行政管理論文-論振興東北老工業(yè)基地的法治環(huán)境建設(shè).doc

行政管理論文-論振興東北老工業(yè)基地的法治環(huán)境建設(shè)摘要:振興東北老工業(yè)基地是一項系統(tǒng)工程,需全面調(diào)度,和諧并進。加強法治環(huán)境建設(shè),既是老工業(yè)基地振興的任務(wù),也是老工業(yè)基地振興的保障。如何評價老工業(yè)基地的法治狀況?就東北某市的調(diào)查可以認為,在取得明顯進步的同時,尚存在不容忽視的問題,如行政行為的隨意化、利益化,行政監(jiān)督的弱化；審判質(zhì)量和效率不高,司法監(jiān)督不力等。老工業(yè)基地振興伴隨著市場化進程的加快,法治的作用幾乎無所不在,迫切需要法治環(huán)境的支撐。應(yīng)加強地方立法,適時出臺地方法規(guī)、規(guī)章；提高認識,努力建立行政執(zhí)法、司法的良性機制；加強法治宣傳教育。關(guān)鍵詞:東北；老工業(yè)基地；法治環(huán)境Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision；lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.Keywords:NortheastChina；oldindustrialbase；laworderrulingenvironment東北老工業(yè)基地的振興,是一項需全面調(diào)度,和諧并進,各要素互相促進,經(jīng)濟政治文化共同發(fā)展的系統(tǒng)工程,如老工業(yè)基地改造中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,經(jīng)濟實體的轉(zhuǎn)制,技術(shù)、資金、人才的引進,政策、制度、環(huán)境的保障,社會的穩(wěn)定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業(yè)基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產(chǎn)生不良的影響,制約或阻礙老工業(yè)基地改造的進程。其中,法治環(huán)境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業(yè)基地振興需要與之相適應(yīng)的法治環(huán)境。良好的法治環(huán)境既是老工業(yè)基地振興的標志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的影響、現(xiàn)實狀況對法治環(huán)境的迫切要求、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)著力解決的相關(guān)問題等進行一定程度的探討。一、振興東北老工業(yè)基地離不開良好的法治環(huán)境在目前老工業(yè)基地改造的進程中,人們普遍重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,資金和項目的引進,經(jīng)濟指標的提高,卻往往忽略和輕視人文環(huán)境,法治環(huán)境,人的觀念、意識等軟環(huán)境的建設(shè)。而這些要素既能反映老工業(yè)基地振興的成果,又對老工業(yè)基地振興產(chǎn)生不可忽視的作用。社會的發(fā)展和進步是各種要素綜合作用的結(jié)果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發(fā)展的要求。從科學發(fā)展觀的要求來看,振興東北老工業(yè)基地是實現(xiàn)全國和諧發(fā)展的要求；在老工業(yè)基地振興的過程中,實現(xiàn)經(jīng)濟、科技、人文、法治等的全面和諧發(fā)展,同樣是科學發(fā)展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認為振興老工業(yè)基地就是振興老工業(yè)基地的經(jīng)濟,片面追求經(jīng)濟指標,這是不可取的。振興東北老工業(yè)基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業(yè)基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環(huán)境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。首先,國有企業(yè)改革涉及諸多法律問題。老工業(yè)基地的振興與國有企業(yè)的市場化改造關(guān)系密切。實踐表明,構(gòu)造多元投資主體,改變國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu),建立有效的公司治理結(jié)構(gòu),形成內(nèi)部化的財務(wù)預(yù)算硬約束機制,是使企業(yè)成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學的現(xiàn)代企業(yè)制度,是當前國企改革的核心。這場偉大的制度創(chuàng)新,需要充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障功能。在加快國有企業(yè)改革,實行區(qū)域經(jīng)濟民營化的同時,需要運用法律規(guī)范來調(diào)節(jié)政企關(guān)系。在國有資產(chǎn)運營、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產(chǎn)保值增值,規(guī)范國有企業(yè)特別是小型國有企業(yè)的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務(wù)等現(xiàn)象出現(xiàn),切實防止國有資產(chǎn)流失。其次,政府職能的轉(zhuǎn)變需要法律的制約。政府職能轉(zhuǎn)變是東北老工業(yè)基地改造和振興中的關(guān)鍵一環(huán),這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經(jīng)濟事務(wù)干預(yù)過多、過深,而公共服務(wù)又嚴重不足的狀況,把政府經(jīng)濟工作的著力點轉(zhuǎn)到制定與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度和法規(guī)、規(guī)章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創(chuàng)業(yè)者以穩(wěn)定預(yù)期。政府應(yīng)該維護公平的市場競爭環(huán)境,為優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展提供最大的空間。應(yīng)進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好行政許可法,完善重大問題的科學化、民主化、規(guī)范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù),切實放開搞活企業(yè),把政府的經(jīng)濟管理職能切實轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。各級政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章,其中有的不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展,甚至妨礙經(jīng)濟發(fā)展,妨礙振興,應(yīng)及時加以改進。第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業(yè)基地各級黨委和政府不斷改善經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境,民營經(jīng)濟發(fā)展很快,出現(xiàn)了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發(fā)達省份相比,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟總量小、規(guī)模小、效益不高。事實表明,振興老工業(yè)基地商機無限,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟發(fā)展空間很大；同時表明老工業(yè)基地的國企改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需要域外民營企業(yè)資本的參與。事實上,國家作出振興老工業(yè)基地的決策后,許多南方民營企業(yè)躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應(yīng)予鼓勵、支持和引導(dǎo),并制定和完善促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政策。在支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展的同時,隨著經(jīng)濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經(jīng)濟進一步發(fā)展也面臨著一系列問題。大型民營企業(yè)沒有形成較強的核心競爭力,經(jīng)營管理水平普遍較低,企業(yè)融資困難,缺少復(fù)合型人才等等,制約著民營企業(yè)進一步發(fā)展。而一些民營企業(yè)偷稅漏稅,產(chǎn)品質(zhì)量不高,缺乏誠信,不正當競爭,勞資關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題時有發(fā)生。這些問題的解決需要政府認真引導(dǎo)和規(guī)范民營企業(yè)的行為,運用相關(guān)的法律、法規(guī),使民營企業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。還應(yīng)做到嚴格執(zhí)法,遏止侵害民營企業(yè)權(quán)益的行為。第四,健全就業(yè)制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業(yè)基地的就業(yè)問題不同于工業(yè)化過程中普遍的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業(yè)再就業(yè)問題,國家已經(jīng)制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔保貼息貸款、就業(yè)援助、社會保險補貼等優(yōu)惠政策落到實處。同時,針對老工業(yè)基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發(fā)展方面,放在就業(yè)和有利于人們安居樂業(yè)上,強化對就業(yè)再就業(yè)工作和社會保障體系建設(shè)的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民生活水平和質(zhì)量、增強消費動力出發(fā),推動老工業(yè)基地改造。第五,促進社會信用制度的建設(shè)需要法律與制度的完善。實行市場經(jīng)濟以來,老工業(yè)基地在經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領(lǐng)域出現(xiàn)的比較嚴重的誠信缺失已經(jīng)成為市場經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題,重新構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的誠信倫理是振興老工業(yè)基地的當務(wù)之急。重新構(gòu)建誠信倫理,就必須建立市場經(jīng)濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應(yīng)構(gòu)建全國性的信用管理體系；制定專門的信用管理的法律和法規(guī)。綜上所述,振興老工業(yè)基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現(xiàn)法律規(guī)范對社會關(guān)系的有效調(diào)整,依法振興,是加快實現(xiàn)老工業(yè)基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環(huán)境,才能有效保障老工業(yè)基地的順利振興。法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的作用主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一,保證穩(wěn)定的經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展秩序。老工業(yè)基地振興中的經(jīng)濟發(fā)展,可能有各種直接的影響因素,如經(jīng)濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興；違背市場規(guī)則和法律,侵害市場主體的各種民事權(quán)益影響振興；行政機關(guān)違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現(xiàn)國家強制力的法律,才能排除影響老工業(yè)基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環(huán)境。市場經(jīng)濟是競爭的經(jīng)濟,也是法治的經(jīng)濟。市場的競爭,應(yīng)是市場主體在公平、公正環(huán)境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經(jīng)濟健康有序地發(fā)展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發(fā)展?若要實現(xiàn)公平、公正的競爭環(huán)境,必須加強法治。第三,創(chuàng)新有效運行的機制和科學進步的制度。一方面,機制和制度的建設(shè)包括了法律運行機制和法律制度的建設(shè)；另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規(guī)范和保障。二、現(xiàn)實狀況要求加快法治環(huán)境建設(shè)如何評價老工業(yè)基地的法治環(huán)境?筆者認為應(yīng)當重點考察老工業(yè)基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業(yè)基地振興的要求相適應(yīng),主要表現(xiàn)為以下六個方面:地方性法規(guī)、規(guī)章的完善程度；行政機關(guān)是否在行政管理活動中嚴格執(zhí)法,在行使行政權(quán)力時遵守法律、法規(guī)、規(guī)章,服務(wù)群眾；司法機關(guān)是否能準確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛；各級國家機關(guān)、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權(quán),堅持法律面前人人平等；廣大人民群眾是否能學法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權(quán)益,又能進行法律監(jiān)督,勇于同違法犯罪行為做斗爭；通過法律對社會關(guān)系的實際調(diào)整,使社會主體的合法權(quán)益得到有效維護,違法犯罪行為受到應(yīng)有懲治,社會關(guān)系和諧,經(jīng)濟發(fā)展,政治穩(wěn)定,文化繁榮。為此,筆者專門調(diào)查了東北某市老工業(yè)基地改造中的上述相關(guān)問題,本文僅就其中的行政執(zhí)法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側(cè)面提示我們,在老工業(yè)基地振興的過程中加強法治環(huán)境建設(shè),是我們必須重視和加強的。1行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析(1)近年來該市行政執(zhí)法的改進和取得的成績在老工業(yè)基地改造過程中,該市各級行政執(zhí)法部門正努力提高行政執(zhí)法質(zhì)量,消除和減少各種“低級執(zhí)法”現(xiàn)象。近年來,在為“東北老工業(yè)基地振興”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境的形勢下,各級行政部門在行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權(quán)限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權(quán)限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務(wù)均可行使管轄權(quán)的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權(quán)范圍廣、項目多,執(zhí)法重心下移；量化執(zhí)法指標,執(zhí)法行為程序化；機構(gòu)精簡,執(zhí)法效率提高。長期以來,我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法機構(gòu)多、處罰重復(fù)、職能交叉、多層多頭執(zhí)法、執(zhí)法隨意性大等弊端。從“同類權(quán)限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執(zhí)法中的“頑疾”。(2)行政執(zhí)法的問題和不足由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關(guān)和部門在行使執(zhí)法權(quán)力和職能的過程中,出現(xiàn)各式各樣的偏差、漏洞甚至違規(guī)違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當事人的利益,引發(fā)執(zhí)法糾紛,而且還影響法律的權(quán)威和尊嚴,傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一,執(zhí)法程序“隨意化”。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,行政執(zhí)法均有規(guī)范的程序,但長期以來,一些基層機關(guān)的執(zhí)法人員違反法定程序、胡亂執(zhí)法、口頭執(zhí)法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當前行政執(zhí)法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權(quán)行使所謂的執(zhí)法權(quán),或者無限擴大法定的權(quán)限,嚴重偏離法治精神。第二,執(zhí)法行為“利益化”。盡管行政執(zhí)法機關(guān)財政基本實現(xiàn)收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數(shù)返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法收入仍然與個人獎金息息相關(guān),因此仍存在過度執(zhí)法、亂執(zhí)法、亂罰款等現(xiàn)象。還表現(xiàn)出在一些公共服務(wù)性、沒有經(jīng)濟利益領(lǐng)域的“不作為”方面的問題。2司法現(xiàn)狀的分析(1)近年來該市司法改革取得的成績在老工業(yè)基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發(fā)展和振興上,