理類如音像制品管理條例、音像制品出版管理辦法、音像制品復制管理辦法等。(4)電子出版管理類如電子出版物管理規(guī)定。(5)網(wǎng)絡出版管理類如互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定、互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法、互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務管理暫行規(guī)定、互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務管理規(guī)定、計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法、中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定等。四是出版市場管理。包括音像制品批發(fā)、零售、出租管理辦法、音像制品進口管理辦法、關于新出古籍的發(fā)行辦法、出版物市場管理暫行規(guī)定等；五是出版行政管理。包括文化市場行政執(zhí)法錯案責任追究暫行辦法、中華人民共和國新聞出版行政執(zhí)法證管理辦法、出版管理行政處罰實施辦法等。當然，各地結合當?shù)貙嶋H也制訂了一些地方規(guī)章制度，對規(guī)范出版市場起到了補充作用。目前，中國已形成了由總法規(guī)、單項法規(guī)以及實施細則共同構建的比較完整的有機聯(lián)系的出版管理法制體系。出版管理的法治化已經(jīng)初現(xiàn)規(guī)模。二、法治化進程中的出版管理模式我國出版業(yè)在發(fā)展進程中不斷加強法制管理，具體體現(xiàn)在出版行政管理、出版市場管理、版權管理等方面，對保障出版業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。1出版行政管理當前社會文化的多元化生存現(xiàn)實和多元文化的交融，在適應文化體制改革的要求下，政府職能逐步轉變，履行宏觀調(diào)控、依法行政、公共服務和市場監(jiān)管等政府職能，大力推進行政能力建設和管理創(chuàng)新，也成為了出版行業(yè)的重點工作?！耙婪ㄐ姓粌H是國家管理方式的重要轉折，也是新聞出版管理的重大變化?！背霭嫘姓芾硭罁?jù)的主要法律法規(guī)是中華人民共和國著作權法、出版管理條例、印刷業(yè)管理條例、音像制品管理條例等及一些地方法規(guī)，構成了一個比較完備的行政管理法規(guī)體系。加入世界貿(mào)易組織以來，我國出版管理理念出現(xiàn)了轉變，有效提升了出版管理效率。一是由微觀管理向宏觀管理轉變：出版行政管理部門不再主體參與企業(yè)的經(jīng)營決策等微觀活動，而是從全行業(yè)的角度出發(fā)，集中精力依法抓好宏觀管理。從宏觀上把握整個出版產(chǎn)業(yè)，監(jiān)督出版企業(yè)執(zhí)行黨和國家的方針政策，制定管理本行業(yè)的行政規(guī)章、宏觀發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)出版部門與其他部門、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的關系，提供有效的信息服務等。二是由直接管理向間接管理轉變：諸如充分運用國家出版經(jīng)濟政策中的稅收、價格、財政、金融等政策，管理并扶持出版業(yè)的發(fā)展，并通過間接的管理主體對出版業(yè)進行管理。三是由行政命令向法律監(jiān)督轉變。加強出版法制建設，以法律手段來完善和提高對出版業(yè)的管理方式與管理水平。出版行政管理由行政命令向法律監(jiān)督轉變，是加入WTO的需要。也是建立有中國特色社會主義出版管理體制，在出版領域貫徹依法治國方針的重要體現(xiàn)。隨著行政審批制度改革的繼續(xù)深化，行政執(zhí)法責任制的深入落實，出版業(yè)不斷加強執(zhí)法監(jiān)督。如在國務院行政審批制度改革中，新聞出版總署至今累計取消和下放行政許可33項，目前僅保留行政許可40項。當然，由于長期以來出版行政管理部門既是行業(yè)的主管者，又是行業(yè)的主辦者，這既制約了政府職責的有效履行，又不利于出版業(yè)進一步發(fā)展。因此實行政企分開是出版行政管理進行調(diào)整的必然趨勢。重塑政府在出版行政管理中的角色，將政府職能要切實轉變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務上來。切實轉變工作方式、風格。同時，政府應嚴格依法管理，加強行政管理法制化建設，是我國出版行政管理工作的性質(zhì)和自身發(fā)展的需要，也是我國出版行業(yè)及社會出版活動客觀形勢發(fā)展的需要。2出版市場管理隨著我國出版產(chǎn)業(yè)體制改革的不斷深化，我國出版市場主體數(shù)量呈不斷增長態(tài)勢。出版經(jīng)營逐漸向市場化方向轉變，出版市場日益成熟。在出版產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，市場化經(jīng)營也帶來了一些問題，如市場主體素質(zhì)偏低、市場供銷秩序不清、經(jīng)營誠信缺失等。在產(chǎn)業(yè)體制市場化改革的大背景下，面對出版市場存在的問題，出版行業(yè)市場管理的作用就逐漸凸顯。將出版物管理模式中引入市場機制，配合行政管理，在遵循市場規(guī)律前提下管理出版行業(yè)經(jīng)營活動勢在必行。目前，我國出版物市場管理綜合了多種規(guī)范制約手段。例如：運用稅收、審計等財政手段監(jiān)管行業(yè)，調(diào)控市場，規(guī)范市場主體行為，理順市場流通關系。出版市場管理模式中的法律規(guī)范手段日益受到重視，營造出了依法經(jīng)營、公平競爭、誠實信用的市場環(huán)境。出版物市場管理中，出版市場主體主要受到兩個層次法律規(guī)范的制約。一是各行業(yè)通行的市場法律法規(guī)制約，如反不正當競爭法、合同法、稅法等；二是專門的出版行業(yè)規(guī)范條例約束，如出版市場管理條例、音像出版管理條例等。具體來看，作為出版市場經(jīng)營主體，一方面出版行業(yè)市場責任主體要遵守國家為規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序，保證市場活動順利進行而制定的相關法律，守法經(jīng)營、依法活動。如出版市場主體要依循價格法有關規(guī)定，合理定價，建立完善價格規(guī)制；為保障出版市場競爭的合理化，市場主體的經(jīng)營行為要符合反不正當競爭法的相關要求；為凈化出版行業(yè)市場環(huán)境。市場主體在從事經(jīng)營活動是要者要依循反商業(yè)賄賂法，杜絕商業(yè)賄賂行為等。借助通行的市場管理法律法規(guī)，來實現(xiàn)對出版市場主體經(jīng)營行為的基本管理。另一方面，根據(jù)出版行業(yè)其自身的屬性和特點，在市場管理中還需要借助完備的專門管理條例規(guī)范體系，強化對出版市場經(jīng)營活動的管理。在各種出版市場管理規(guī)范中，新聞出版總署頒布的出版物市場管理規(guī)定是核心依據(jù)。它是我國出版業(yè)市場管理的基本法律規(guī)范，對出版物發(fā)行單位設立、出版物經(jīng)營活動管理、出版物市場經(jīng)營活動的違規(guī)行為處罰等內(nèi)容做出了明確規(guī)定和說明。這些符合行業(yè)特性的專門規(guī)定和措施，可針對出版市場經(jīng)營中存在的特有問題，來管理和優(yōu)化出版市場秩序。在出版市場管理中，市場管理的法制化以規(guī)范的標準約束出版物經(jīng)營活動，監(jiān)督經(jīng)營交易過程，加強了出版市場管理的有效性，有利于出版市場的繁榮。3出版版權管理隨著我國出版產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，版權貿(mào)易轉移行為逐漸增多，版權管理成為出版行業(yè)管理的一個關鍵部分。版權管理直接影響著出版產(chǎn)業(yè)的常態(tài)發(fā)展，完善和規(guī)范版權管理體系成為構建現(xiàn)代化的出版管理體系的一個重要步驟。版權管理是一定的機構或組織以一定的方式實施版權法律，協(xié)調(diào)版權關系的活動。它是版權法律原則的具體體現(xiàn)，是出版管理法制化完善起步較早和發(fā)展相對完善的環(huán)節(jié)。從出版經(jīng)營活動來看，對出版物給予平等、嚴格、及時的版權保護，保證版權的合法轉移，使版權糾紛得到公正處理，依法追究侵犯版權的行為，推動正常的國際版權貿(mào)易，這一切都依靠版權管理來實現(xiàn)。版權管理的目的是保護版權所有者的權利，協(xié)調(diào)因使用作品而產(chǎn)生的版權法律關系?？偟膩砜?，我國版權管理主要有法律、行政、民間管理幾種形式。隨著我國出版產(chǎn)業(yè)實行“走出去”戰(zhàn)略，我國與國際間版權貿(mào)易日益頻繁，版權管理方式也逐步與國際接軌。因而，法律手段在版權管理中作用日漸突出，版權管理的法制化是建立現(xiàn)代化出版管理體系的必然選擇。版權管理的法制化主要表現(xiàn)在按照法定程序保護版權所有者權益，審理、裁決版權糾紛和侵權行為。法制化的版權管理以國家強制力為后盾，借助法律手段有效、迅速地處理版權糾紛，是版權管理體系中效力最大的形式。具體來看，在立法上，我國版權管理體系經(jīng)過近20年的發(fā)展。已經(jīng)建立起了較完備的版權法律基礎。國家出臺了一系列法律法規(guī)，如中華人民共和國著作權法、著作權集體管理條例、中華人民共和國著作權法實施條例、信息網(wǎng)絡傳播權保護條例、計算機軟件保護條例等。這些法律條例為版權管理提供了法律依據(jù)。從執(zhí)行上看，加強版權管理執(zhí)法，堅決打擊侵權盜版行為，強調(diào)用法律打擊侵權行為，保護版權所有者的合法權益，維護正常的出版行業(yè)秩序。我國版權管理機構不斷完善執(zhí)法制度，逐步建立起在國家版權局的統(tǒng)籌下，與“打黃掃非”、文化稽查等部門密切配合、與工商、公安分工協(xié)作，與法院、海關相互銜接的版權保護和管理運行機制。同時，開展執(zhí)法檢查。增強各級版權管理部門的執(zhí)法意識，加強版權管理隊伍的組織建設，加大對各級版權管理人員的業(yè)務培訓工作，提高執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力，以保證各項版權法律法規(guī)的貫徹實施。從意識培養(yǎng)來看，普及版權保護意識和法律知識，推動完善版權法律法規(guī)。相關部門積極開展多種形式的咨詢、宣傳教育活動，普及有關著作權的法律法規(guī)。在全社會營造尊重版權，鼓勵創(chuàng)新的良好氛圍，努力提高全社會的版權意識。同時，對外版權貿(mào)易的發(fā)展也要求版權管理時加強與世界知識產(chǎn)權組織和各國在版權領域的交流合作，學習借鑒國際版權保護的成功經(jīng)驗，完善版權保護制度。此外，伴隨數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的興起，數(shù)字版權保護的重要性也日益突現(xiàn)，國家版權局開始建立數(shù)字版權監(jiān)管平臺系統(tǒng)。近年來，版權管理制度逐步完善，版權保護和版權服務環(huán)境不斷優(yōu)化，在一定程度上促進了出版行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。三、出版管理法治化障礙解讀轉型期中國出版業(yè)管理法治進程有力推動了出版業(yè)發(fā)展，毋容置疑。但隨著市場化趨勢加劇，出版管理存在的問題正制約著出版業(yè)的健康發(fā)展。1同業(yè)競爭與行業(yè)規(guī)制改革開放以來，隨著出版社數(shù)量的急劇增加，我國出版業(yè)呈現(xiàn)了一個顯著特征，即區(qū)域性強，中央、地方兩級分布、數(shù)十家綜合出版集團為主體的競爭格局。以省級出版集團為主體，各省以行政區(qū)劃為各自為據(jù)，在省內(nèi)具有較強的壟斷優(yōu)勢。但是出版社為爭奪作者和出版資源、分割圖書銷售市場，競爭也日趨激烈。一是中央級出版社與地方出版社之間的競爭：中央級出版社利用地利之使，在圖書市場上占據(jù)較大份額，但體制環(huán)境監(jiān)管較嚴；而地方級出版社要想占領圖書市場，就必須投入更大的人力、物力和財力，以提高其出版物的水準，由此導致成本提高，但地方出版社出版管理體制相對靈活。這種區(qū)域優(yōu)劣與體制優(yōu)劣的失衡，導致兩層級出版社的利益沖突。二是地方出版社之間競爭明顯：主要表現(xiàn)在出版社數(shù)量大幅膨脹和隸屬關系形成的行政性分工模糊，導致各社之間盈利能力的差異。地方政府部門的制度壁壘與出版業(yè)的專業(yè)分工引發(fā)的矛盾，進而在出版業(yè)管理政策方面相互對立。妨礙了出版社之間的公平競爭，阻礙了出版業(yè)的多元整合運營。所以，出版業(yè)在引入市場化競爭機制的同時，加強行業(yè)內(nèi)部以及行業(yè)之間競爭與合作的法律及政策規(guī)制建設，既是調(diào)整各出版主體的利益關系的重要手段，更是提升出版業(yè)競爭實力、維持市場地位的有效策略。2技術變革與管理升級網(wǎng)絡化和信息全球化給傳統(tǒng)出版業(yè)帶來了發(fā)展機遇，網(wǎng)絡出版也應運而生。網(wǎng)絡出版是以互聯(lián)網(wǎng)為流通渠道、以數(shù)字內(nèi)容為流通介質(zhì)、以網(wǎng)上支付為主要交易手段、基于網(wǎng)絡的出版和發(fā)行方式。