民主制度論文-關(guān)于科學(xué)決策與民主決策.doc

民主制度論文-關(guān)于科學(xué)決策與民主決策在公共政策制定的過程中，人們平時(shí)最關(guān)心也是談?wù)撟疃嗟谋闶强茖W(xué)決策與民主決策的問題。但是究竟如何理解科學(xué)決策和民主決策卻并沒有得到深入的討論。本文擬就此問題提出一些看法以就教于學(xué)界。一般說來，人們對科學(xué)決策的理解有兩個(gè)方面，一個(gè)方面是指決策的方法和程序符合科學(xué)的要求，另一方面是指決策的結(jié)果符合客觀規(guī)律。前者一般不容易產(chǎn)生歧義，而后者卻容易產(chǎn)生歧義。當(dāng)然，就前者來說情況也是很復(fù)雜的?？茖W(xué)方法有社會科學(xué)方法和自然科學(xué)方法的區(qū)別，人們只運(yùn)用社會科學(xué)的方法而不運(yùn)用自然科學(xué)的方法，是否合理呢？對信息的歸納、整理和分析也有不同的方法，有量化分析的方法，也有一般的歸納與綜合的方法。使用一般的歸納與綜合的方法是否就不科學(xué)呢？例如過去的革命戰(zhàn)爭時(shí)期，戰(zhàn)爭的形勢瞬息萬變、政治環(huán)境紛紜復(fù)雜，然而毛澤東就是運(yùn)用對立統(tǒng)一的方法和歸納綜合的方法制定了正確的政治的戰(zhàn)略策略和軍事的戰(zhàn)略策略，從而贏得了革命和戰(zhàn)爭的勝利。我們都知道毛澤東的論持久戰(zhàn)對抗日戰(zhàn)爭的發(fā)展作了多么英明的預(yù)見，歷史證明，后來抗日戰(zhàn)爭的發(fā)展基本上是按照這一預(yù)見實(shí)現(xiàn)的。我們能說這樣的決策不科學(xué)嗎？當(dāng)然我們也不能說量化分析的方法不科學(xué)，雖然它也有一定的局限性。所以，關(guān)于決策方法的科學(xué)性的問題便是一個(gè)值得深入地討論的問題。對于后一個(gè)問題，即關(guān)于決策結(jié)果的科學(xué)性的問題，就不僅復(fù)雜，而且還會產(chǎn)生歧義了。這里涉及到對實(shí)際情況的看法問題。從決策者的角度來說，似乎決策的對象包括環(huán)境和人都是純粹的客體。他們只有在一定政策的作用之下才會產(chǎn)生這樣和那樣的反應(yīng)。這樣，就可以把每一項(xiàng)決策和客體的反應(yīng)之間的聯(lián)系作相關(guān)的細(xì)致的分析，并且將這一過程變成完全可以重復(fù)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的過程。只有作這樣的設(shè)想時(shí)，才能從自然科學(xué)的意義上來考察決策結(jié)果的科學(xué)性。這也就是把決策的過程和自然科學(xué)的實(shí)驗(yàn)相提并論。這樣做在一些人看來才是完全符合科學(xué)的，因而是科學(xué)決策的本意。然而，問題在于，是否能夠把決策的對象看成純粹的客體？實(shí)際上恐怕不能這樣看。因?yàn)闆Q策的對象也是具有主觀能動性的人或人群。他們不僅僅可以對決策者的行為做出一定的反應(yīng)，同時(shí)，他們還能以主體的姿態(tài)對決策者施加影響，并且力求達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。在這種情況下，雖然總的權(quán)力格局并沒有發(fā)生變化，但是實(shí)際上已形成一種決策者與決策對象之間的互動的局面。在這種情況下，決策過程已經(jīng)不是原來人們所設(shè)想的單向的運(yùn)動，而是一種雙向的運(yùn)動，并且是一種往復(fù)不斷的雙向運(yùn)動了。而在雙向的運(yùn)動中，原來的所謂決策的科學(xué)性便不見了。第一，因?yàn)闆Q策者通過一定的決策并不一定能從決策對象方面得到預(yù)期的反應(yīng)；第二，決策者的決策動機(jī)本身便要受到?jīng)Q策對象反作用的影響。這樣，便使得決策者和決策對象雙方的地位都變得相對化了。因而，決策過程便伴隨著決策者和決策對象雙方不斷的相互作用的過程。兩個(gè)過程結(jié)合在一起，才能反映現(xiàn)實(shí)的決策狀況。這個(gè)問題，我是受啟發(fā)于詹姆斯不坎南的自由、市場與國家。他在書中分析了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)別，指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)把作為研究對象的人完全看成像自然對象一樣的純客觀對象。因此，其所研究的就是每一項(xiàng)政策對客體作用之后所產(chǎn)生的反應(yīng)。而且這種作用與反應(yīng)的內(nèi)容是可以重復(fù)的，也就是說，不論什么人在什么時(shí)候都可以用同樣的政策得到同樣的反應(yīng)。這樣，決策過程就變成了與自然科學(xué)實(shí)驗(yàn)一樣的過程了。然而不坎南認(rèn)為，這種對科學(xué)的追求實(shí)際上是并不科學(xué)的。因?yàn)樽鳛榻?jīng)濟(jì)政策的對象的人們，并不是一個(gè)純客觀的對象，而是一個(gè)具有主觀能動性的實(shí)體。他們并不是簡單地接受經(jīng)濟(jì)政策的作用，而且也在把決策人當(dāng)作實(shí)驗(yàn)的對象。他以魯賓遜漂流記中的魯賓遜和星期五之間的關(guān)系來說明：當(dāng)魯賓遜開始遇到星期五的時(shí)候，由于無法進(jìn)行語言的交流，他只能對星期五進(jìn)行作用與反應(yīng)的實(shí)驗(yàn)以探索交流的途徑。這樣看來他似乎是在進(jìn)行一種純粹的自然科學(xué)的實(shí)驗(yàn)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)便類似這樣一種實(shí)驗(yàn)。但是，不坎南指出，實(shí)際上，當(dāng)魯賓遜在進(jìn)行這種實(shí)驗(yàn)的時(shí)候，反過來星期五也在對魯賓遜作著同樣的實(shí)驗(yàn)。也就是說雙方都在尋找交流的途徑。這樣便很快找到了交流的途徑，并發(fā)展為語言的交流。不坎南指出，這種情況正是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的內(nèi)容。這樣便把經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)區(qū)別開來。這就說明：如果說經(jīng)濟(jì)學(xué)所追求的是只能有唯一答案的科學(xué)真理，那么，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所追求的卻是利益的交易。這就是不坎南的公共選擇理論的出發(fā)點(diǎn)。不坎南的這一思想對我們研究決策問題顯然是有很大的啟發(fā)性的。如果說在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中情況是如此，那么作為政治學(xué)和行政學(xué)研究對象的政治領(lǐng)域就更加如此。所以，政治決策的過程實(shí)際上也是一種利益的交易過程。是決策者與決策對象之間的利益交易的過程。因此，雖然基本上說來決策是在政治管理的權(quán)力的框架內(nèi)運(yùn)行的，也就是說決策者與決策對象之間的地位不可能是平等的，但是其中已在很大的程度上滲透進(jìn)了交易的內(nèi)容，從而已經(jīng)在很大的程度上改變了權(quán)力關(guān)系。面對這樣一種實(shí)際的情況，強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性就有可能走人歧途。因?yàn)榭茖W(xué)性所追求的是唯一正確的答案，而在實(shí)際上并不存在唯一正確答案的情況下，人們就會把并非唯一正確的答案當(dāng)作唯一正確的答案。而自認(rèn)為自己已經(jīng)真理在握的人，就會把其它的可能答案當(dāng)作謬誤去排斥和打擊。因?yàn)檎胬硎菑牟煌讌f(xié)的。而這樣做的結(jié)果當(dāng)然是一定要碰壁的。正如不坎南在上述的書中指出的，不注重利益交易而只注重追求真理的政治學(xué)，很容易變成專制主義的政治學(xué)。這種說法也適用于對所謂科學(xué)決策的評價(jià)。名義上追求科學(xué)性的決策，很可能變成專制主義的決策。這樣，所謂的科學(xué)決策不但不等于正確的決策，而且還同民主決策完全對立起來了。如果說真理是決不妥協(xié)的，那么利益卻是可以妥協(xié)的。交易就是利益妥協(xié)的最經(jīng)常和最方便的辦法。所以，對科學(xué)決策這一提法需要慎重對待，應(yīng)該僅僅從前一種意義上即決策方法的科學(xué)性的意義上來使用，而不應(yīng)該將其意義延伸到?jīng)Q策的結(jié)果方面來。同時(shí)，我們在研究決策的結(jié)果時(shí)，則應(yīng)把決策的結(jié)果看作是決策者與決策對象之間圍繞著利益問題的互動過程的一種合力，也就是雙方反復(fù)進(jìn)行利益交易的結(jié)果。從這方面來說，并不存在追求真理和追求科學(xué)性的問題，而是追求利益的協(xié)調(diào)，即追求雙方都能或都愿意接受的結(jié)果。這才應(yīng)該是正確決策的最后的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這樣一種認(rèn)識應(yīng)該始終貫徹到公共決策的過程中來，使公共決策真正能夠在社會政治生活中發(fā)揮良好的、積極的作用。關(guān)于決策民主化的問題與上述問題是密切地聯(lián)系在一起的。民主從操作的意義上說就是人民對政府的制約。也就是在政治管理權(quán)力運(yùn)行的框架之內(nèi)相對于自上而下的政治管理權(quán)力而存在的自下而上的制約權(quán)力。因此，民主的實(shí)質(zhì)在在于制約。而一般所理解的民主決策一個(gè)是指采納群眾的意見；另一個(gè)是指按照民主的程序進(jìn)行決策。然而采納群眾的意見，完全可以是單向地即自上而下地實(shí)現(xiàn)的，而并不體現(xiàn)自下而上的制約。也就是說收集意見的過程很可能是上級提出要求，而下級提供材料，而與廣大群眾沒有直接的聯(lián)系。至于按程序決策，也是與廣大人民群眾沒有直接聯(lián)系的。所以，按照民主的精神，民主決策應(yīng)該體現(xiàn)人民群眾對政府的制約，而人們對于民主決策的習(xí)慣看法卻與這種制約沒有直接的聯(lián)系。這在認(rèn)識上便產(chǎn)生了很大的差距。為了要真正實(shí)現(xiàn)民主決策，首先便需要使人民對決策過程發(fā)揮制約的作用，體現(xiàn)出在決策過程中人民與政府雙方的互動關(guān)系。其次，作為民主決策來說，一般地、籠統(tǒng)地指出在決策過程中人民與政府的互動還是很不夠的，而是還必須解決如何互動的問題。因此，所謂民主決策問題就是要解決在決策過程中人民與政府之間如何互動的問題，也就是解決互動的內(nèi)容、方式、程度、幅度等等問題。那么，在民主決策中如何解決這一系列的問題呢？第一，在民主決策中人民與政府互動的內(nèi)容主要表現(xiàn)在雙方的利益交易上。當(dāng)政府從國家或政府某一部門的利益出發(fā)要做某一件事情的時(shí)候，必然會觸及人民群眾的利益。于是，人民群眾便會針對這個(gè)利益問題對政府提出要求。從而引起雙方的利益博弈。如果政府不顧人民群眾的意見，而強(qiáng)行貫徹自己的政策時(shí)，就會形成零和博弈的局面。相反，如果政府能夠很好地考慮人民群眾的利益要求，那么就會形成正和博弈，也就是形成交易的局面。這里的關(guān)鍵問題是如何使人民群眾的利益要求被政府所承認(rèn)并對政府產(chǎn)生實(shí)際的影響。為了做到這一點(diǎn)，就要求人民群眾要有足夠的力量來表達(dá)自己的利益，并有相應(yīng)的機(jī)制使政府不能不考慮來自人民群眾的意見。只有這兩方面結(jié)合起來才能很好地實(shí)現(xiàn)雙方的利益交易，形成正和博弈的結(jié)局。第二，在民主決策中，人民群眾應(yīng)該采取什么方式同政府之間實(shí)現(xiàn)利益的交易呢？首先，人民群眾應(yīng)該在不同的程度上組織起來。如果人民群眾處于一種無組織狀態(tài)，那么他們也就不可能形成比較強(qiáng)大的力量，從而他們的利益要求也就很難引起政府的注意和被政府所采納。這樣便提出了社會結(jié)構(gòu)多元化的任務(wù)。也就是在政府之外，需要形成多種多樣的群眾的社會組織的政治組織，從而可以從各個(gè)不同的方面來強(qiáng)有力地反映人民群眾的利益。其次，應(yīng)該建立一種有效的社會和政治機(jī)制，使得政府官員的利益與其對民意的態(tài)度密切地結(jié)合在一起，從而使政府官員不能不考慮來自人民群眾的意見。一般地說，這種機(jī)制是來自競爭性的民主選舉制度。再其次，在上面兩點(diǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)行人民群眾與政府之間的利益交易呢？這方面的形式可以說是多種多樣的：可以是通過代議機(jī)構(gòu)向政府施加影響；可以是某種具有制度性的協(xié)商方式；可以是群眾組織與政府官員之間的某種個(gè)別的接觸；可以是非制度化的某種壓力行動；可以是通過大眾傳播媒體來對政府施加影響；以及人們能夠想到的其它一切方式，等等。所有這一切歸納到一點(diǎn)，就是要使決策過程貫徹民主的精神，使決策過程本身實(shí)現(xiàn)政府和人民之間的利益交易，這樣所產(chǎn)生的決策，就能既符合于政府的利益，又符合于人民群眾的利益。第三，在民主決策中，人民群眾與政府之間的利益交易究竟能使人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)到什么程度？這就涉及到利益交易的深度的問題。當(dāng)我們一開始提出政府與人民群眾之間進(jìn)行利益交易問題的時(shí)候，其中就潛藏著一個(gè)矛盾：即如何解釋政府的利益與人民的利益之間的關(guān)系問題。從我國政府建立的宗旨來說，政府除了人民的利益之外沒有任何屬于自己的特殊利益。從這個(gè)意義上說，政府的利益與人民利益的矛盾實(shí)際上是人民群眾自身的長遠(yuǎn)利益與目前利益、整體利益與局部利益的矛盾。如果僅僅是這樣，那么政府與人民之間的利益交易便容易得多。但是，實(shí)際上，政府與人民群眾之間的利益矛盾遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。其中很大一部分矛盾是政府各部門的特殊利益與人民群眾利益之間的矛盾。關(guān)于政府各部門的特殊利益問題，我曾在一些文章中多次做過解釋，這里不再贅述。所以，在政府與人民群眾之間發(fā)生利益矛盾的時(shí)候，實(shí)際上是這兩方面的情況交織在一起的。在利益矛盾的雙方進(jìn)行交易的時(shí)候，如果是只涉及到長遠(yuǎn)與目前、整體與局部的利益矛盾時(shí)，在雙方的利益交易中，對于政府來說并不存在利益損失的問題，而只存在妥協(xié)的問題。但是，如果雙方的利益交易涉及到政府各部門的特殊利益時(shí)，則在交易中雙方都存在利益損失的問題。在這種情況下，利益交易便會產(chǎn)生很大的困難。由于無論如何政府在權(quán)力的格局中總是占居主導(dǎo)地位的，因此，人民群眾要想在利益博弈中占上風(fēng)，一般是不可能的。因此也就決定了這種利益博弈的反復(fù)性和長期性。也就是說通過反復(fù)、長期的利益博弈，才能使政府的決策越來越符合人民群眾的利益要求。這一點(diǎn)，只有在民主決策的條件下才能逐漸地達(dá)到。第四，在民主決策中，人民群眾與政府之間利益交易的結(jié)果將會以多大的幅度出現(xiàn)呢？從人民群眾的愿望來說，當(dāng)然希望每一次交易都能大幅度地實(shí)現(xiàn)自己的利益。但事實(shí)上這種情況是很難出現(xiàn)的。這不僅因?yàn)檎谶@個(gè)博弈中占居主導(dǎo)的地位，而且因?yàn)橐环N雙方都可能喪失利益的博弈中，只有經(jīng)過較長時(shí)間的相互調(diào)整才能達(dá)到一種相對的利益平衡。這正是正和博弈的要求，也才體現(xiàn)交易的特點(diǎn)。所以，總的說來，在民主決策所體現(xiàn)的利益交易中，要想每次大幅度地實(shí)現(xiàn)人民的利益是不可能的，同時(shí)，要想使各政府部門完全失去其特殊利益也是不可能的。因?yàn)檫@些都具有零和博弈的特征，而不能算是互動式的交易。在民主決策的問題中，還有一個(gè)問題就是民主決策的努力方向問題。作為現(xiàn)實(shí)的民主決策由于無法消除政府各部門的特殊利益，因此利益交易的結(jié)果總是要在保留這種特殊利益的前提下來平衡政府與人民群眾的利益關(guān)系。然而這種狀況雖然在現(xiàn)實(shí)生活中是不可避免的，但卻并不是合理的。政府各部門的特殊利益是在特殊的歷史條件下形成的。不應(yīng)該是社會的常態(tài)。一個(gè)政府，當(dāng)它存在著巨大的特殊利益的時(shí)候，就不可避免地存在著自我服務(wù)的問題。如果一個(gè)政府的工作方向是自我服務(wù)，那么，可以想象它的官員對人民會是一種什么樣的態(tài)度。即使不是作威作福，恐怕也不會有為人民服務(wù)的態(tài)度了。我們這里且不要侈談什么社會主義國家政府與資本主義國家政府的區(qū)別，因?yàn)槭聦?shí)上，社會主義國家的政府為人民服務(wù)的狀況還遠(yuǎn)不如資本主義國家的政府。我們只談現(xiàn)代國家的政府。作為一個(gè)現(xiàn)代國家的政府，它與人民的關(guān)系應(yīng)該從管理、控制的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的關(guān)系。而要想做到這一點(diǎn)，就必須想辦法消除各政府部門的特殊利益。那么，如何才能不斷地消除各政府部門的特殊利益呢？這就要靠作為民主決策基礎(chǔ)的民主，即來自人民的自下而上的制約力量。如果沒有這種自下而上的力量的制約，僅僅靠政府部門自身的覺悟是不能解決問題的。但是，民主力量在消除政府部門特殊利益方面的作用不同于在促進(jìn)民主決策中的作用。那么，應(yīng)該怎樣和從什么角度去發(fā)揮這種作用呢？要想使政府各部門失去特殊利益就必須大大地削弱政府部門控制各種物質(zhì)資源的權(quán)力，把這種權(quán)力歸還給社會。要達(dá)到這個(gè)目的，很顯然，僅僅靠在決策過程中的相互作用是不夠的。必須靠比政府各部門更高的權(quán)威來解決問題。這主要有兩個(gè)方面：一方面是靠中央最高領(lǐng)導(dǎo)層的力量；另一方面則是靠人民代表機(jī)構(gòu)的力量。之所以能夠靠中央最高領(lǐng)導(dǎo)層的力量，是因?yàn)樵谥袊?，這個(gè)的權(quán)力形成為一種三元