政治其它相關(guān)論文-西方國家政府再造中的人事管理變革 .doc

政治其它相關(guān)論文-西方國家政府再造中的人事管理變革摘要20世紀(jì)80年代以來,西方國家掀起了政府再造的浪潮,政府人事管理隨之發(fā)生重大變化,表現(xiàn)為公務(wù)員的政治傾向加強(qiáng)、靈活雇傭關(guān)系出現(xiàn)和人事管理職能改變等。這些變化對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的政治中立原則和職務(wù)常任制造成極大的沖擊。關(guān)鍵詞政府再造；人事管理；變革中圖分類號5232文獻(xiàn)標(biāo)識碼文章編號10005420(2005)0501180620世紀(jì)80年代,西方國家開始了一場聲勢浩大的政府再造運(yùn)動,或稱新公共管理運(yùn)動。它以引進(jìn)市場方法改造政府部門為主要特征,如對公有企業(yè)實(shí)行私有化,強(qiáng)調(diào)結(jié)果和顧客導(dǎo)向的管理,下放權(quán)力,政府業(yè)務(wù)合同外包,績效評估等。而作為政府管理重要組成部分的人事管理也在這場改革浪潮中發(fā)生了重大的變化,對傳統(tǒng)的公務(wù)員制度造成了巨大的沖擊。一、政治中立原則日漸式微政治中立是傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一個核心價值觀。為了克服“政黨分贓制”造成的黨派利益高于公共利益和政府工作缺乏連續(xù)性的弊端,西方公務(wù)員制度建立初期就確定了公務(wù)員的政治中立原則。其基本思想是公務(wù)員不應(yīng)該有明顯的政治傾向,不能參加黨派活動,要能為任何一個具有合法地位的執(zhí)政黨政府服務(wù)。人們設(shè)想,在政治行政二分法體制下,由各個政黨代表組成的議會經(jīng)過博弈形成政策(法律),然后交由政府執(zhí)行。而作為政策執(zhí)行主體的公務(wù)員在政治上是中立的,按照既有的行政程序辦事,從而保證政策意圖的落實(shí)。為了保證政治中立原則,在公務(wù)員的選拔任用方面實(shí)行功績制。它以能力為主要依據(jù),不受政治干預(yù),且一經(jīng)任用,任何人不能隨意解雇,不因政黨的輪換而進(jìn)退。這種職業(yè)的保障性可使公務(wù)員免受政治壓力的干擾,公正嚴(yán)格地執(zhí)行政策。雖然絕對的政治中立不太可能,因?yàn)楣珓?wù)員畢竟生活在現(xiàn)實(shí)的政治社會之中,難免受到政黨政治的影響,在執(zhí)行政策的過程中有時可能摻雜著一定的黨派傾向。但在相當(dāng)長的時間里,政治中立的原則還是得到了基本的維護(hù),公務(wù)員只對政府首腦負(fù)責(zé),議會也只通過政府首腦向公務(wù)員傳達(dá)政策意愿,而不直接干預(yù)行政事務(wù)。然而,這一被長期奉為圭臬的原則卻在新公共管理式的政府再造運(yùn)動中變得面目全非了。新公共管理運(yùn)動首先是從英國開始的。它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該像企業(yè)那樣面向市場,以顧客為導(dǎo)向滿足公眾對公共物品的需求,政府及其雇員要對結(jié)果負(fù)責(zé)。為此,政府就需要下放權(quán)力,增強(qiáng)執(zhí)行部門和雇員的自主性和決策權(quán)。1986年,英國出臺的“下一步行動方案”()規(guī)定,在政府部門內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)(),履行政府的政策執(zhí)行和服務(wù)職能。執(zhí)行機(jī)構(gòu)在中央各部制定的政策和資源框架文件下履行其職責(zé),包括清晰的績效目標(biāo)、資源配置和相關(guān)責(zé)任人等。框架文件以長期規(guī)劃和年度報告為基礎(chǔ),在機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、部門和部長之間商議決定。當(dāng)框架文件明確以后,執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就對既定框架下達(dá)到最佳結(jié)果承擔(dān)個人責(zé)任,就政策執(zhí)行和服務(wù)管理向議會承擔(dān)責(zé)任。同時,他們被賦予了充分的自主權(quán),包括機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財務(wù)管理等方面。新西蘭也有類似的改革。1988年新西蘭通過的政府部門法案,確定了政府首席執(zhí)行官自主管理的體制。每年由各部部長和首席執(zhí)行官一起確定績效協(xié)議,詳細(xì)規(guī)定每一個財政年度所要完成的服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。然后由首席執(zhí)行官全權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施,如負(fù)責(zé)與工會組織的談判,決定所轄范圍的人事管理制度,像私人企業(yè)那樣公開招聘和任用人員,實(shí)行市場化工資制度等。隨著權(quán)力的下放,責(zé)任機(jī)制發(fā)生了重大的變化。在傳統(tǒng)的議會主權(quán)和部長責(zé)任制下,各部部長就政策和部門內(nèi)部的操作管理向議會承擔(dān)個人責(zé)任,公共責(zé)任性()通過公務(wù)員部長議會這種單一的責(zé)任鏈條機(jī)制加以落實(shí),公務(wù)員只對部長負(fù)責(zé)。而現(xiàn)在,首席執(zhí)行官每年需向部長、內(nèi)閣、總審計長和議會等提交報告,因而出現(xiàn)了全新的責(zé)任機(jī)制。這一機(jī)制雖然有利于對政府機(jī)構(gòu)的控制和提高資源利用的效率,但傳統(tǒng)的政治中立價值觀卻受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。過去,公務(wù)員在部長的領(lǐng)導(dǎo)下,只要按照既定的工作程序和規(guī)則行事即可。而現(xiàn)在,主要負(fù)責(zé)人卻必須在部長、議會和民眾之間周旋。在很多情況下,一個人要同時效忠于多個主體是不可能的,因?yàn)椴煌黧w之間的利益并不完全一致,有時甚至還相互沖突。因此,他們就必須在各種勢力和利益之間尋求一個平衡點(diǎn),從而卷入政治博弈之中“它帶來了更大的透明度,擴(kuò)展了公共責(zé)任性,同時也造成新公共管理者的角色政治化,危及政治中立和獨(dú)立原則?！?(110)主要負(fù)責(zé)人還通過參與合同談判而大大增強(qiáng)了對政府決策的影響力,因而進(jìn)一步加深了其角色的政治色彩。不僅如此,公務(wù)員的任用也日益受到政治因素的干擾,政治傾向成為一個重要的制約因素。在英國,1968年富爾頓報告公布以后,設(shè)立了高級公務(wù)員開放結(jié)構(gòu)()晉升模式,規(guī)定最高兩個級別的公務(wù)員的任用需得到首相的批準(zhǔn),從而加強(qiáng)了首相對高級公務(wù)員任用方面的影響。撒切爾夫人上臺后,進(jìn)一步強(qiáng)化了政治干預(yù)人事任用的力度,高層崗位紛紛易手,來自工業(yè)部門的人士大量涌入政府部門,公務(wù)員任用的政治化更加明顯。有證據(jù)表明,那些支持政府績效改革的人士被首相認(rèn)為是“我們的一分子”,從而更可能受到重用。21996年,英國實(shí)行新的高級公務(wù)員系列,崗位對外開放競爭,使公共管理者比過去受到更多的政治影響。“他們作為新公共管理改革的代理人,這一角色本身就意味著是對政府政策和新管理主義的政治認(rèn)同。”1(111)因此,傳統(tǒng)的政治中立價值在他們身上變得毫無意義了。在美國,里根總統(tǒng)對人事政策方面的興趣要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他的前任,他大大強(qiáng)化了人事控制權(quán)。由于里根特別強(qiáng)調(diào)忠誠和意識形態(tài)的重要性,有時為了找到一個合適的任職者,政府部門要花費(fèi)數(shù)月的時間與眾多人員面談,其目的就是要摸清任職者的政治傾向。他們所關(guān)心的不是簡單地填補(bǔ)職位空缺,而是要使黨派意識扎根于官僚機(jī)構(gòu)之中。3正如一些學(xué)者所概括的,與前任相比,里根對內(nèi)閣以下的人事任命有著更大的興趣,更愿意以意識形態(tài)為石蕊試劑運(yùn)用于任用過程中,更愿意長時間空置職位直至找到合適的人選。4其他一些國家對高級公務(wù)員甚至執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員任命過程中的政治干預(yù)也相當(dāng)明顯,如意大利和比利時等。二、政府雇傭關(guān)系重塑在傳統(tǒng)的政府雇傭關(guān)系中,政府以主權(quán)者的身份確定任用資格和雇用條件,被任用當(dāng)事人沒有討價還價的權(quán)利,但一個人一旦被政府雇用,就獲得了法律規(guī)定的職業(yè)保障權(quán)利,任何人不能隨意對之解雇。其特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是雇前法律地位的不對等性,二是雇后的職務(wù)常任。一個人要想進(jìn)入政府系統(tǒng)工作,就必須經(jīng)過政府部門組織的關(guān)于其基本能力的考試,如果合格就被錄用。然后只要服從政府設(shè)定的程序和規(guī)則,就可能隨著自身資歷(加上一定的工作效率)的增加而得到晉升,工資福利等也會隨之增加。這種穩(wěn)定的雇傭關(guān)系立足于政治中立,有利于培養(yǎng)雇員忠于職守的精神,有利于政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性,也有利于公務(wù)員公平執(zhí)法。但是它也存在明顯的弊端:一是由于晉升的內(nèi)部循環(huán)和僵硬的科層制度,使政府容易患上“幽閉癥”,難以適應(yīng)快速發(fā)展的社會需要；二是論資排輩的晉升辦法使優(yōu)秀人才難以脫穎而出；三是慣于“規(guī)則迷宮”者逐漸在政府中占有強(qiáng)勢的地位,同樣,這些擁有話語權(quán)的群體也習(xí)慣于任用規(guī)則的追逐者,排斥異己,最終導(dǎo)致政府的繁文縟節(jié)和低效率。因此,要提高政府的效率,就必須對傳統(tǒng)的僵硬的雇傭關(guān)系進(jìn)行改革,發(fā)展新型的靈活的雇傭關(guān)系。新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為,公務(wù)員的工作可以分為兩類:一是給政治領(lǐng)導(dǎo)者提供政策建議,二是執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)。為了讓公務(wù)員能大膽、無顧慮地進(jìn)行前一類工作,需要職務(wù)常任。但是,后一類工作多為事務(wù)性和技術(shù)性工作,它跟企業(yè)的市場行為沒有根本的區(qū)別。也就是說,并不是所有的政府工作都需要職務(wù)常任,誰能夠提供高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),誰就可以來競爭。此外,新公共管理改革強(qiáng)調(diào)下放權(quán)力,給予責(zé)任人更大的用人自主權(quán)。顯然,原來的職務(wù)常任制難以適應(yīng)這一要求。于是,一種更為靈活的用人制度合同聘用制應(yīng)運(yùn)而生。最典型的合同聘用制是,政府進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃,確定若干年內(nèi)要完成的任務(wù),然后把這些任務(wù)分解到各個部門,并據(jù)此從政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部招聘執(zhí)行官,以固定期限合同的形式確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種合同聘用制在眾多國家中都存在,如英國、新西蘭、澳大利亞等。一些純粹技術(shù)性的工作也有采用該類合同解決用工問題的。另一種是臨時性合同,主要是針對一些季節(jié)性或臨時性的工作。1993年,美國政府共有157萬名臨時雇員,占全部雇員數(shù)的2%。51998年,英國全部政府雇員為48100人,其中,臨時雇員為17700人,約占總數(shù)的37%。6現(xiàn)在,越來越多的政府工作不再由常任公務(wù)員承擔(dān),而是以合同的形式面向社會公開招聘,職務(wù)常任制已經(jīng)失去了往日的輝煌。靈活的雇傭關(guān)系促進(jìn)了人才的內(nèi)外流動,也帶來觀念上的巨大變化。過去,人們進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍后往往把它作為自己一生的職業(yè)追求,而現(xiàn)在更多的人并不把它當(dāng)作自己安身立命的歸宿。撒切爾夫人時期,英國為了打破公務(wù)員任用僵化的局面,實(shí)行了“激流計劃”()。到1993年,進(jìn)入“激流計劃”內(nèi)40歲以下人員的流失率達(dá)到50%。高級公務(wù)員系列中只有不到一半的人是“終生公務(wù)員”。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人實(shí)行有期限的合同聘用制更加劇了人才的流動,他們中有2/3的人通過公開招聘任用。雖然初期獲得聘用的負(fù)責(zé)人大多還是來自公務(wù)員系統(tǒng)的人員,但外部人士在不斷增加。1(107)另外,46%的高級公務(wù)員表示,如果有更高報酬的工作而且雇用條件又相似,他們將離開公務(wù)員隊(duì)伍。7法國也有類似的情況,有經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員樂于在不同公共部門之間流動或到私人部門任職。隨著雇傭關(guān)系的日益靈活,政府雇員的身份也發(fā)生了重大變化:第一,仍然保留公務(wù)員身份,這是主要部分,但雇用雙方的法律地位趨于平等。過去,公務(wù)員管理高度中央集權(quán),雇用條件等往往由中央統(tǒng)一規(guī)定,政府以一個主權(quán)者的身份凌駕于雇員之上。而現(xiàn)在,普遍把私人部門的集體談判制度引入政府人事管理之中,政府作為雇主方,工會作為雇員方,雙方通過談判決定雇用條件。8這部分人除了按傳統(tǒng)方法錄用的普通公務(wù)員外,在一些國家按合同方式招聘的人員也具有公務(wù)員身份,如法國。第二,不具有公務(wù)員身份,以固定期限合同形式任用的人員,人們把他們稱為“新公共管理者”,雇用條件大多通過政府與個人單獨(dú)談判來決定。在英國,所有政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都以固定期限合同的形式聘用,1996年,這一任用方式推廣至高級公務(wù)員系列。公共企業(yè)和地方政府的管理人員也采取這一形式,只不過合同具有可續(xù)性。第三,不具有公務(wù)員身份但又不以合同形式任用,是一種授權(quán)制,目前還沒有一種恰當(dāng)?shù)姆Q謂。在任用之初,政府規(guī)定清晰的管理目標(biāo),在任用期結(jié)束時進(jìn)行績效評估,只有完成了授權(quán),才繼續(xù)有效。這種形式首先在比利時的一些公共組織實(shí)行,如自治性的公共企業(yè),后來延伸至聯(lián)邦政府的高層崗位。新的雇傭關(guān)系帶來的另一個重要變化就是績效管理和績效工資的出現(xiàn)。在傳統(tǒng)的政府雇傭關(guān)系下,沒有科學(xué)和系統(tǒng)的績效管理,導(dǎo)致報酬制度和晉升方式缺乏激勵作用。工資多以職務(wù)等級工資的形式出現(xiàn),只要達(dá)到某一個等級,就可以拿到相應(yīng)的報酬,是一種“鐵飯碗”。而職務(wù)晉升主要依據(jù)的是一個人的資歷。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公務(wù)員都是照章辦事的,只要按照規(guī)定的程序去做,就會有合理的結(jié)果,任何人都一樣,因而無需對他們的工作進(jìn)行考核。另一方面,公共部門的工作與私人部門的工作不同,很少有客觀的標(biāo)準(zhǔn),難以進(jìn)行客觀公正的考核。因而一直以來,人們并沒有下大力氣進(jìn)行績效考核的改進(jìn)工作,從而出現(xiàn)考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng),方法不夠科學(xué)等弊端,使它淪為只是每年一次的填表而已,流于形式,考核結(jié)果難以作為其他管理環(huán)節(jié)的依據(jù)。新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向,其重要的一環(huán)就是要建立和完善績效管理制度,實(shí)行績效工資制度。英國于20世紀(jì)80年代中期引入績效工資制度,主要運(yùn)用于首席執(zhí)行官和高級別的政府雇員之中。后來,這一制度逐漸得到推廣。到1989年,在政府585萬名雇員中,40萬人工資中的一部分通過績效考核決定。8受其影響,歐洲許多國家如丹麥、芬蘭、愛爾蘭、挪威、瑞士、德國、比利時、荷蘭等,也紛紛實(shí)行或考慮實(shí)行績效工資制度。現(xiàn)在,英國大多數(shù)政府部門都制定了清晰的職位說明書和生涯發(fā)展規(guī)劃,一線管理人員據(jù)此對下屬進(jìn)行考核,考核結(jié)果成為績效工資和職務(wù)晉升的重要依據(jù)。在新西蘭,對首席執(zhí)行官的考核主要根據(jù)事先商定的績效合同進(jìn)行,每年一次,考核由第三方國家服務(wù)委員會執(zhí)行,由其撰寫報告,最后由總審計長審核。上述工作完成后,再決定首席執(zhí)行官的績效獎金。而美國早在1978年頒布的文官制度改革法就提出完善績效考核制度和績效工資制度,但此后多年仍然沒有將績效和付酬直接聯(lián)系起來。1993年發(fā)表的國家績效評論和國會通過的政府績效與結(jié)果法,提出建立以結(jié)果為本的政府。此后,一些地方政府開始了績效管理的改革。如克拉克郡政府引入企業(yè)360績效評估制度,對每一