對煙草專賣行政法規(guī)若干條款修訂的探討.docVIP

對煙草專賣行政法規(guī)若干條款修訂的探討20多年來，煙草行業(yè)充分利用法律賦予的優(yōu)勢并不斷努力，為“提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入”做出了巨大的貢獻。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，尤其是中國加入wto，煙草行業(yè)面臨著許多新情況、新問題，應(yīng)對的挑戰(zhàn)越來越嚴峻。要適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，就必須改革創(chuàng)新，抓緊修訂完善煙草專賣法律法規(guī)，引入優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，抵御跨國煙草公司的進攻，以維護國家利益。 前言 以卷煙為代表的煙草制品，是百姓生活中不可缺少的消費品，也是中國近二十多年來堅持不懈由國家以行政手段實施全方位壟斷經(jīng)營的唯一商品，甚至在爭取加入世貿(mào)組織的談判席上，面對美國等西方列強施以取消煙草專賣制度的壓力，中國政府甘冒延誤入世步伐的風(fēng)險，而在堅持煙草壟斷經(jīng)營的立場上也毫不動搖。究竟是什么魅力，使迫不及待要加入世貿(mào)組織的東方大國仍執(zhí)迷不誤對煙草專賣制度如此依依不舍呢？加入世貿(mào)組織，隨之國際煙草控制框架公約生效后，尤其是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制熱潮一浪更比一浪高漲的今天，實施12年之久、備受許多階層質(zhì)疑的煙草專賣法，仍一字不改地嚴格執(zhí)行。究竟又是什么魔力，使這種計劃經(jīng)濟固化模式巋然不動呢？難道煙草專賣制度真是靈丹妙藥、無懈可擊嗎？ 筆者試圖聯(lián)系煙草專賣制度與市場經(jīng)濟發(fā)展之間磨擦沖突的現(xiàn)狀，以解種種疑惑，并就如何修訂煙草專賣行政法規(guī)若干條款，繼而在條件成熟時取消煙草專賣法，作膚淺探討。 一、中國煙草專賣法規(guī)的建立發(fā)展和所面臨的新情況 1、中國煙草專賣法規(guī)的立法宗旨和實施后所產(chǎn)生的成效 煙草是特殊商品，早在1927年，國民黨政府就頒布了煙酒公賣暫行條例，對其實行專賣管理；新中國建立后，相當長時期任其自由貿(mào)易，導(dǎo)致煙草行業(yè)盲目發(fā)展。1981年，國家針對煙草散、亂、差、低的混亂狀況，作出對其實行專賣管理的戰(zhàn)略決策，并成立了中國煙草總公司。1983年，國務(wù)院發(fā)布了煙草專賣條例。1992年1月1日，中華人民共和國煙草專賣法開始實施，其總則確定立法宗旨為：“實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入?！惫芾硎侄螢椋骸皣覍煵輰Ｙu品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度?！彼^煙草專賣，就是指“國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理的制度。”可見，從1983年起，國家就以法律形式將煙草行業(yè)納入全面管理，而從1992年起，更進一步以強化行政權(quán)力的手段，確保對煙草實施全方位行政管理和壟斷經(jīng)營。對這種行政性的壟斷地位，除非法律廢止，否則其他任何部門、組織單位和個人是不能動搖的。 煙草行業(yè)沒有辜負國家的期望，22年來，他們充分利用法律賦予的優(yōu)勢并不斷努力，取得了巨大的成就。自19822001年，中國煙草市場銷售總量從1608萬箱增加到3397萬箱，按當年價計算，行業(yè)工商稅利從98億元上升到1150億元，年均增長率分別為4%和13.8%。2002年，全行業(yè)實現(xiàn)工商稅利達到1400多億元，2003年，更高達1600多億元（其中實現(xiàn)工商稅金1184.53億元，同比增長12.91%），連續(xù)5年為國家提供了超過千億元的財政積累，連續(xù)11年位居全國創(chuàng)稅利“大戶”的前列。2004年7月13日在上海召開的全國煙草專賣局長、公司總經(jīng)理座談會公布：煙草行業(yè)2004年上半年已實現(xiàn)工商稅利超過1000億元（其中實現(xiàn)工商稅金715億元）；已查處制售假煙案件12.4萬起，收繳假冒商標卷煙25.7億支，搗毀制假窩點1188個，查獲制假煙機設(shè)備810臺，依法拘留制假人員1709人（已判刑406人、勞教54人）；卷煙焦油量已降至平均每支13.5毫克，產(chǎn)品質(zhì)量合格率達99.47%。各項統(tǒng)計表明：實行煙草專賣，有利于控制總量，保持產(chǎn)銷平衡和防止盲目發(fā)展；有利于淘汰和壓縮落后生產(chǎn)力，積極推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和避免重復(fù)建設(shè)；有利于打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營活動，整頓和規(guī)范煙草市場經(jīng)濟秩序；有利于加強宏觀調(diào)控，保持和促進煙草生產(chǎn)經(jīng)營的有序發(fā)展和合理布局；有利于加強對煙草制品中不良成份的抑制，保護廣大消費者的利益，有利于保證國家財政收入，增強綜合國力。概言之，頒布和實施煙草專賣法是一項成功的改革，其法律效力難以估量。 2、煙草專賣法規(guī)與世貿(mào)組織自由貿(mào)易規(guī)則存在的矛盾 加入世貿(mào)，意味著世貿(mào)組織的各項協(xié)議與國內(nèi)法律取得平等的地位，自由貿(mào)易規(guī)則沖擊著中國煙草專賣法規(guī)，中國煙草的戰(zhàn)略格局將發(fā)生深刻變化，原來關(guān)起門來的封閉式積累性發(fā)展，將逐步為開放式國際化競爭所代替，國內(nèi)市場成為世界市場的一部分，煙草經(jīng)濟將更快、更深地融入全球經(jīng)濟。與此同時，煙草行業(yè)長期以來存在的體制滯后、機制不活、競爭乏力、規(guī)模零散等深層次弊端日益突出。正如中國煙草的龍頭企業(yè)云南紅塔集團的總裁姚慶艷所說：“入世前，我們的卷煙市場是專賣體制下封閉式的市場。如果不創(chuàng)新，我們辛辛苦苦打好的市場將會被外煙吞噬?！?入世對中國煙草行業(yè)的沖擊已是不容置疑的客觀現(xiàn)實，為中國經(jīng)濟強盛立下卓越功勛的煙草行業(yè)，正面臨抵御“卷煙洋鬼子”大舉進攻的沉重壓力?；蛟S有人認為，中國煙草那么強盛，尤其有法律作盾牌和有政府作靠山，不可能會因入世而衰退。其實不然，如同古典名著紅樓夢中的警句那樣，“大有大的難處”。煙草行業(yè)實在太龐大，專賣法規(guī)管理的范圍也實在太廣泛了。大之，其稅利足可以維持中國全部軍費開支；廣之，煙草專賣是對煙草（含煙葉、煙草制品、輔料、專用機械從種植、收購、加工、定價、調(diào)撥、銷售、運輸、進出口貿(mào)易等整個有關(guān)煙草行業(yè)的各個大小環(huán)節(jié)），均依法作嚴格的壟斷管理，這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的體制是與wto以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以貿(mào)易自由化、經(jīng)濟一體為主要特征的自由貿(mào)易體制格格不入的，是不可能長久維持的。以日本為例，日本加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定幾十年曾堅持實行煙草專賣制度，但迫于外國要求開放市場的重重壓力，于20世紀80年代中期不得不被迫取消?？梢灶A(yù)料，今后隨著國際跨國煙草公司的進入，西方煙草大國必然會進一步向我國施加壓力，我國傳統(tǒng)的煙草專賣制度面臨挑戰(zhàn)，對此，世界煙草大集團心里很清楚，早已對中國煙草虎視眈眈，甚至連煙草行業(yè)外的著名的摩根斯坦利銀行在其題為“全球統(tǒng)一”的報告中，也“多管閑事”地宣稱：“煙草專賣結(jié)構(gòu)將隨著中國進入世界貿(mào)易組織的進程而開始放松。對領(lǐng)先進入的煙草公司來說，這是一個巨大的、未利用的最后的巨大國境。”以“巨大國境”來比喻中國煙草領(lǐng)域，這實在是惟妙惟肖、恰如其分了。 讓我們追溯一下歷史吧，公元16-17世紀，煙草先后從菲律賓和朝鮮南北兩路傳入中國。短短300多年后的今天，我國煙民已猛增至3億多，約占世界吸煙人口的25%，煙葉產(chǎn)量占世界總量的35%，卷煙產(chǎn)量占世界總量的32%，擁有卷煙廠110余家，煙草專賣局（公司）2000余家，合計行業(yè)內(nèi)人員57萬，種植煙草的農(nóng)民600萬，出售卷煙的零售商300萬，各項數(shù)據(jù)均為全球之最，“世界煙草大國”之冠當之無愧。但是，大而不強和依賴法律保護是中國煙草行業(yè)鮮明的特點，也是致命的弱點。綜上所述，以行政壟斷為主色調(diào)的煙草專賣法規(guī)，和煙草行業(yè)一樣同樣也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。而事實上，我國政府雖沒有承諾入世后取消煙草專賣制度，但已承諾了降低關(guān)稅，取消煙草專賣品進口許可證和配額限制，并已從2004年1月1日起取消了特種煙草專賣零售許可證，這實際上已觸及到煙草專賣基本制度。 3、煙草專賣法規(guī)與在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中頒布的反壟斷法規(guī)存有沖突 1992年黨的十四大決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制，標志著市場將成為我國分配和調(diào)控社會資源的最主要手段，同時也說明競爭這種市場經(jīng)濟最基本的運行機制，將在我國經(jīng)濟領(lǐng)域中扮演重要的角色。體現(xiàn)反對壟斷、保護競爭立法宗旨的法律相繼產(chǎn)生，1993年12月開始實施的反不正當競爭法，對妨礙市場經(jīng)濟發(fā)展的不正當競爭行為進行規(guī)制，同時對壟斷行為進行了界定，被認為是最早的也是至今唯一以規(guī)范競爭行為為立法主題的法律。由于我國目前仍未有專門的反壟斷法，反不正當競爭法通常被作為反壟斷法的代表法。煙草專賣法規(guī)既然是壟斷性法規(guī)，必然與反壟斷法規(guī)有所相悖。例如：反不正當競爭法第六條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。” 而1997年7月3日國務(wù)院頒布實施的中華人民共和國煙草專賣法實施條例第二十五條第二款卻規(guī)定：“取得煙草專賣零售許可證的企業(yè)或者個人，應(yīng)當在當?shù)氐臒煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨，并接受煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)的監(jiān)督管理?！钡诹畻l則進一步規(guī)定：“取得煙草專賣零售許可證的企業(yè)或者個人違反本條例第二十五條第二款的規(guī)定，未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨的，由煙草專賣行政主管部門沒收違法所得，可處以進貨總額5%以上10%以下的罰款?！边@類法律條文，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的熱潮正方興未艾的今天，是絕無僅有的。前后兩部法律（規(guī)）顯然是有矛盾的。盡管眾所周知，煙草專賣法規(guī)里所指的“煙草專賣批發(fā)企業(yè)”均是國有企業(yè)煙草公司，表面上看無論從哪個煙草公司進貨，都是從國家進貨，但行業(yè)內(nèi)人士都知道，由于廠方供貨價不同，各個煙草公司的批發(fā)價亦有高低之異，于是零售商和名為零售商實為地下批發(fā)商舍近求遠賺差價的現(xiàn)象就比比皆是。筆者解甲歸田進入煙草行業(yè)工作9年，在地級市煙草專賣局領(lǐng)導(dǎo)層任職，并在分管行政執(zhí)法的4年多時間里，親自領(lǐng)導(dǎo)和組織查處各類違反煙草專賣法的案件近千宗，涉案標的值近1400多萬元，匯同公安部門抓獲涉嫌制造假煙人員100多名，其中已被人民法院判處徒刑的制造或販賣假煙的罪犯20名。但毋庸諱言，在上述案件中，制假或販私性質(zhì)的僅占百分之幾，而占絕大多數(shù)的是店主向本行政區(qū)域以外購進或銷售卷煙，這些行為無疑也是違反煙草專賣法實施條例規(guī)定的，但當我們依法查處時，往往會受到違反反不正當競爭法的質(zhì)疑，也受到多方面人士（含非當事人）的非議?！白鳛橐环N有效的力量，法律依賴社會輿論和人心取向的程度，甚至超過它依賴警察權(quán)力的程度?！眱煞Σ粒l是誰非，恐怕立法者也難以裁定。 二、中國煙草專賣壟斷體制還能堅持多久 中國不同于實行“三權(quán)分立”的西方國家，中國由共產(chǎn)黨執(zhí)政，任何重大變革均先由黨中央作出決策，再由立法機構(gòu)據(jù)此制訂或修訂法律，換言之，黨的決策是社會的風(fēng)向標。1992年煙草專賣法剛剛實施不久，黨的十四大便決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“中國煙草專賣壟斷體制還能堅持多久”自然便成為一個話題，但當時市場經(jīng)濟剛剛起步，并未引起廣泛注意。進入廿一世紀，入世步伐在加快，和其他壟斷行業(yè)面臨挑戰(zhàn)一樣，這個話題便重新擺上桌面。2001年2月19日，對這個問題的質(zhì)疑和中國政府的態(tài)度見諸于各大報章，因為這一天，國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，召開新聞發(fā)布會宣布：國家經(jīng)貿(mào)委屬下的10個部級機構(gòu)中，有9個被撤銷或歸并，唯一保留的是國家煙草專賣局。發(fā)布會上，有記者對此提出質(zhì)疑，時任國家經(jīng)貿(mào)委主任盛華仁當即表明了中國政府的態(tài)度：“國家煙草專賣局是我們國家對煙草實行專賣的一面旗幟，國家煙草是要長期發(fā)展下去的。我們對煙草一直實行專賣制度，現(xiàn)在國家煙草專賣局和中國煙草總公司是一套機構(gòu)兩塊牌子，也就是說，專賣局要繼續(xù)管理，煙草公司要進行改革，使它經(jīng)得起市場的競爭?！?為建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系，深化經(jīng)濟體制改革，促進我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，2003年10月14日黨的十六屆三中全會作出了中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，規(guī)定了一系列相應(yīng)的重大措施。其中，對轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能方面，明確提出了采取“四個減少”（即減少行政審批、減少對企業(yè)經(jīng)濟活動的直接干預(yù)、減少對地方的指令性管理、減少行政命令）的措施，以強化“五項職能”（服務(wù)職能、宏觀調(diào)控職能、規(guī)劃職能、協(xié)調(diào)職能、指導(dǎo)職能），加快“全能政府”向“有限政府”、“有為政府”的轉(zhuǎn)變。在加快推進和完善壟斷行業(yè)改革方面，決定指出：“對壟斷行業(yè)要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業(yè)單位等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業(yè)務(wù)要進行有效監(jiān)管?！边@是建國以來，黨中央對加快壟斷行業(yè)改革態(tài)度最明朗的宣言。“行政性壟斷指地方行政機關(guān)和國家經(jīng)濟管理部門憑借其經(jīng)濟管理權(quán)力對經(jīng)濟活動排他性控制、排斥和限制競爭的行為。這種體制在建國后的一段時間內(nèi)，在集中大量資金投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，這種政企高度統(tǒng)一的管理體制弊端也日益凸現(xiàn)：壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力；相對單一的投資渠道使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資嚴重不足；基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格的定價方法不能提供生產(chǎn)效率刺激；基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾十分嚴重。”“人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險?！?行政性壟斷，是不可能永久維持的。但人們注意到，七大壟斷行業(yè)在決定中提了六個，唯獨對煙草行業(yè)沒有明示。這又是一個信號：至少在三五年內(nèi)，煙草仍須堅持專賣。 三、煙草專賣法規(guī)應(yīng)該適應(yīng)形勢發(fā)展作局部修改 法律階段是與時代劃分的，自20世紀90年代起，應(yīng)屬現(xiàn)代法治時期?！按蠖鄶?shù)行政國家陸續(xù)逐步過渡到有限政府。這種過渡的一般途徑是：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。（3）加強社會自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。 要走出行政國家，首先要做的自然就是轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管沒有必要管的閑事（如企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財、物）。讓看不見的手去調(diào)節(jié)，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費?！蔽覈詫嵭懈母镩_放政策以來20年，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟進程中，行政（國家）與社會之間關(guān)系已經(jīng)和正在發(fā)生著變化，過去的對社會的生產(chǎn)資料和生活資源全面控制分配型行政管理正向著對社會自身的運行進行干預(yù)、介入型行政管理過渡。這是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的必須和必然?！艾F(xiàn)代政府應(yīng)該是一個有限的政府而不能是一個保姆式的政府”?！艾F(xiàn)代行政法應(yīng)當承認并支持行政的積極社會作用，發(fā)展給付行政，強調(diào)其服務(wù)功能；同時，更應(yīng)當強調(diào)約束膨脹了的行政權(quán)力，并發(fā)展出了新的控制和救濟手段?！狈蓱?yīng)當與時俱進，凡阻礙社會發(fā)展的該廢止的廢止，該修訂的修訂。煙草專賣法規(guī)亦應(yīng)如此。 我國煙草專賣管理實施21年來，已基本形成以全國人大及其常委會頒布的法律為基礎(chǔ)，以國務(wù)院頒布的行政法規(guī)為主干，以國家煙草專賣行政主管部門制定的部門規(guī)章和省級人大及其常委會、省級人民政府制定的地方法規(guī)、規(guī)章為兩大系列，以及其他有立法權(quán)的國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)所制定的規(guī)范性文件等構(gòu)成的多層次法律體系，為煙草依法行政提供了保證，奠定了法制基礎(chǔ)。但是，由于歷史的局限性，在煙草專賣管理立法中還存在著諸如某些法律條文界定模糊缺乏可操作性、煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明、在管理無證零售的問題上管理權(quán)限交叉錯位等問題，加之中國入世后陸續(xù)取消煙草專賣品進口許可證和配額限制以及特種煙草專賣零售許可證，這已與煙草專賣法的相關(guān)條款相抵觸，盡管現(xiàn)階段取消煙草專賣體制的條件尚不成熟，但迫在眉睫的是，要盡快對煙草專賣法及煙草專賣法實施條例作修改，隨之由國家煙草專賣局和省以下立法、執(zhí)法機構(gòu)對相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章作修改。 例如：煙草專賣局作為查處違反煙草專賣案件的專門機構(gòu)，法律上應(yīng)對其執(zhí)法主體地位予以明確。煙草專賣法第四條規(guī)定：“國務(wù)院煙草專賣行政主管部門主管全國煙草專賣工作。省、自治區(qū)、直轄市煙草專賣行政主管部門主管本轄區(qū)的煙草專賣工作，受國務(wù)院煙草專賣行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國務(wù)院煙草專賣行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)為主?！?后來頒布的煙草專賣法實施條例第四條補充規(guī)定：“設(shè)有煙草專賣行政主管部門的市、縣，由市、縣煙草專賣行政主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的煙草專賣工作，受上一級煙草專賣行政主管部門和本級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上一級煙草專賣行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@本來已對縣以上各級煙草專賣局在查處違反煙草專賣案件（除觸犯刑法案外）處于執(zhí)法主體地位予以明確，但不知何故，即使在煙草專賣法里，也有些條文（如第三十五、三十六、三十八條）將工商部門定為查處違反煙草專賣案件的執(zhí)法主體。 如果這是由于12年前煙草專賣機構(gòu)許多尚未建立，無力查案所致，那有其歷史原因，但今天各縣級煙草專賣局均已力量雄厚，遍布城鄉(xiāng)的專賣稽查網(wǎng)絡(luò)也已陸續(xù)建立起來。在這種情況下，許多違反煙草專賣案件仍然由工商部門負責查處，顯然已不適應(yīng)形勢發(fā)展需要。況且工