政治其它相關(guān)論文-行政環(huán)境與電子政務的策略選擇.doc

政治其它相關(guān)論文-行政環(huán)境與電子政務的策略選擇本文通過統(tǒng)計調(diào)查資料的對比，從行政生態(tài)學的角度，對電子政務進行“行政管理行政環(huán)境”的互動分析，提出了電子政務在不同環(huán)境條件下的可選策略組合，提出了我國電子政務發(fā)展應當避免的政策陷阱。認為中國當前電子政務建設的基本目標，是在轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)方式的過程中，建立適應“以信息化帶動工業(yè)化”需要的“雙棱柱型”電子政務模式；中國電子政務主要的發(fā)展空間在于從技術(shù)應用和政府管理信息化向前推進，即適時全面進行政府流程再造和建立服務型政府，并結(jié)合中國國情有重點地推進社會主義民主政治建設，在此基礎上實施與之配合的電子政務模式。關(guān)鍵詞電子政務行政環(huán)境政府管理電子政務的實現(xiàn)過程，是政務管理的現(xiàn)代化過程。政務管理是隨歷史的發(fā)展和環(huán)境的變化而不斷變化的，正如工業(yè)文明創(chuàng)造了科層制的政府治理一樣，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)。世界范圍的電子政務浪潮，正是對新的信息時代變革的回應。電子政務的發(fā)展既是中國現(xiàn)代化進程中不可或缺的一環(huán)，也是加快中國現(xiàn)代化進程的一個新的推動力量。中國是一個發(fā)展中國家，限于條件和資源制約，電子政務建設不能一蹴而就，只能分階段推進。因此，電子政務的策略本質(zhì)上是階段性策略，無論盲目激進，還是消極不前，都會產(chǎn)生不利的后果。電子政務，核心是“政務”，電子政務建設需要科學的行政學理論指導。本文采用行政生態(tài)學的理論方法，在把電子政務視為行政系統(tǒng)現(xiàn)代化的前提下，把行政系統(tǒng)本身作為一個“有機體”，建立了關(guān)于這個“有機體”與行政環(huán)境互動分析的理論框架，并基于大量實證數(shù)據(jù)研究了電子政務不同環(huán)境和階段下的策略組合，探討了中國電子政務的策略選擇問題。我們之所以從行政生態(tài)學的角度，研究電子政務與其行政環(huán)境的互動關(guān)系，目的是把我國電子政務放在全球化的宏觀背景和歷史發(fā)展的動態(tài)演進之中，去權(quán)衡各種策略組合的利弊優(yōu)劣，以便與時俱進地推進中國政務系統(tǒng)的信息化和現(xiàn)代化進程。一、作為行政系統(tǒng)的電子政務及其策略組合綜觀世界各國實踐可以發(fā)現(xiàn)，電子政務是政府解決其所面臨的緊迫的經(jīng)濟和社會問題的一種手段，是推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的一個工具。因此，每一個國家或地區(qū)在選擇發(fā)展什么樣的電子政務應用系統(tǒng)時，應該首先審視一下自身經(jīng)濟與社會發(fā)展的緊迫問題是什么。電子政務作為全球化、信息化時代的政務改革，對不同國家來說，挑戰(zhàn)是一樣的；但不同國家的應戰(zhàn)策略各有不同。各國電子政務策略上的不同，首先就是由行政系統(tǒng)面臨的不同問題和自身的意向決定的。因此，研究一國電子政務的策略取向，不能離開對行政系統(tǒng)本身的分析。人們可從用戶界面的特點變化上，將電子政務的發(fā)展歸納為幾個遞進的階段:一是公共機關(guān)在網(wǎng)上單向發(fā)布信息，相當于“政府上網(wǎng)”，用戶可從政府網(wǎng)站獲得和下載信息，但不能或不方便上載信息；二是局部政務應用上的雙向互動，較前一階段的進步之處在于用戶可以反饋或上載信息；三是雙向在線實時的政務處理，進步之處體現(xiàn)在政務處理的在線實時化；四是整合多種政務應用系統(tǒng)基礎上的在線政務，即面向用戶提供“一站式”的電子政務。與此大同小異，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事業(yè)部新近發(fā)布的報告BenchmarkingE2government:AGlobalPerspective，將電子政務的發(fā)展劃分為:起步、單向互動、雙向互動、事務處理和無縫集成五個階段。這種“五分法”與前面“四分法”的區(qū)別，是把前者所提第三階段展開為“雙向”和“實時處理”兩個階段。我們認為，首先應當肯定，這樣歸納電子政務的一般趨勢及其階段劃分有積極意義，但僅此是不夠的。它們共同的弱點比較明顯:從方法論上看，仍過于把視角放在了“電子”上，而忽視了從“政務”的角度進行歸納和階段劃分。我們一旦將電子政務回歸于“政務”，其發(fā)展趨勢和階段會展現(xiàn)出另一種結(jié)果。我們知道，“政治行政”二分法是公共行政學的理論基礎。國家政府被分成兩種職能及過程:一種屬政治領(lǐng)域，即它負責政策和法律的制定過程，其中包括政治民主，如公民和各利益集團的意見表達、投票、政黨及政治決策和法律形成的種種程序等；另一種屬行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，執(zhí)行過程中包含的機構(gòu)、程序以及行政管理等。電子政務中的政務，既包括政治，又包括行政。從而，我們可以把電子政務從大的范疇上，區(qū)分為電子化政府與狹義電子政務。進一步，基于不同公共行政學基礎理論之上的不同的政務目標，通過對與之相匹配的電子政務策略進行系統(tǒng)梳理，分析比較電子政務基本策略所涉及的目標優(yōu)先順序和實施特點等方面，我們可以將電子政務區(qū)分為如下五種依次展開和遞進的階段性策略。它們之間存在邏輯和歷史上的有機聯(lián)系。即從歷史演進看，它們分別代表電子政務發(fā)展從低到高的五個不同階段或臺階；從邏輯關(guān)系看，它們分別代表電子政務完整概念的不同環(huán)節(jié)。策略一:技術(shù)應用型電子政務建設技術(shù)應用型電子政務建設，內(nèi)涵為信息技術(shù)在政務中的應用，外延包括電子政務信息基礎設施建設、電子政務信息資源開發(fā)利用、電子政務信息技術(shù)和應用、電子政務相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電子政務技術(shù)標準、法規(guī)和政策建設以及電子政務技術(shù)培訓等。技術(shù)應用型電子政務，主要優(yōu)先關(guān)注以下問題:1實現(xiàn)政府辦公自動化，包括辦公手段的計算機化、網(wǎng)絡化。2將信息技術(shù)應用于政府管理和事務處理。3在網(wǎng)上進行政府形象展示。4為政府信息發(fā)布提供新型手段。這種策略的特點在于，它雖然可以和政府管理、機制、體制的改革相結(jié)合，但更重要的是，即使不涉及管理、機制和體制的改變，它自身仍然可以獨立實施，并可以作為其它策略的邏輯上的最初級的基礎和電子政務歷史發(fā)展的第一階段。策略二:管理信息化型電子政務建設管理信息化型電子政務建設，內(nèi)涵是在技術(shù)應用基礎上，實現(xiàn)政府管理信息化。它的外延下限邊界是電子政務由管理主導，而非技術(shù)主導；外延的上限邊界是以優(yōu)化職能、轉(zhuǎn)變職能為限，不以政府流程重組為先決條件。管理信息化策略，除了要考慮信息技術(shù)應用策略所需要解決的全部問題之外，主要關(guān)注的屬于自己的特殊問題包括:1從管理角度應對信息技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。2強化政府管理職能，提高政府行政效率。3在優(yōu)化政府職能范圍內(nèi)如何發(fā)展有效的組織體制。需要說明，管理信息化型策略與流程重組型策略，同屬狹義行政管理范疇，同屬行政體制改革指導范圍。但前者屬于科層制管理，后者屬于流程制管理；前者以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇枷耄笳咭哉鞒淘僭鞛橹笇枷?。所以分屬不同策略。政府管理信息化，可以作為電子政務邏輯上的第二個基礎環(huán)節(jié)和電子政務歷史發(fā)展的第二階段。策略三:扁平服務型電子政務建設扁平服務型電子政務，內(nèi)涵是指行政運行機制從科層制的職能型政府向扁平化的流程型政府轉(zhuǎn)變的電子政務；區(qū)別于政府管理信息化的外延下限，是從“以政府職能轉(zhuǎn)變”為核心的行政體制改革，發(fā)展到以政府流程重組為標志的旨在改變官僚制本身的行政體制改革；區(qū)別于電子民主型電子政務的外延上限，是它只涉及行政體制和流程的改革，不涉及政治體制改革。典型的扁平服務式電子政務策略，在解決管理信息化型電子政務提出的全部問題的基礎之上，優(yōu)先關(guān)注專屬于自己的特殊問題如下:1從政治體制改革高度認識行政體制改革，以應付信息技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。扁平服務式電子政務策略，雖然只限于行政體制改革，但卻反映著政治體制改革的理念。這在行政學研究對象中屬于政治性較強的行政行為。2如何從運行機制而不光是管理角度進行行政體制改革。3在電子政務中如何發(fā)展有效的組織體制。4從改造官僚制的角度平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性。扁平服務型電子政務，可以作為電子政務邏輯上的第三個基礎環(huán)節(jié)和電子政務歷史發(fā)展的第三階段。策略四:電子民主型電子政務策略電子民主型電子政務策略，屬于政治體制改革范疇，是行政體制改革與政治體制改革結(jié)合的產(chǎn)物。與扁平服務型電子政務策略的最主要區(qū)別在于，一站式服務或運行透明化，可以不涉及政治體制改革，而只是行政體制的工具性改革；而實行電子化民主，則直接訴諸基本價值的確定和實現(xiàn)。它既涉及程序民主，又涉及實質(zhì)民主。它形式上是行政體制改革，實際上是政治體制改革。電子化民主電子政務策略，在政府扁平式電子服務基礎之上，優(yōu)先關(guān)注的特殊問題包括:1通過政治體制改革，應對科技革命帶來的挑戰(zhàn)。把信息化與政治改革結(jié)合起來，使信息化起到推動民主政治建設的作用，推進政治體制改革，發(fā)展民主政治。2從代議制間接民主發(fā)展到以信息網(wǎng)絡技術(shù)支持的直接民主。3摒棄官僚制及其政治土壤。電子民主型電子政務，可以作為電子政務邏輯上的第四個基礎環(huán)節(jié)和電子政務歷史發(fā)展的第四階段。策略五:全面響應型電子政務全面響應型電子政務策略，它的基本內(nèi)涵是公共管理中社會對公民個性化需求沒有時空縫隙的互動響應。它區(qū)別于電子民主型電子政務的下限邊界，一是無縫隙響應；二是個性化服務。電子化民主偏重于政治價值的取向，但為企業(yè)和公民提供每天24小時、每周7天、每年365天的服務，就不光是價值判斷問題，而涉及如何低成本、可操作地實現(xiàn)；至于涉及公民個性化需求滿足，則是一個更高的、近期基本上還是一個難以實現(xiàn)的理想。全面響應型電子政務，主要關(guān)注的問題包括:1在摸索建立基于信息社會的政治文明高度上應對技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。重點是個人的自由而全面的發(fā)展，對政治體制的最終決定性作用。2突破傳統(tǒng)的工具理性對政治與行政的束縛，建立更具人文色彩的可持續(xù)發(fā)展的價值標準，以更加符合和體現(xiàn)以人為本的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。3重建公共管理的道德秩序和公民的責任意識，并創(chuàng)造條件實現(xiàn)從法治、德治到無為而治的轉(zhuǎn)變。全面響應型電子政務，可以作為電子政務邏輯上的第五個基礎環(huán)節(jié)和電子政務歷史發(fā)展的第五階段。廓清電子政務的相關(guān)概念，區(qū)分電子政務五種基本策略，是為了對一國電子政務發(fā)展進行具體的評價和對位，為進一步研究行政系統(tǒng)與行政環(huán)境的相互作用，提供客觀的、有廣泛的邏輯和歷史容納力的坐標系。需要指出，從行政生態(tài)學研究角度，我們的研究不是對它進行好或壞的價值判斷，這里，我們關(guān)心的中心問題，是某種具體策略是否適用于另一個不同的場合。二、電子政務的行政環(huán)境:相互制約與不同訴求電子政務的策略選擇，不僅取決于行政系統(tǒng)本身，而且取決于行政環(huán)境。研究電子政務策略選擇的意向空間和制約因素，將涉及不同階段電子政務與行政環(huán)境的相互制約關(guān)系，換言之，電子政務策略應該是特定行政環(huán)境下政府對電子政務不同訴求的具體體