銀行管理論文-政策性銀行監(jiān)管的國(guó)際比較及其對(duì)我國(guó)的啟示.doc

銀行管理論文-政策性銀行監(jiān)管的國(guó)際比較及其對(duì)我國(guó)的啟示摘要：隨著與世界經(jīng)濟(jì)的接軌，我國(guó)高度集中的政策性銀行多頭監(jiān)管模式越來(lái)越不適應(yīng)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，這種監(jiān)管模式存在著權(quán)力分散、責(zé)任不明確以及人力資源浪費(fèi)等各種問(wèn)題。本文擬從我國(guó)政策性銀行的監(jiān)管著手，通過(guò)與其他國(guó)家的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行比較與分析，找出政策性銀行與商業(yè)性銀行監(jiān)管的不同點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)的政策性銀行監(jiān)管機(jī)制的改革有所借鑒。關(guān)鍵詞：政策性銀行；商業(yè)性銀行；監(jiān)管；國(guó)際比較；啟示一、問(wèn)題的提出我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行高度集中的金融管理體制，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)人民銀行既作為中央銀行又作為商業(yè)銀行，并承擔(dān)對(duì)金融活動(dòng)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1978年后，我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策，推動(dòng)了金融監(jiān)管體制的改革，先后設(shè)立了國(guó)家外匯管理局(SAFE)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(CSIIC)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(CIRC)，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管。加入WTO以后，金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大，面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，要求必須加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。2003年4月，我國(guó)進(jìn)一步改革金融監(jiān)管體制，成立了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，分離了中央銀行對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和金融穩(wěn)定。在上述各金融機(jī)構(gòu)的職能方面，銀行方面的事務(wù)歸銀監(jiān)會(huì)管轄，證券方面的事務(wù)歸證監(jiān)會(huì)管轄，而保險(xiǎn)方面的事務(wù)則交由保監(jiān)會(huì)。1“五龍治水”的監(jiān)管模式以監(jiān)管的權(quán)力劃分為特征。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式逐漸不適應(yīng)高速發(fā)展的金融市場(chǎng)的需要。由于監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，在面對(duì)金融創(chuàng)新的時(shí)候，各監(jiān)管部門(mén)往往從各自的監(jiān)管角度出發(fā)，這時(shí)常造成各監(jiān)管部門(mén)之間的監(jiān)管沖突。例如：2003年初，貨幣市場(chǎng)基金推出方案上報(bào)證監(jiān)會(huì)，因銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)在政策協(xié)調(diào)上未達(dá)成一致，貨幣市場(chǎng)基金出臺(tái)時(shí)間被一再推遲。當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是以貨幣市場(chǎng)金融工具為投資對(duì)象的基金，監(jiān)管權(quán)到底該歸屬證監(jiān)會(huì)、央行，還是銀監(jiān)會(huì)?類似的情形也出現(xiàn)在商業(yè)銀行發(fā)行次級(jí)債的過(guò)程中。2003年底，銀監(jiān)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)政策，銀行得以通過(guò)發(fā)行次級(jí)債增加資本實(shí)力，但2004年3月末，保監(jiān)會(huì)卻發(fā)文對(duì)保險(xiǎn)公司買入次級(jí)債進(jìn)行限制。諸如此類的例子還有很多。長(zhǎng)此以往，這種各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突會(huì)成為金融產(chǎn)品創(chuàng)新的阻礙。金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監(jiān)管模式加劇了各部門(mén)在大大小小問(wèn)題上的分歧和爭(zhēng)議，增加了政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，加大了總體成本，降低了政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害了政府部門(mén)的公信力。2另外，金融市場(chǎng)的現(xiàn)代化水平不斷提高，使監(jiān)管難度加大，短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為愈發(fā)困難。上述情況表明，隨著我國(guó)金融業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和融入國(guó)際金融市場(chǎng)，特別是2007年外資銀行在人民幣業(yè)務(wù)上的限制放開(kāi)后，目前對(duì)政策性銀行多頭監(jiān)管的模式已經(jīng)不能適應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展，綜合經(jīng)營(yíng)已被監(jiān)管高層多次倡導(dǎo)。二、政策性銀行監(jiān)管的國(guó)際通行做法各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理體現(xiàn)了依法監(jiān)督的特點(diǎn)，即國(guó)家以政策性銀行專門(mén)立法的形式，由政府直接控制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門(mén)參與協(xié)調(diào)和制約，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期地專門(mén)審計(jì)(稽核)監(jiān)督，以及由政府相關(guān)部門(mén)、權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國(guó)家和公眾利益組合成董事會(huì)(理事會(huì))，對(duì)政策性銀行機(jī)構(gòu)具體行使最高的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，從而從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面上構(gòu)成了政策性金融獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。3總體說(shuō)來(lái)，國(guó)際上對(duì)政策性銀行的監(jiān)管主要有以下四個(gè)方面：(一)最高立法當(dāng)局的法律授權(quán)與制約機(jī)制大多數(shù)國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)都有專門(mén)立法，在由德、日、韓三國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)分別通過(guò)的德國(guó)復(fù)興信貸銀行法、日本政策投資銀行法和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法的規(guī)范下，這三國(guó)政策性銀行的政策、計(jì)劃、預(yù)算等重大經(jīng)營(yíng)方針由政府指定和監(jiān)督，政策的實(shí)施、資金的運(yùn)作等經(jīng)營(yíng)管理則由政策性銀行在保證財(cái)務(wù)穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過(guò)了一番大的改革和調(diào)整，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負(fù)責(zé)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機(jī)構(gòu)仍不屬于金融廳和日本銀行監(jiān)管，也不受普通法律的制約。泰國(guó)工業(yè)金融公司也是如此，它受泰國(guó)工業(yè)金融公司法的制約，不受負(fù)責(zé)監(jiān)督泰國(guó)商業(yè)銀行和金融公司的泰國(guó)銀行的監(jiān)管。(二)國(guó)家元首與政府首腦對(duì)主要官員的選擇與任免機(jī)制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要官員都由政府任免。例如，日本開(kāi)發(fā)銀行理事會(huì)的總裁、副總裁和監(jiān)事均由內(nèi)閣首相任命；意大利工業(yè)復(fù)興公司理事會(huì)主席和副主席由國(guó)家元首任命；泰國(guó)工業(yè)金融公司總裁由政府任命，而且傳統(tǒng)上，泰國(guó)工業(yè)金融公司的董事長(zhǎng)來(lái)自財(cái)政部。4在美國(guó)住房產(chǎn)業(yè)中，有三家政策性金融機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(FannieMae)、聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FreddieMae)和政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(GinnieMae)。GinnieMae屬于政府所有，其所有權(quán)力和責(zé)任屬于住房和城市發(fā)展部部長(zhǎng)，公司在部長(zhǎng)的指導(dǎo)下經(jīng)營(yíng)。在住房和城市發(fā)展部中設(shè)置GinnieMae總裁一職，具體人選由美國(guó)總統(tǒng)提名，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)特許權(quán)法，F(xiàn)annieMae和FreddieMae屬政府特許經(jīng)營(yíng)公司。雖然其現(xiàn)已實(shí)行了私有化，是紐約證交所的上市公司(都屬S&P500家公司之列)，政府也不持有公司股權(quán)，但政府仍具有很大控制力，其16名董事中的1/3都由美國(guó)總統(tǒng)任命，而且許多高級(jí)管理人員都曾在國(guó)會(huì)或聯(lián)邦政府工作過(guò)，如目前FannieMae的總裁就曾是克林頓的預(yù)算主管。菲律賓政府吸取了1986年前菲律賓開(kāi)發(fā)銀行運(yùn)作失敗的教訓(xùn)，改變了以往的過(guò)度直接干預(yù)方式，轉(zhuǎn)為適度間接調(diào)控方式，即只是從機(jī)構(gòu)外部控制和掌握高層決策者的任免權(quán)，而不再插手其具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)銀行的審計(jì)和財(cái)務(wù)檢查等。菲律賓開(kāi)發(fā)銀行法規(guī)定，菲律賓開(kāi)發(fā)銀行最高權(quán)力機(jī)構(gòu)董事會(huì)組成人員由前任董事長(zhǎng)或內(nèi)閣推薦，經(jīng)政府內(nèi)閣討論通過(guò)后，全部由總統(tǒng)直接任命，任期一年，可連任。董事長(zhǎng)則每年與總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的政府協(xié)調(diào)委員會(huì)簽訂一個(gè)經(jīng)營(yíng)成果考核協(xié)議，規(guī)定中列出政府有關(guān)部門(mén)提出的綜合考核指標(biāo)，如資本收益率、償債率等，并分為三個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。(三)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)、決策與制約機(jī)制政策性銀行金融機(jī)構(gòu)的政策“天性”，注定了其與政府相關(guān)職能部門(mén)(如財(cái)政部、政府主管部門(mén)、央行等)有密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，其中，財(cái)政部在政府的直接授權(quán)下發(fā)揮著重要的作用，主要是資本金的撥付與增補(bǔ)、財(cái)力約束和財(cái)務(wù)監(jiān)督等。政策性銀行金融機(jī)構(gòu)既有一定的相對(duì)獨(dú)立性，也有特定的支援對(duì)象和領(lǐng)域，而政府有關(guān)部門(mén)作為相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定者和組織管理者，可以為政策性銀行融資規(guī)模的確定、融資項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目支持的方式(如專項(xiàng)貸款等)、貸款利率的確定、資金往來(lái)協(xié)調(diào)等業(yè)務(wù)活動(dòng)提供指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、制約和支持。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行與政府許多相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)系密切，其業(yè)務(wù)活動(dòng)呈現(xiàn)出“多頭”監(jiān)督的特點(diǎn)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)依據(jù)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法對(duì)該銀行進(jìn)行全面監(jiān)督，并可以根據(jù)監(jiān)督工作的需要發(fā)布管理?xiàng)l例；金融監(jiān)管委員會(huì)按照總統(tǒng)法對(duì)該銀行進(jìn)行監(jiān)督，政府正在制定一項(xiàng)具體管理韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的最終法律，涉及資本充足率等內(nèi)容，但與管理商業(yè)銀行的法規(guī)有所不同；審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察會(huì)計(jì)清算以及任何業(yè)務(wù)計(jì)劃中的違法行為；國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)例行年度檢查。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法規(guī)定，在每一財(cái)政年度結(jié)束后的4個(gè)月內(nèi)，銀行應(yīng)向國(guó)會(huì)提交年報(bào)，概述其經(jīng)營(yíng)情況和政府的主要產(chǎn)業(yè)政策，并分析每年的工業(yè)融資活動(dòng)。根據(jù)相應(yīng)的法律，韓國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部和韓國(guó)審計(jì)檢查委員會(huì)還授權(quán)韓國(guó)銀行的銀行監(jiān)督院承擔(dān)對(duì)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的現(xiàn)場(chǎng)檢查。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行在貸款選擇和決策方面，受到財(cái)政部和經(jīng)濟(jì)企劃院的宏觀協(xié)調(diào)和控制。日本開(kāi)發(fā)銀行的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，其權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)限大體上與菲律賓開(kāi)發(fā)銀行相同，但在行政上政府授權(quán)大藏大臣擁有更多的指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)，主要是資金和財(cái)務(wù)管理權(quán)，但限于法定的范圍之內(nèi)。日本開(kāi)發(fā)銀行的貸款業(yè)務(wù)要受到通產(chǎn)省制定的產(chǎn)業(yè)政策、合理化計(jì)劃和大藏省編制的預(yù)算的制約影響。另外，北海道東北開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)等受主管大臣的干預(yù)較大，如公庫(kù)每季度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃必須經(jīng)主管大臣批準(zhǔn)，并定期報(bào)告資金運(yùn)用情況。(四)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的定期或不定期審計(jì)(稽核)機(jī)制西方微觀經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，公有企業(yè)相比于私人企業(yè)是低效率的，充滿了官僚氣息，其根本原因在于受到制度安排方面的嚴(yán)重約束。政策性金融作為一種政府行為和公有企業(yè)形式，也不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，如日本開(kāi)發(fā)性政策性金融在二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、復(fù)興與高速增長(zhǎng)中的啟動(dòng)作用功不可沒(méi)，但在其具體運(yùn)作中也曾為錢權(quán)交易提供過(guò)溫床，1954年的造船業(yè)行賄受賄丑聞即是一例。因此，使政策性金融機(jī)構(gòu)能夠守法高效穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)并不發(fā)生重大虧損，是各國(guó)政府面臨的一大難題，因此接受國(guó)家審計(jì)管理部門(mén)的財(cái)務(wù)監(jiān)督至關(guān)重要。日本政策性金融每年的投融資規(guī)模和投向宏觀計(jì)劃(財(cái)政投融資計(jì)劃)及計(jì)劃的執(zhí)行情況(包括每年的資金運(yùn)用等財(cái)務(wù)情況)都需要接受獨(dú)立的會(huì)計(jì)檢查院的審計(jì)，大藏省每年還要編制決算提交國(guó)會(huì)。日本會(huì)計(jì)檢查院在其提交的政策性金融決算審計(jì)報(bào)告中，除重點(diǎn)反映預(yù)算執(zhí)行情況、揭露存在的問(wèn)題外，還對(duì)某些支出的效率進(jìn)行分析，必要時(shí)附上改進(jìn)建議，以便政府和國(guó)會(huì)作出處理和改進(jìn)。菲律賓政府通過(guò)定期或不定期地審計(jì)菲律賓開(kāi)發(fā)銀行的貸款方向和重點(diǎn)，檢查其財(cái)務(wù)收支和盈虧情況，同時(shí)還強(qiáng)化反腐敗監(jiān)查。例如，重組后的菲律賓開(kāi)發(fā)銀行在銀行章程中規(guī)定銀行所有人員均應(yīng)遵守國(guó)家公務(wù)員法；董事會(huì)成員隨時(shí)向董事會(huì)報(bào)告在任何經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的全部經(jīng)濟(jì)利益情況；銀行人員及其第二代親屬的個(gè)人利益涉及銀行利益時(shí)，要將事實(shí)公布于眾；銀行人員不得以任何形式向本行索取貸款和作本行的擔(dān)保人；銀行任何人員均無(wú)任何特權(quán)，也不得利用貸款之便，強(qiáng)行索取傭金、禮品或其他不合法的任何費(fèi)用；銀行人員要向董事會(huì)報(bào)告本人及第二代親屬子女在任何經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)擁有2%以上股權(quán)的情況等。韓國(guó)審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的會(huì)計(jì)清算以及任何業(yè)務(wù)計(jì)劃中的違法行為。德國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)被授權(quán)可以采取一切手段，使德國(guó)復(fù)興信貸銀行的運(yùn)作符合法律、章程及各項(xiàng)規(guī)定。審計(jì)人員由復(fù)興信貸銀行董事會(huì)提議，監(jiān)察機(jī)構(gòu)任命，該程序與聯(lián)邦審計(jì)署的要求一致。泰國(guó)工業(yè)金融公司要接受泰國(guó)銀行根據(jù)財(cái)政部指示對(duì)其進(jìn)行的審計(jì)，以確保其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與其他金融機(jī)構(gòu)一致。三、商業(yè)性銀行監(jiān)管與政策性銀行監(jiān)管的差異分析商業(yè)銀行監(jiān)管的總體目標(biāo)是通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管維持一個(gè)穩(wěn)定、健全、高效的銀行體系。商業(yè)銀行監(jiān)管原則：一是安全性原則，通過(guò)監(jiān)管使商業(yè)銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)做到遵紀(jì)守法、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。二是效益性原則。通過(guò)監(jiān)管使銀行業(yè)得以健康發(fā)展，保護(hù)銀行股東的長(zhǎng)久性利益。三是統(tǒng)一性原則。通過(guò)監(jiān)管促使商業(yè)性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府的金融政策保持一致性。商業(yè)銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容包括市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管、業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的監(jiān)管和市場(chǎng)退出的監(jiān)管三方面。監(jiān)管當(dāng)局可以借助以下手段進(jìn)行監(jiān)管：一是法律手段，通過(guò)運(yùn)用法律法規(guī)，維護(hù)商業(yè)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)金融交易參與者的合法權(quán)益。二是市場(chǎng)手段，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的約束和淘汰作用，保證商業(yè)銀行在整體上長(zhǎng)期安全穩(wěn)健地運(yùn)行。三是行政手段，主要指通過(guò)行政措施對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出和行政處罰等方面實(shí)施監(jiān)管。由于政治、