農(nóng)村研究論文-影響武陵山區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的制度因素分析.doc

農(nóng)村研究論文-影響武陵山區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的制度因素分析摘要：實踐證明，制度創(chuàng)新滯后是嚴重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的根本根源。武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在科學農(nóng)地制度、公共財政制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技制度、村民自治制度、農(nóng)村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等領域存在明顯的制度缺失。關鍵詞：武陵山區(qū)農(nóng)村；全面小康；制度缺失Abstract：Thepracticeshowsthatthelow-levelinstitutionalinnovationisthesourceofreasonsforrestrictingtheruralWulingmountainousareafrombuildingtheall-roundwell-offsociety.ThisareaislocatedintheborderareaofHunan，Hubei，Chongqing，andGuizhou，wherethereexistmanyproblemsinagriculturalsystem，publicbudgetingsystem，ruralfinancialsystem，agriculturalS&Tsystem，villagerself-governingsystem，ruraleducationsystem，censusregistersystemsocialinsurancesystem，etc.Keywords：ruralWulingmountainousarea；all-roundwell-offsociety；institutionaldefects武陵山脈地處中國中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長度約420公里，面積約12.7萬平方公里，地域包括52個縣級行政單位，人口約2300萬，少數(shù)民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個少數(shù)民族。具體而言，武陵山區(qū)包括湘西土家族苗族自治州(簡稱湘西州，下同)、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州(簡稱恩施州，下同)、貴州銅仁市、重慶黔江區(qū)等。當前，武陵山區(qū)農(nóng)村雖然在各級政府的重視和領導下，在國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的扶植下，得到了較快的發(fā)展，但與我國全面建設小康社會的主要衡量標準還存在較大的差距。如2004年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入為1776元，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為55.7%，與我國全面小康社會標準分別相差6234元、15.7%。1武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度等領域存在明顯的制度缺失，具體而言，主要有以下八方面。一、科學農(nóng)地制度的缺失(一)農(nóng)地產(chǎn)權制度不清晰第一，農(nóng)地所有權主體虛位?！八袡嗟闹黧w只能有一個，且明晰、具體和確定，即具有惟一性和確定性。然而，我國的農(nóng)地所有權主體卻與此不相符合，是虛位的設計?！?據(jù)調(diào)查，武陵山區(qū)農(nóng)村農(nóng)地所有權主體虛位主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，法律規(guī)定的農(nóng)地屬農(nóng)民“集體”所有非常模糊，因為法律認定的“集體”包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和組集體三級?！凹w”是指哪一級，農(nóng)地到底屬于哪級所有，相關法律都沒有作出明確規(guī)定；另一方面，行使集體所有權的組織形式不健全。我國憲法、民法通則、土地管理法等法律法規(guī)雖然農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織，但武陵山區(qū)大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡。如湘西州吉首市的己略鄉(xiāng)己略村，就根本沒有集體經(jīng)濟了，雖然己略鄉(xiāng)的其他村仍有極個別的集體經(jīng)濟，但也并沒有什么固定場所，甚至連村民小組的印章都取消了；其他地區(qū)如重慶黔江區(qū)秀山土家族苗族自治縣、恩施州一些村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也是名存實亡了，起不到應有的作用。第二，農(nóng)地使用權不完整、不穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權理論，使用權是所有權的一種派生權利，并受所有權的限制和約束。由于武陵山區(qū)農(nóng)地所有權主體虛位，導致該地區(qū)農(nóng)地使用權很不完整，主要表現(xiàn)為：一是隨意動地，農(nóng)民的占有權受到侵害；二是農(nóng)民收益高時就強行提高承包標的額；三是農(nóng)地使用權仍沒有獲得抵押權、租賃權、繼承權的合法地位。第三，農(nóng)地轉讓權界定不明晰。由于農(nóng)村土地承包法、土地管理法等法律法規(guī)至今沒有非常明晰地界定農(nóng)地轉讓權2，因此，武陵山區(qū)承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉讓權也沒有得到法律的認可。(二)農(nóng)地流轉制度不健全由于武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后，加上該地區(qū)的地域限制，導致土地歷來具有的、中國傳統(tǒng)的就業(yè)功能正在逐漸弱化，土地閑置拋荒現(xiàn)象日益嚴重。即使少數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村另辟他路，但依然不改其對土地依賴的傳統(tǒng)，渴望土地承包經(jīng)營權能夠長期保持穩(wěn)定，故該地區(qū)的農(nóng)地流轉制度仍很不健全，農(nóng)地流轉數(shù)量很少。據(jù)有關調(diào)查顯示，到2006年7月止，湘西州龍山縣茨巖塘鎮(zhèn)全鎮(zhèn)只有55戶農(nóng)戶的土地進行了長期流轉，流轉面積僅只有239.5畝；懷化市流轉的土地雖然占承包土地面積的8.7%，但與長沙市相比而言，相差6.5個百分點；恩施州利川市自延長土地承包期以來，土地流轉5821戶，流轉面積15250畝(轉包4385戶，面積10970畝；轉讓420戶，面積1200畝；租賃235戶，面積800畝；互換457戶，面積1300畝；代耕324戶，面積980畝)。此外，在土地流轉過程中，由于武陵山區(qū)農(nóng)民的市場主體意識以及整個流轉環(huán)境還不成熟，導致土地流轉行為存在流轉操作程序不規(guī)范、流轉期短，集中程度不高、中介組織不夠健全、引進開發(fā)業(yè)主難度大等一系列問題，從而嚴重制約了土地使用權的流轉。二、公共財政制度的缺失當前，武陵山區(qū)農(nóng)村發(fā)展缺乏公共財政的制度性保證，主要表現(xiàn)在：一是公共產(chǎn)品與公共服務投入短缺。長期的投入不足使得鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、通訊設施等方面的建設普遍落后。二是免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民其他負擔依然較沉重，主要是教育和醫(yī)療負擔過重。由于該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，各地區(qū)生產(chǎn)總值絕對不足，因而投資在教育、醫(yī)療方面的資金相對而言過少，甚至個別地區(qū)在醫(yī)療投資方面無相關具體記錄。具體情況如表1所示。三、金融服務制度的缺失目前，我國武陵山區(qū)的農(nóng)村金融體系存在兩大缺陷，導致無法適應全面建設小康社會的需要：一是農(nóng)村金融市場不完善。武陵山區(qū)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然按中央政策的要求擴大了支農(nóng)范圍，但僅有極少數(shù)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款，沒有真正意義上的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)園區(qū)及農(nóng)戶貸款。至于該地區(qū)的信用社仍然存在資金比較短缺的現(xiàn)象，“三農(nóng)”資金仍供不應求，農(nóng)民貸款難問題還很突出。信用社貸款平均每鄉(xiāng)不超過400萬元/年，有些信用社甚至處于資不抵債卻還繼續(xù)經(jīng)營的兩難困境之中，可見，信用社也基本上失去了支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的功能，具體情況見表2。二是國有銀行仍處于絕對主導地位，民間金融資本和互助型金融發(fā)育非常緩慢。四、農(nóng)業(yè)科技制度的缺失鄧小平同志說過：“科學技術是第一生產(chǎn)力”?？梢?，科技在解決“三農(nóng)”問題、全面建設小康社會過程中具有舉足輕重的作用。然而，農(nóng)業(yè)科技在武陵山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中卻是比較薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計，湘西州2006年全年組織實施農(nóng)業(yè)科技計劃僅64項，投入科技資金570萬，每項農(nóng)科項目不到9萬元，而其相應的農(nóng)業(yè)科技示范基地僅2萬余畝；貴州銅仁市2005年在科學支出方面總共(包括城區(qū))才300萬元，顯然，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)科技資金投入過少則不言而喻；重慶黔江區(qū)2006年只投入245萬元用于農(nóng)業(yè)科技推廣項目，而且只實現(xiàn)貧困人口人均增收100元；恩施州的科技事業(yè)發(fā)展雖然取得一定成就，但農(nóng)業(yè)科技推廣項目發(fā)展比較緩慢，不明顯。由此可見，武陵山區(qū)四省市的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展比較緩慢，究其原因，主要是由于該地區(qū)沒有建立健全農(nóng)業(yè)科技制度，這是影響和制約武陵山區(qū)實現(xiàn)全面小康的又一重要因素。五、村民自治制度的缺失據(jù)調(diào)查，武陵山區(qū)村民自治制度存在以下明顯的缺陷與不足：一是村民自治發(fā)展水平的不平衡?；诟鞣N因素的影響和制約，武陵山區(qū)的村民自治水平表現(xiàn)出極大的不平衡性。在建設社會主義新農(nóng)村的大好形勢下，部分新農(nóng)村建設示范村的村民自治搞得有聲有色，而那些非示范村由于經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后，村民自治卻死氣沉沉；二是“四個民主”發(fā)展的不平衡。從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展來看，在武陵山區(qū)部分非常落后的農(nóng)村，黨員、干部和群眾的思想文化素質(zhì)普遍非常低下，甚至有相當數(shù)量的文盲與半文盲，故他們對村民自治“不感冒”，甚至極為冷漠。三是村民自治實施中的信息不對稱。農(nóng)民往往對于村民自治、尤其是村民自治體現(xiàn)著自己的權利和義務這一基本概念還不是很清楚。這表明，由于農(nóng)民弱勢的經(jīng)濟地位等制度環(huán)境因素的作用，村民自治實施中的信息不對稱問題得不到有效化解，僅讓村民選舉和監(jiān)督村干部，效果并不很理想，因此，必須另辟他徑。六、農(nóng)村教育制度的缺失當前，武陵山區(qū)農(nóng)村人口的受教育程度雖然有了提高，但農(nóng)村人口知識素質(zhì)低的狀況還沒有得到根本扭轉，具體情況是：湘西州農(nóng)村人口總共1976421人，其中受過小學教育的人數(shù)為863700人，占人口比例的46.61%，初中教育人數(shù)為718607人，占38.78%，高中(含中專)教育人數(shù)為127859人，占6.90%，而大學及以上教育人數(shù)則微乎其微，只有9821人，僅占0.53%3；恩施州受過小學教育人數(shù)為1337211人，占35.42%，初中教育人數(shù)為1295305人，占34.31%，高中(含中專)教育人數(shù)為475688人，占12.6%，大學?？?、本科及以上教育人數(shù)為147237人，僅占3.9%。4重慶市黔江區(qū)24.95萬農(nóng)村勞動力中，小學以下文化程度占42.7%。2004年銅仁市農(nóng)村勞動力共194.82萬人，其中，文化結構為小學以下93.66萬人，初中92.92萬人，高中8.24萬人。11可見，該地區(qū)農(nóng)村人口受教育程度水平普遍較低，既阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，又延緩了城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一體化的轉變。七、統(tǒng)一戶籍制度的缺失統(tǒng)一戶籍制度的缺失，是誘致武陵山區(qū)城鄉(xiāng)差距逐漸擴大的最重要根源，不僅是阻止農(nóng)民進城的強有力閘門，而且也是阻礙構建和諧農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村全面小康的制度根源。武陵山區(qū)缺乏統(tǒng)一的戶籍制度，主要表現(xiàn)在：一是仍然存在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，沒有統(tǒng)一的戶口制度；二是戶籍審批制度嚴格。部分有合法居所和穩(wěn)定收入的農(nóng)民即使有能力與條件遷徙到城市，但因嚴格的戶籍審批制度而只能游離于城市的邊緣；三是戶籍歧視現(xiàn)象嚴重。如農(nóng)民進城打工的限制性規(guī)定、不合理收費和歧視性就業(yè)、就學、社會保障和社會管理政策等，嚴格控制了農(nóng)民的自由流動；四是暫住證制度的存在。建立在城鄉(xiāng)戶口區(qū)別基礎之上的暫住證制度雖然為農(nóng)民進城打工開了一個臨時的方便之門，但其短暫性的行為特征仍嚴重束縛著廣大農(nóng)民的自由遷徙。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，武陵山區(qū)農(nóng)村勞動力轉移情況具體如下：10多年來湘西州農(nóng)村真正溶入城鎮(zhèn)人口的卻不上1萬人12；據(jù)不完全統(tǒng)計到2005年底，張家界市轉移輸出總人數(shù)29萬人，占農(nóng)村總人口的17.58%，占勞動力資源的30.01%。13懷化市芷江侗族自治縣2006年轉移培訓農(nóng)村勞動力僅1440人。14恩施州2005年農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)8860人，轉移就業(yè)率為91.33%。15截止到2006年7月10，銅仁市166名農(nóng)村勞動力被輸送到北京、福建等地，984人被安排進銅仁市高新技術公司、謝橋與燈塔工業(yè)區(qū)及城區(qū)建筑工地就業(yè)。16可見，正是基于統(tǒng)一戶籍制度的缺失，導致該地區(qū)的農(nóng)民不能自由遷徙，從而嚴重阻礙了實現(xiàn)全面小康的歷史進程。八、社會保障制度的缺失當前，在武陵山區(qū)農(nóng)村，除社會救濟和傳統(tǒng)的土地保障外，體現(xiàn)公平原則的農(nóng)村社會保障制度基本沒有建立起來。具體情況是：湘西州2006年農(nóng)村低保對象(農(nóng)村特困戶救助)雖然共發(fā)放653.8萬元，發(fā)放對象47.37萬人次，但只有城市低保金的1/9左右(城市低保對象75.01萬人次，發(fā)放低保金6020.8萬元)，全州只有吉首、瀘溪、花垣、永順四縣實施了農(nóng)村低保，月人均補助18.58元；于農(nóng)村醫(yī)療保險則更少，因為據(jù)有關統(tǒng)計資料顯示，全州城鄉(xiāng)醫(yī)療救助金僅有234.8萬元，至于養(yǎng)老保險等則基本上為零。17張家界2006年雖然全面啟動了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參加人數(shù)93.46萬人，參合率72.05%，補助參合農(nóng)民9.74萬人次，但其統(tǒng)籌基金只有4692萬元，基金支出也只僅有3843萬元；至于養(yǎng)老保險也基本上為零。18貴州銅仁市2005年醫(yī)療保險參加人數(shù)雖然高達103327人，但農(nóng)村醫(yī)療保險極少，至于養(yǎng)老保險也沒有建立。19懷化市2006年雖然全面啟動了農(nóng)村居民最低生活保障制度，且4.19萬人享受了金額不等的低保待遇，但低保水平明顯偏低，只有2006年第四季度發(fā)放了低保金191.3萬元，月人均救助15.2元，比前三季度的農(nóng)村特困戶救助提高了9.2元。20恩施州2006年對農(nóng)村特困戶的救助覆蓋范圍雖然有所擴大，共安排資金1153萬元，對全州10.34萬名農(nóng)村特困戶實施了救助，并落實“五?！惫B(yǎng)經(jīng)費2126萬元，對全州15370個“五?！睂ο笾械?3225人實行集中供養(yǎng)，但其范圍與救助水平仍然明顯偏低，不適應全面建設農(nóng)村小康社會發(fā)展的需要；而醫(yī)療制度方面則更加不健全，全年雖然共救助城鄉(xiāng)大病困難群眾2504人，救助資金達422萬元，但農(nóng)民所分到的“蛋糕”即救助資金明顯偏少。21重慶黔江區(qū)2006年雖然建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，而且農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡覆蓋面達100%22，但其保障水平仍然偏低，而且該地區(qū)在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面仍沒有健全相關制度。通過上述對武陵山區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的制度缺失分析，可以得出結論：制度創(chuàng)新滯后是嚴重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的最重要的根源。因此，武陵山區(qū)各級政府尤其是基層政府必須切實轉變職