行使設(shè)區(qū)市立法權(quán)引領(lǐng)和推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的可行路徑

行使設(shè)區(qū)市立法權(quán)引領(lǐng)和推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的可行路徑打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手，是決勝全面小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院接連發(fā)布了有關(guān)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)方面文件，強(qiáng)調(diào)“用法治的力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。但客觀來(lái)看，各設(shè)區(qū)市在環(huán)境保護(hù)方面的立法與各地正開(kāi)展的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的需求還存在較大差距。從我市來(lái)看，目前已經(jīng)頒布的*市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例*市萬(wàn)壽巖遺址保護(hù)條例*市東牙溪和薯沙溪水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例，對(duì)相應(yīng)區(qū)域的污染防治工作提供了法制依據(jù)。但我市地方立法還處于起步階段，特別是在制定符合實(shí)際，能夠有效引領(lǐng)和推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的地方性法規(guī)方面，與其他設(shè)區(qū)市相比，還存在一些不足和差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：條例特色上的對(duì)比：*市與福州、廈門(mén)等立法“老大哥”相比，圍繞全市環(huán)境保護(hù)和污染治理的重點(diǎn)工作開(kāi)展的立法較為薄弱，福州市出臺(tái)的福州市城市內(nèi)河管理辦法福州市環(huán)境噪聲污染防治若干規(guī)定、廈門(mén)市制定出臺(tái)的廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例廈門(mén)大嶼島白鷺自然保護(hù)區(qū)管理辦法等有關(guān)地方性法規(guī)，具有鮮明的時(shí)代背景和當(dāng)?shù)匦枨蟆?市開(kāi)展立法工作年限較短，立法數(shù)量不多，立法上與植樹(shù)造林、土壤污染治理與修復(fù)示范區(qū)建設(shè)；國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)涉及*的改革任務(wù)；生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度等*市污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)工作銜接不夠緊，引領(lǐng)、推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的力度還需進(jìn)一步強(qiáng)化。立法過(guò)程上的對(duì)比：在起草階段，省上和有關(guān)地市已開(kāi)展多年立法工作，人大和政府職能部門(mén)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期“磨合”，各方立法積極性較高，法規(guī)制定、修改過(guò)程中能夠主動(dòng)配合，不脫鉤不脫節(jié)。*市法規(guī)起草部門(mén)往往把立法工作當(dāng)成負(fù)擔(dān)，草擬草案時(shí)有發(fā)生態(tài)度不端正、草擬任務(wù)推遲、草案質(zhì)量較差等問(wèn)題。審議階段，雖然建立了審議論證機(jī)制，但受法律及其他專業(yè)知識(shí)限制，委員審議質(zhì)量參差不齊，對(duì)審議流程不夠了解，偶爾將合理性審查、合法性審查混為一談，降低了法規(guī)審議的質(zhì)量和效率。實(shí)施效果上的對(duì)比：立法評(píng)估是檢驗(yàn)立法效果的一項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，福州、廈門(mén)等地都已建立并實(shí)施立法評(píng)估機(jī)制，提高了法規(guī)效用。*市在此項(xiàng)工作上存在缺失，對(duì)事關(guān)環(huán)境保護(hù)、污染治理等與人民群眾關(guān)系密切的地方性法規(guī)實(shí)施情況掌握不及時(shí)。且由于立法工作剛起步，“立改廢釋”工作進(jìn)展不平衡，有關(guān)法規(guī)實(shí)施后對(duì)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是否有利，是否具有可操作性、是否需要根據(jù)實(shí)情變化而修改等問(wèn)題的分析判斷能力不強(qiáng)，有些問(wèn)題未及時(shí)進(jìn)入相關(guān)程序，也影響了法規(guī)推動(dòng)和引領(lǐng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)方面的實(shí)施效果。審視當(dāng)下的立法實(shí)踐和特點(diǎn)，就如何用好用足設(shè)區(qū)市立法權(quán)，引領(lǐng)和推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，筆者認(rèn)為要針對(duì)上文提出的有關(guān)問(wèn)題，重點(diǎn)在思想、制度和行動(dòng)三個(gè)層面上下功夫。一、思想層面：“為何立？”立法理念對(duì)立法項(xiàng)目的選擇、條文內(nèi)容的設(shè)置都起到了重要的指導(dǎo)作用，設(shè)區(qū)市在制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)和污染治理的地方性法規(guī)及條文時(shí)，要注意以下三個(gè)方面：1.避免貪大求全的思想。從水庫(kù)水源條例立法實(shí)踐分析，飲用水水源的類型就分為地表水、地下水等不同情形，若求大求全，制定一個(gè)整體性飲用水條例，那么很多條文將淺談則止，無(wú)法細(xì)化，問(wèn)題也得不到解決。立法工作者要在立法實(shí)踐中切實(shí)轉(zhuǎn)變“大而全”的立法觀念，要選擇“小切口”入手，以解決具體問(wèn)題為導(dǎo)向。2.克服偏愛(ài)“條例”體例結(jié)構(gòu)的思想。選擇地方性法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)，除了選擇“條例”的體例結(jié)構(gòu)外，還可以的更多地采用“辦法”“規(guī)定”等體例結(jié)構(gòu)，這些體例結(jié)構(gòu)雖然沒(méi)有“條例”那么完整，卻比“條例”更加小巧、靈活，不用大費(fèi)周章即可以實(shí)現(xiàn)“需要解決什么就規(guī)定什么”的目的，也可以利用其“短頻快”的特征，跟上污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)過(guò)程中出現(xiàn)新問(wèn)題新情況的步伐，制定相應(yīng)對(duì)策，減少地方性法規(guī)的滯后性。3.樹(shù)立“人無(wú)我有、人有我特”的思想。杜絕盲目跟風(fēng)，脫離實(shí)際，將其他設(shè)區(qū)市的條例“改頭換面”變成自身法規(guī)，導(dǎo)致地方性法規(guī)“千篇一律”；也不可以一味追求立法體系的完整，跟隨其設(shè)區(qū)市將自身問(wèn)題不突出、不存在的事項(xiàng)制定為地方性法規(guī)，既浪費(fèi)了立法成本，也對(duì)地方性法規(guī)的權(quán)威性造成不良影響。二、制度層面：“誰(shuí)來(lái)立？”立法工作從草擬法規(guī)到審議通過(guò)的各個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任主體不盡相同。若沒(méi)有統(tǒng)一、高效的機(jī)制為支撐，無(wú)法理清立法中的重大問(wèn)題。因此，需要加強(qiáng)立法工作制度化建設(shè)，做好工作對(duì)接。1.選題立項(xiàng)階段。為彌補(bǔ)群眾對(duì)地方立法權(quán)認(rèn)識(shí)不足，統(tǒng)籌配置好市人大和政府有限的立法資源，在選題立項(xiàng)過(guò)程可以建立一起征題、分別選題、黨委統(tǒng)籌立項(xiàng)的工作機(jī)制。廣泛征求社會(huì)公眾對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃的意見(jiàn)，并對(duì)時(shí)效性較強(qiáng)、急需實(shí)施的環(huán)境保護(hù)和污染防治事項(xiàng)，由市政府通過(guò)規(guī)章的形式先行實(shí)施；對(duì)涉及面廣，建立長(zhǎng)效機(jī)制條件較成熟的環(huán)境保護(hù)和污染防治事項(xiàng)，由市人大常委會(huì)確立立法項(xiàng)目，使法規(guī)和規(guī)章相得益彰。2.法規(guī)起草階段。針對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染防治專業(yè)性較強(qiáng)，獨(dú)立起草法規(guī)能力不足的問(wèn)題，為保證立法的質(zhì)量和進(jìn)度，在起草階段采取人大交題、政府起草，明確起草階段的責(zé)任主體是法規(guī)草擬單位或聯(lián)合草擬小組，草擬小組可以抽調(diào)環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等環(huán)保類法規(guī)涉及問(wèn)題較為突出的職能部門(mén)工作人員。法工委在此階段提前介入法規(guī)起草工作，參加起草階段的各次會(huì)議，把好起草方向，必要時(shí)可適情況召開(kāi)不同層次和范圍參與的立法協(xié)調(diào)會(huì)議，將起草中的重大問(wèn)題和事項(xiàng)向市人大常委會(huì)黨組匯報(bào)，確有必要或爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)由市人大常委會(huì)黨組向市委報(bào)告，嚴(yán)格落實(shí)重大事項(xiàng)報(bào)告制度。在市委的安排和部署下，有效推動(dòng)法規(guī)草擬工作。3.審議論證階段。在審議環(huán)保類法規(guī)過(guò)程中，立法同志是對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染防治規(guī)律的客觀反映，不能閉門(mén)造車、憑空杜撰。鑒于立法同志對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染防治方面的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)較為欠缺，為使法規(guī)審議論證得更廣、更深、更精，可以向周邊設(shè)區(qū)市借力、向政府有關(guān)部門(mén)借力，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)的污染防治立法經(jīng)驗(yàn)；二是向環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等涉及環(huán)境保護(hù)和污染防治的職能部門(mén)借力，聽(tīng)取職能部門(mén)的意見(jiàn)建議；三是向環(huán)境保護(hù)專家學(xué)者借力，多聽(tīng)專業(yè)解析；四是向當(dāng)?shù)厝罕娊枇?，廣泛吸收民聲民意。4.交付實(shí)施階段。為了防止出現(xiàn)立法與執(zhí)法“兩張皮”，避免法規(guī)陷入“一立了之”的厄運(yùn)，應(yīng)當(dāng)建立法規(guī)頒布和交付實(shí)施無(wú)縫對(duì)接的工作機(jī)制。在法規(guī)頒布后及時(shí)召開(kāi)有市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，市政府領(lǐng)導(dǎo)、法規(guī)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會(huì)，對(duì)法規(guī)進(jìn)行宣傳解讀和交付實(shí)施，使法規(guī)從立法向?qū)嵤╉樌^(guò)渡。鑒于有關(guān)環(huán)境保護(hù)和污染防治的地方性法規(guī)對(duì)社會(huì)影響較為直接，應(yīng)實(shí)行地方性法規(guī)立法評(píng)估機(jī)制，對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)和污染防治的地方性法規(guī)開(kāi)展“立法回頭看”，提高執(zhí)法檢查頻率，同時(shí)建立專門(mén)的渠道，聽(tīng)取執(zhí)法部門(mén)在施用法規(guī)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并在必要時(shí)啟動(dòng)法規(guī)修改工作，增強(qiáng)法規(guī)實(shí)用性。三、行動(dòng)層面：“怎么立？”社會(huì)法學(xué)家龐德認(rèn)為，“法律并不創(chuàng)造任何利益，法律的根本任務(wù)或作用就在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保證利益”。設(shè)區(qū)的市立法，就是對(duì)固有利益的重新劃分，立法時(shí)要正確處理好以下幾類關(guān)系：1.處理好“不與上位法抵觸”和“滿足污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)需要”的關(guān)系。與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)相關(guān)的上位較多，就國(guó)家法律法規(guī)來(lái)看，有資源保護(hù)方面的，也有資源利用方面的；有公法層面的，也有私法層面的，都屬于設(shè)區(qū)市在制定相關(guān)地方性法規(guī)時(shí)不可沖突、抵觸的范圍。但正因?yàn)樯衔环ā岸唷鼻摇半s”，立法實(shí)踐中對(duì)上位法掌握不全，對(duì)上位法修改或廢止情況了解不及時(shí)，導(dǎo)致與上位法發(fā)生沖突。為避免此類問(wèn)題，要在制定的全過(guò)程加強(qiáng)合法性審查，時(shí)刻關(guān)注上位法動(dòng)態(tài)。例如，在水庫(kù)水源條例二審后，發(fā)現(xiàn)中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則已于當(dāng)年廢止，及時(shí)修改了相應(yīng)條款，為法規(guī)三審以及報(bào)批做好了合法性審查。要讓地方性法規(guī)符合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的需要，在選題上可以選擇本地特有的河流、山體、村落等事項(xiàng)作為立法項(xiàng)目，盡可能選擇“一庫(kù)一法”“一河一法”“一事一法”的選題立項(xiàng)方式。在條文內(nèi)容上，圍繞當(dāng)?shù)丨h(huán)境的突出問(wèn)題，銜接當(dāng)前黨委和政府污染防治的重點(diǎn)工作，制定更為嚴(yán)格、具體的生態(tài)保護(hù)和污染防治內(nèi)容。同時(shí)，上位法已有規(guī)定但問(wèn)題不突出的情形，可不作重復(fù)，采取兜底的方式進(jìn)行處理，避免條文冗長(zhǎng)。2.處理好“污染防治”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系。制定地方性法規(guī)，引領(lǐng)和推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)污染防治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾焦點(diǎn)。目前，國(guó)家層面的法律法規(guī)已確立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的總思路。設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)，也要體現(xiàn)這一立法思路。一是用保護(hù)優(yōu)先原則設(shè)置條文。在特殊保護(hù)區(qū)域，資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境發(fā)生矛盾時(shí)，突出環(huán)境保護(hù)、污染防治的重要性。二是用發(fā)展的眼光設(shè)置條文。污染防治包含治標(biāo)和治本二類措施，地方性法規(guī)不僅要規(guī)范治標(biāo)的措施，更要深挖根源，在治本之策上尋求出路。三是用協(xié)調(diào)共生的理念設(shè)置條文。長(zhǎng)期實(shí)踐證明，“要生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、要經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的二元悖論無(wú)法立足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)、污染防治并非不可調(diào)和，需要在立法時(shí)找準(zhǔn)二者的平衡點(diǎn)，推動(dòng)二者共同發(fā)力、共同促進(jìn)。3.處理好“禁止”“處罰”與“引導(dǎo)”“鼓勵(lì)”的關(guān)系。禁止性行為和法律責(zé)任是增強(qiáng)地方性法規(guī)在污染防治方面威脅力的有力武器。但僅靠嚴(yán)格的禁止性規(guī)定和法律責(zé)任，無(wú)法真正達(dá)到環(huán)境保護(hù)、防治污染的最終目的，有時(shí)甚至?xí)鸩槐匾纳鐣?huì)矛盾。這就需要把握好“堵、疏”之