行政管理論文-戶籍制度改革方略初探.doc

行政管理論文-戶籍制度改革方略初探內(nèi)容摘要戶籍管理是我國(guó)行政管理的重要組成部分。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來(lái)。剛性戶籍制度的軟化是大勢(shì)所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡(jiǎn)單回顧了建國(guó)后我國(guó)戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等三個(gè)價(jià)值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)。最后，引進(jìn)漸進(jìn)決策模型，從社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。引言現(xiàn)象一：據(jù)南方周末報(bào)道，1999年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚(yú)”。權(quán)威專家估計(jì)，1997年，全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到了1億。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1995年1%人口抽樣調(diào)查表明，我國(guó)人戶分離已達(dá)7073萬(wàn)人?，F(xiàn)象二：1999年高校畢業(yè)生的留京名額嚴(yán)格控制在15%以內(nèi)。外企的進(jìn)京名額異常有限，絕大多數(shù)在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據(jù)有關(guān)報(bào)道，到1994年上半年，全國(guó)約有17個(gè)省共300多萬(wàn)人購(gòu)買(mǎi)了城市戶口，此項(xiàng)收入高達(dá)250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。戶籍管理是我國(guó)行政管理的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)主要職能，它直接關(guān)系到政治經(jīng)濟(jì)生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)中國(guó)全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來(lái)，出現(xiàn)了諸如本文開(kāi)始列舉的種種怪現(xiàn)象。有人甚至認(rèn)為，戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生活里的最集中表現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一座堡壘。無(wú)論從實(shí)踐上，還是從理論上，越來(lái)越多的人達(dá)成共識(shí)：戶籍制度已經(jīng)不是改不改的問(wèn)題，而是改什么，怎么改的問(wèn)題。系統(tǒng)研究中國(guó)戶籍制度改革，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，牽涉行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、人口學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域。本文試圖從多學(xué)科的角度，對(duì)戶籍制度改革方略進(jìn)行綜合探討。本文的結(jié)構(gòu)大體如下：第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡(jiǎn)單回顧了建國(guó)后我國(guó)戶籍制度的演變。第二部分：根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等三個(gè)價(jià)值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)。第三部分：引進(jìn)漸進(jìn)決策模型，從社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值取向出發(fā)，闡述了兩種方略的漸進(jìn)模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。一、我國(guó)戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革當(dāng)今中國(guó)的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的中華人民共和國(guó)戶口登記條例為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門(mén)都圍繞這一制度行使職能。從狹義的角度分析，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國(guó)初1958年）、發(fā)展（1958年1978年）、初步改革（1978年至今）等三個(gè)階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡(jiǎn)列如下：1951年7月，公安部頒布實(shí)施了城市戶口管理暫行條例，這是建國(guó)以后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，使全國(guó)城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并以國(guó)家主席令形式頒布了中華人民共和國(guó)戶口登記條例。該條例以國(guó)家法律的形式對(duì)戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機(jī)關(guān)、戶口簿的作用、戶口申報(bào)與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標(biāo)志著全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。1964年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案），該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門(mén)。1977年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在關(guān)于認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知的意見(jiàn)中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過(guò)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。1985年7月，公安部頒布了關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行暫住證、寄住證制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對(duì)中華人民共和國(guó)戶口登記條例中關(guān)于超過(guò)三個(gè)月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動(dòng)員其返回常住地的條款，作了實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。1985年9月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)居民身份證條例，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國(guó)公民，均須申領(lǐng)居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎(chǔ)。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過(guò)多與全國(guó)統(tǒng)一的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過(guò)少之間的矛盾。80年代開(kāi)始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”對(duì)象逐漸擴(kuò)大，控制指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變。1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實(shí)行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍(lán)印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍(lán)印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實(shí)行投資入戶、購(gòu)房入戶或藍(lán)印戶口等政策，以吸引人才和資金。1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。經(jīng)過(guò)以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會(huì)功能，但其基本的社會(huì)功能概括起來(lái)主要有四項(xiàng)：證明公民身份；維護(hù)社會(huì)治安；控制城鎮(zhèn)人口的機(jī)械增長(zhǎng)；戶籍部門(mén)掌握著準(zhǔn)確的戶口資料。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的逐步確立，相對(duì)戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來(lái)越突出，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：等級(jí)身份效應(yīng)；死水效應(yīng)；怪圈效應(yīng)；馬太效應(yīng)（請(qǐng)參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來(lái)越高。二、戶籍制度改革方略不少地區(qū)和部門(mén)以及一部分學(xué)者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認(rèn)為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬(wàn)別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)戶口，切斷社會(huì)待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來(lái)面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過(guò)設(shè)置高低不等的門(mén)檻條件（經(jīng)濟(jì)、人口素質(zhì)等）來(lái)控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實(shí)質(zhì)上是隱藏在不同種類戶口內(nèi)部的利益差別。從上文對(duì)戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對(duì)應(yīng)，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對(duì)應(yīng)。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無(wú)論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無(wú)論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購(gòu)房落戶、藍(lán)印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實(shí)行的藍(lán)印戶口，表面上是獨(dú)立于農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農(nóng)業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過(guò)是二元制的一種變形。在當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，兩種改革方略哪個(gè)更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定這三個(gè)價(jià)值取向逐一對(duì)兩種改革方略進(jìn)行分析。首先，從公民權(quán)益的維度來(lái)看，一元制優(yōu)于二元制。1遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容?！皣?guó)際人權(quán)兩公約”經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約和公民權(quán)利和政治權(quán)利公約是落實(shí)世界人權(quán)宣言的兩個(gè)具有法律約束力的公約。其中公民權(quán)利和政治權(quán)利公約第12條第1款規(guī)定“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國(guó)簽署了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約。1998年10月，我國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表秦華孫代表國(guó)家簽署了公民權(quán)利和政治權(quán)利公約。此公約第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施”，意即締約國(guó)所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進(jìn)性”的，而是“即刻性”的。但是，我國(guó)目前的憲法并沒(méi)有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國(guó)政協(xié)會(huì)議通過(guò)的共同綱領(lǐng)和1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的中華人民共和國(guó)憲法都明確寫(xiě)有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過(guò)的憲法以及后來(lái)歷次修改的憲法取消了這一條款，這是戶籍制度在國(guó)家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國(guó)已正式簽約公民權(quán)利和政治權(quán)利公約的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔(dān)公約所規(guī)定的義務(wù)，我國(guó)政府當(dāng)然會(huì)有所行動(dòng)。一元制實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點(diǎn)之一就是實(shí)行遷徙自由，它要由人口流動(dòng)來(lái)決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動(dòng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進(jìn)步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)群體獲益，對(duì)于廣大農(nóng)民這一弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長(zhǎng)的路程要走。2社會(huì)主義社會(huì)追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實(shí)上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障、甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì)，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)34萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元。另一方面，在兩類戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級(jí)，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級(jí)別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級(jí)的利益金字塔，也隨之造成了不同等級(jí)的社會(huì)身份金字塔。長(zhǎng)期以來(lái)，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說(shuō)是二元戶籍制的流弊之一。三是在金字塔的等級(jí)結(jié)構(gòu)中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個(gè)人的社會(huì)身份、所受待遇從投胎開(kāi)始就已基本確定，除了招工、招干、升學(xué)等幾條有限的途徑外，再無(wú)例外。這種起點(diǎn)的不平等，勢(shì)必引起結(jié)果的不平等。四是投資、購(gòu)房落戶等條件過(guò)于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門(mén)檻條件，表面上不同于直接買(mǎi)賣(mài)戶口，實(shí)質(zhì)上卻沒(méi)有什么差別，反而使戶口買(mǎi)賣(mài)合法化、公開(kāi)化。戶口具有商品價(jià)值不但有損于戶籍管理的嚴(yán)肅性，也是不合理、不公平的。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民已通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費(fèi)，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時(shí)并未交建城費(fèi)，讓以后進(jìn)城者交費(fèi)不合理。與二元制不同，一元制則實(shí)現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級(jí)，而是取決于個(gè)人的努力。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度來(lái)看，一元制同樣優(yōu)于二元制。1一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源。勞動(dòng)力素質(zhì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動(dòng)。第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫(huà)地為牢”，封建社會(huì)遺留下來(lái)的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識(shí)在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口自然增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無(wú)法提高。同時(shí)，在缺少競(jìng)爭(zhēng)的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進(jìn)取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質(zhì)的提高。第二，從人才的流動(dòng)來(lái)看。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力的流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會(huì)學(xué)的研究證明，社會(huì)流動(dòng)的速度反映了社會(huì)發(fā)展的快慢。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國(guó)更高達(dá)25%左右。而我國(guó)人口年遷移率只在0.5%3%之間?？梢?jiàn)，二元制在遷移條件上設(shè)置的重重障礙，已經(jīng)嚴(yán)重制約了人才的有效配置，尤其對(duì)農(nóng)村的優(yōu)秀人才來(lái)說(shuō)，要想脫穎而出難度是很大的。2經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報(bào)告城鎮(zhèn)化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的前景中曾指出，人均收入與一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動(dòng)，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長(zhǎng)，較少依賴于人口的機(jī)械增長(zhǎng)，大大減緩了我國(guó)城市化的發(fā)展。我國(guó)固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不