政治其它相關(guān)論文-美國公共行政學百年回顧（上）.doc

政治其它相關(guān)論文-美國公共行政學百年回顧（上）第一部分：美國公共行政學五大理論美國公共行政學者霍哲教授與蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士將美國的行政學總結(jié)為五大理論：誠實、無黨派及象企業(yè)一樣的政府。誠實、無黨派、有效率的政府管理是建立公共行政學最為重要的概念。政府的兩大功能是“意志的表達與意志的執(zhí)行”（古德諾Goodnow,1900）。進步主義運動時期不僅將行政與政治分離。而且開始了向私有部門學習最佳實踐的努力。正如在當今的公共服務中倡導私有化與更多的市場機制一樣，這種向私有部門借用經(jīng)驗的做法不局限于組織的內(nèi)部過程，同樣與政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相關(guān)。經(jīng)典管理模式。當行政學正式從政治學中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學的主流觀念就開始追求象機器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉(zhuǎn)移到微觀的問題即如何有效地管理組織的問題。這種導向源于科學管理學派并在較為復雜的行政決策制定分析中達到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運用于公共部門組織的管理被認為是順理成章。政治與政策制定。當行政學成為一門獨立的學科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預就是明顯的例證。如此，公共機構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設現(xiàn)在被認為是幼稚的。人們認識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應當參與政策制定。人類行為。經(jīng)典管理學派植根于泰勒的科學管理學派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當?shù)?。尤其是它們不能解釋人性的復雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學研究形成了新的管理學派思想。行為學派強調(diào)人際關(guān)系與個人目標的重要性。即強調(diào)組織中個人與集體的多層面、網(wǎng)絡狀、非正式組織的重要性。項目的有效性。二十世紀以來，伴隨著技術(shù)的日益進步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術(shù)，而且有助于我們對行政學學科的理論構(gòu)思。公共行政學開始將自身看作是一門綜合學科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學科，而這門學科還在不斷地適應與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。第二部分：美國公共行政實踐的三種模型尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設或前提。應該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會的。通過分析這些前提和假設，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。三個假設或前提：成立美利堅合眾國的奠基人多數(shù)將人看作是本質(zhì)上易腐化的。類似于基督教神學所稱謂的“原罪”?；谶@個假設，奠基人建議，公共權(quán)力的分配應當避免給個人提供腐化的機會。從這個角度看，就能夠理解奠基人關(guān)于權(quán)力控制與均衡的主張。對權(quán)力的制衡可以說是對人性弱點的結(jié)構(gòu)籬柵。第二個假設涉及共和國的權(quán)力屬性。政府管理的共和屬性通過正式建立的復雜程序?qū)⒐矙?quán)力授予民眾代表。目的是建立一個有限的政府。倘若沒有民眾代表的批準或憲法條文所指定的權(quán)力，政府官員就不能行使權(quán)力。官員的選取通過一系列的代表制度和程序，通過分散權(quán)力（控制、均衡和聯(lián)邦制）到政府的各個角落，該設計限制了專制的機會。第三個假設預計到了個人與集體參與公共團體會帶來的矛盾。麥迪遜(Madison)聯(lián)邦主義者的第十篇文章中談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要性，麥迪遜認為派系尋求政府有利于它們的行動，而最好的控制是均衡各派系。盡管有的派系可能謀求公眾利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。基于上述三個假設或前提，尤格斯與凱勒提出美國公共行政學三大模型：1.派系沖突模型。假設利益競爭是一種永恒的、盡管是可悲的政體特征。公共政府機構(gòu)的設計是用以響應和控制不同利益的組合。就是說，沒有一個利益群體能夠獨立決定政策。另一方面，漢密爾頓(Hamilton)等人敦促公共機構(gòu)應植根于憲法并讓一些在職官員行使相當?shù)淖灾鳈?quán)。另一些奠基人認為官員不僅應有自主權(quán)，而且應有道德要求。如此，這些官員可以獲得榮譽。追求榮譽的政府官員將調(diào)節(jié)派系之間的矛盾并公平的分配權(quán)力。然而，多數(shù)奠基人更趨向于權(quán)力分離。2.派系規(guī)則模型。在這個模型中，公共權(quán)力和合法性基于直接的選舉，在位政府官員對政黨和政策的忠誠變得甚為重要。然而，建立在派系沖突模型基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)并沒有大的改變。派系規(guī)則模型的重點是將選舉作為公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府的行為應當反映選舉的結(jié)果。3.公共利益模型?？茖W的效驗是這一理論的支柱。改革家們認為，運用科學能夠解決公共問題。應該設立政府結(jié)構(gòu)給專家更多的權(quán)力。所謂專家，是指那些擁有相關(guān)科學知識之人。學位、教育證書是專業(yè)技能的象征。改革家們將科學看成是不斷積累和增長的科學體系，而且他們堅信通過仔細和持續(xù)不斷的科學方法能夠獲取全部知識。通過運用無偏見的一般法則，他們看不到科學效驗及其解決問題的局限性。將政治因素從行政中分離出來之后，改革者們認為科學的理性能夠消除政治沖突。運用知識而不參雜政治就會實現(xiàn)公眾利益，達到各方面都更好的狀況(BrownellandStickle1973；Haber1964；Hofstadter1955)。這種公共利益模型假定了人類具備知識后的完美無缺性。理性不僅增加了人們塑造現(xiàn)實的能力，而且完善了人類自身。為了增加理性，改革者愿意將更多的公共權(quán)力授予專家。教育不僅使人們的認識技能敏銳，同樣注入了基于科學知識的道德觀。美國內(nèi)戰(zhàn)后派系規(guī)則模型與公共利益模型成為前沿。派系規(guī)則模型成為總統(tǒng)改革的典范，而公共利益模型最初影響了公務員改革與地方政府。盡管沒有一種模型能夠獨占鰲頭，在不同時期，一種模型的影響可能要大于其它模型。在二十世紀的多數(shù)時期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世紀八十年代和九十年代的社會與政治事件，表明派系規(guī)則模型的復活，或許，這幾種模型都有它們生存的土壤，只是在不同時期和不同條件下運作程度和范圍不同而已。第三部分：美國行政學發(fā)展的五大時期1.美國行政學的創(chuàng)始初期(1887-1899)在十九世紀八十年代至九十年代，美國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期。大量的農(nóng)業(yè)人口擁入城市，成為工廠工人和城市居民。然而，當時的政治制度并沒有準備好相應的市政設施以滿足不斷增長的城市人口需求。城市的擴張不僅來源于美國農(nóng)村，也來自世界各地的移民，大型的工業(yè)公司及其國際市場的開拓起到了催化作用(Chandler1984；Degler1959)。這樣，日益膨脹的城市期盼著市政管理知識與管理理論。另一方面，1883年彭德爾頓法案(PendletonAct)的通過即美國文官制度的建立也期待著相應的行政學知識。這一時期，對“公眾”利益的關(guān)心并不明顯，大多數(shù)公共服務是通過私有企業(yè)提供的(Callow1976；Riordon1948)。如果運用三大模型，派系規(guī)則模型更多的說明這一時期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官隊伍能夠抑制腐敗的土壤?；粽芙淌谂c蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士關(guān)于誠實、無黨派及象企業(yè)一樣有效率的政府這一重要理論和觀點適用于這一時期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的運用，盡管最初的文官制只包括12%的聯(lián)邦雇員。截至1900年，有十萬名聯(lián)邦雇員成為公務員(Hoogenboom1961；vanriper1958)?？梢赃@樣說，市政管理以及公務員管理催生了美國的行政學。美國大多數(shù)行政史學家（見Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.1997；Uveges&Keller,1998）均把伍德羅威爾遜(ThomasWoodrowWilson:1856-1924)看作是美國現(xiàn)代行政學的鼻祖，把他的那篇被譽為行政學開山之作的行政學研究(1887)的發(fā)表看作美國行政學的誕生之日。在這一不朽的篇章中，威爾遜談到了行政學的內(nèi)容、建立和發(fā)展行政學的必要性、行政與政治的關(guān)系、行政與憲法的關(guān)系、政策效率、公共生產(chǎn)力等。這一具有歷史地位的名篇至今仍然閃爍著理性的光芒。比如，威爾遜談到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金錢或能量）去做那些政府該做的事情”仍然是公共生產(chǎn)力的一種重要定義。2.美國公共行政學的管理科學效率時期(1900-1929)歷史邁入二十世紀初葉后，管理科學取得了開創(chuàng)性的成果。同時，這一時期被認為是十九世紀末行政改革的延續(xù)時期，以及尤格斯及凱勒(Uveges&Keller,1998)所提出的公共行政實踐的公共利益模型的成熟期。1900年，一場颶風席卷了德克薩斯州的蓋爾維斯敦(Galveston,Texas)，奪走了六千人生命。城市的恢復由一種新的市政府形式所推進，即委員會形式。這種變化反映了更為注重公共管理實踐的策略。公共政策由七個委員討論，而這些委員由州政府任命。每一個委員都是一個政府行政部門的主管。后來的委員會成員由選舉產(chǎn)生。十年之后，就有數(shù)百個城市采納了類似的委員會制度。里查德蔡爾德(RchardChild)形式的委員會經(jīng)理型市政府發(fā)展很快(Stillman,1974)。這種委員會有一個人數(shù)不多的立法機構(gòu)，被賦予制定政策的權(quán)力。市政府經(jīng)理由委員會任命，經(jīng)理擁有全部行政權(quán)力。這樣，行政政治二分法得以貫徹。這種市政府經(jīng)理的產(chǎn)生是基于行政能力，因而大大減少了政治(Childs,1952；East,1965)。所有這些變革皆符合社區(qū)范圍的公共利益。早期的城市經(jīng)理幾乎全由工程師擔任。這在很大程度上響應了城市擴張所需要的廣泛公共工程。城市經(jīng)理制同樣的注入了公共利益模型中的其它元素，如科學的效驗、以普遍的非黨派選舉替代黨派政治。人們認為，專家管理城市將對社區(qū)的需要更負責任(Boyer,1983；White,1927)。在這一管理科學效率時期(1900-1929)，公共行政的科研與教學機構(gòu)陸續(xù)成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名為布魯金斯學會）；