地方人大：從職權(quán)的角度來分析新時(shí)期的地方人大工作

地方人大：從職權(quán)的角度來分析新時(shí)期的地方人大工作 地方人大：從職權(quán)的角度來分析新時(shí)期的地方人大工作 劃分人大職權(quán) 1的關(guān)系對新時(shí)期人大工作具有重要的意義。準(zhǔn)確界定人大及其常委會究竟有哪些職權(quán)要有科學(xué)的原則與標(biāo)準(zhǔn)：要在我國法律體系中把握人大及其常委會的職權(quán)；要符合人大及其常委會建設(shè)的實(shí)際；要在我國政治體制框架內(nèi)界定人大及其常委會的職權(quán)，符合政黨政治的一般規(guī)律；能夠切實(shí)對我國的民主法治建設(shè)發(fā)揮實(shí)際作用。一般認(rèn)為人大及其常委會有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)，而筆者認(rèn)為，人大及其常委會的立法權(quán) 、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)四種權(quán)力的說法并不準(zhǔn)確，而應(yīng)當(dāng)是不可分割的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)三權(quán) 2。其中立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是實(shí)體性權(quán)力；議事權(quán)更多表現(xiàn)為民主議事，科學(xué)決策的程序性權(quán)力，以促進(jìn)決策的科學(xué)性與民主性；議事權(quán)更多地為立法與監(jiān)督服務(wù)，使人大及其常委會更好地行使立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)；傳統(tǒng)理論界與人大工作者界定的重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)屬于議事權(quán)范圍 3。黨的十七大明確指出，要促進(jìn)決策的科學(xué)性與民主性，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán) 4。如此定位人大及其常委會的職權(quán)更符合我國人大制度發(fā) 展的實(shí)際，也符合議會制度與政黨政治發(fā)展的基本規(guī)律，形成黨、政府與人大的制度運(yùn)行機(jī)制。既然人大及其常委會主要的權(quán)力是立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，那么地方人大及其常委會要通過立法規(guī)律、監(jiān)督程序、議事規(guī)則履行法定的重大事項(xiàng)決定權(quán)：要借助地方立法，通過科學(xué)的議事程序，達(dá)到監(jiān)督目的。筆者在本文中主要通過對人大職權(quán)的學(xué)理分析得出這樣的結(jié)論：在新的歷史時(shí)期，人大及其常委會要依法履行職能，為改革決策的科學(xué)性、民主性而努力，要通過健全議事職能的制度建設(shè)保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，提高議事能力與水平，同時(shí)要發(fā)揮地方人大及其常 委會在依法治國中的地位，在其立法空間內(nèi)履行好立法職能，并把監(jiān)督職能發(fā)展為地方人大及其常委會一種經(jīng)常性的工作形式，使地方人大及其常委會的工作規(guī)范化、制度化、程序化，從而在邏輯上與事實(shí)上， “ 建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。 ”5 一、對人大及其常委會職權(quán)劃分的若干觀點(diǎn)人大及其常委會的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)在理論上與實(shí)踐上已經(jīng)基本達(dá)成共識，而對人大及其常委會的重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)在實(shí)踐與理論上爭議頗大。 9 月召開了華東、東北十省（市）第十次人大研究工作座談會，座談會上與會者也對 此進(jìn)行了深入的探討，主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方人大及其常委會最重要、最根本的職權(quán)，它處于核心地位；第二種觀點(diǎn)是重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他三項(xiàng)職權(quán)同樣重要，不可偏廢；第三種觀點(diǎn)是，監(jiān)督權(quán)應(yīng)作為省級人大常委會最重要的職權(quán)，監(jiān)督應(yīng)是省級人大常委會的首要工作，監(jiān)督權(quán)是省級人大各項(xiàng)職權(quán)的核心，其理由是：從人大制度本身看，實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利，讓人民當(dāng)家作主，是人大制度的本質(zhì)，而實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利的核心問題是人大監(jiān)督，人大監(jiān)督從某種意義上決定著人大制度的性質(zhì)地位，從法律規(guī)定上看，監(jiān)督是省級人大的首要職權(quán)； 從四項(xiàng)職權(quán)的關(guān)系看，監(jiān)督權(quán)是省級人大各項(xiàng)職權(quán)的核心。因?yàn)?，立法不是目的，監(jiān)督行政、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法才是關(guān)鍵。法律的作用就是保障和制約，法律如果得不到執(zhí)行，等于一紙空文 {；1}；。其他學(xué)者為此也展開了討論。觀點(diǎn)一：決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會決定地方國家事務(wù)的權(quán)力，它是地方人大最根本的權(quán)力。人大及其常委會的決定權(quán)，是最主要、最基本的一項(xiàng)職權(quán){；2}；。王占紅同志表達(dá)了類似的看法，他認(rèn)為在地方人大及其常委會的三項(xiàng)職權(quán)中，決定權(quán)是前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督權(quán)是落實(shí)決定權(quán) 的重要手段，人事任免權(quán)則是決定權(quán)的一種特定形式，或者說是落實(shí)決定權(quán)的重要保障措施。決定權(quán)在 “ 三權(quán) ” 中處于基礎(chǔ)地位，對于沒有立法權(quán)的地方人大及其常委會來說，它的作用顯得更為重要。地方人大及其常委會只有充分行使決定權(quán)，才能樹立人大權(quán)威，才能真正發(fā)揮人大的職能作用，才能把人民當(dāng)家作主的權(quán)力落在實(shí)處{；3}；。 觀點(diǎn)二：河北省人大常委會研究室高道沖同志認(rèn)為決定權(quán)是一個(gè)含義比較寬泛，不太明確的概念，決定權(quán)往往和其他三權(quán)相互交叉。一方面，無論是地方立法權(quán)、人事任免權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，這三權(quán)的行使通常都要通 過做出決定的形式來實(shí)現(xiàn)；另一方面，決定權(quán)所承載的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在很多情況下屬于地方立法權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的范疇。而重大事項(xiàng)決定權(quán)則不具有地方立法權(quán)、人事任免權(quán)或監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，它是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，具有明確的含義，是地方人大常委會一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)。由此可見，決定權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)不應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)概念。從決定權(quán)而不是從重大事項(xiàng)決定權(quán)出發(fā)去搞關(guān)于這一問題的地方立法，必然就會錯(cuò)誤地把其他法定職權(quán)作為重大事項(xiàng)的內(nèi)容了{；4}；。 觀點(diǎn)三：人大的四類職權(quán)的劃分只是相對的，并有交叉性，也沒有窮盡各項(xiàng)職權(quán)， 如對人事罷免撤職權(quán)，它可算是任免權(quán)，也可算是監(jiān)督權(quán)。有些法律性的決定，既可作為立法權(quán)的內(nèi)容，也可作為重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容 {；5}；。觀點(diǎn)四：人大議決權(quán)是指人大對所有法定職權(quán)范圍以內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行討論、決定的職權(quán)，而人大重大事項(xiàng)議決權(quán)則僅僅是指人大對國家事務(wù)重大事項(xiàng)進(jìn)行討論、決定的職權(quán)。顯然，后者包括在前者之中，后者只是前者的一個(gè)組成部分。所謂的重大事項(xiàng)，已經(jīng)不是指普遍意義上的重大事項(xiàng)，而是專指國家事務(wù)中除立法、監(jiān)督和選舉任免以外的其他重大事項(xiàng)。因此，重大事項(xiàng)議決權(quán)也就與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán) 區(qū)分開來。其實(shí)，當(dāng)我們將重大事項(xiàng)議決權(quán)作為一個(gè)單獨(dú)的職權(quán)類別來對待的時(shí)候，我們也就已經(jīng)自然地將人大議決權(quán)與人大重大事項(xiàng)議決權(quán)區(qū)分開來了，同樣地也就已經(jīng)自然地將重大事項(xiàng)議決權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)區(qū)分開來了。如果說，議決權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)的有機(jī)組成部分的話，那么重大事項(xiàng)議決權(quán)則是與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)相互并列的一種職權(quán)，應(yīng)該沒有什么交集 {；6}；。觀點(diǎn)五：立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和決定權(quán)是對法律賦予人大的各項(xiàng)職權(quán)的高度概括。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使又都必須要以決定的形 式出現(xiàn)，離開了決定的形式，各項(xiàng)權(quán)力也就失去了依據(jù)和目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，決定貫穿于 “ 四權(quán) ” 之中，在權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制中居于重要地位。但這不意味著各種權(quán)力就因此必須轉(zhuǎn)化成了決定權(quán){；7}；。全國人大闞珂同志對人大職權(quán)作了比較科學(xué)的論述，他認(rèn)為：第一，決定權(quán)與其他三權(quán)的劃分是相對的，不是絕對的。這就是說，如果用人們通常所說的四權(quán)來概括人大及其常委會的職權(quán)，那么對人大及其常委會的職權(quán)可以進(jìn)行不同的劃分。對有些職權(quán)既可以劃分在決定權(quán)中，也可以劃分在四權(quán)的其他三權(quán)的某一權(quán)中；有些職權(quán)在抽象地表述時(shí)是決 定權(quán)，在具體行使時(shí)或從行使的結(jié)果看，可能表現(xiàn)為其他三權(quán)的某一權(quán)。用四權(quán)來劃分人大及其常委會的職權(quán)還會出現(xiàn)交叉的情況。第二，四權(quán)的劃分具有非窮盡性。立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的概括方法，把各級人大和各級人大常委會的大部分職權(quán)包括在其中了，但是，它并沒有把各級人大和各級人大常委會的全部職權(quán)包括進(jìn)去。例如，全國人大常委會、省級人大常委會、設(shè)區(qū)的市的人大常委會、自治州的人大常委會有權(quán)主持本級人大代表的選舉；在全國人大閉會期間，全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)全國人大各專門委員會，這些職權(quán)都很難恰當(dāng)?shù)馗爬ㄔ谒臋?quán)的某一權(quán)中。四權(quán) 劃分的非窮盡性，就是指 “ 四權(quán) ” 所包括的是各級人大和縣級以上各級人大常委會的大部分職權(quán)，而不是全部職權(quán)。搞清楚這一點(diǎn)，我們在實(shí)際工作中，就不會只注意 “ 四權(quán) ” ，而忽視其他職權(quán)，就能夠注意全面地行使職權(quán)，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用 {；8}；。綜合上述分析，我們可以看到，對人大 “ 四權(quán) ” 的一般概括，難以解決兩個(gè)問題：四權(quán)概括的范圍并不周延，且四權(quán)不在一個(gè)層面；其次，四權(quán)的概括不能反映與適合人大及其常委會的實(shí)際職權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀，因此有必要對人大及其常委會的職權(quán)根據(jù)其立法體系進(jìn)行重新界定。 二、對現(xiàn)有人大 及其常委會職權(quán)劃分的邏輯關(guān)系分析（一）人大決定權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大的決定權(quán)存在著緊密聯(lián)系，重大事項(xiàng)決定權(quán)是法律賦予人大及其常委會的法定專屬權(quán)利，而且首先是一種實(shí)體性權(quán)力。而決定權(quán)既是實(shí)體性權(quán)力，也是程序性權(quán)力，并且首先是代表機(jī)關(guān)履行職責(zé)的程序性權(quán)力，重大事項(xiàng)決定權(quán)具有決定權(quán)的一般屬性。 1人大決定權(quán)決定權(quán)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的重要方式。所謂人大的決定權(quán)就是指人大履行自己的職權(quán)所做出的決定與決議，是人大履行職權(quán)的方式。有論者指出 “ 所謂地方人大及其常委會的決定權(quán)，是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān) 對國家生活中的重大事項(xiàng)做出具體的規(guī)定并對行為做出明確規(guī)定的一種權(quán)力，這種權(quán)力具有法律約束力。 ”{；9}； 顯然上述概念所言的決定權(quán)應(yīng)該屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)，而不屬于本文所論決定權(quán)的范疇。程湘清先生認(rèn)為人大決定權(quán)的內(nèi)涵是：人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)做出決定或者決議，并用國家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的國家權(quán)力。他指出人大決定權(quán)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是創(chuàng)制性。這是因?yàn)樾惺箾Q定權(quán)的主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它不向任何其他國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，只對人 民負(fù)責(zé)，直接享有創(chuàng)制權(quán)。二是全局性。這是因?yàn)闆Q定的內(nèi)容，是關(guān)系國家或地方國家全局的重大事項(xiàng)。三是權(quán)威性。這是因?yàn)樽龀龅臎Q定，代表了人民和國家的意志，具有最高的或相對最高的法律效力 {；10}；。程湘清先生所論的決定權(quán)應(yīng)該是專指重大事項(xiàng)決定權(quán)，而不是一般意義上的決定權(quán)。上述情況表明理論界和人大工作者經(jīng)常是把決定權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)等同使用的。而在人大履行職權(quán)的運(yùn)作實(shí)際中，人大的職權(quán)一般都要借助行使人大的決定權(quán)來體現(xiàn)，而有些事項(xiàng)不屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)，而是人大履行職權(quán)的程序性權(quán)力，因此有必要把決定權(quán)與 重大事項(xiàng)決定權(quán)區(qū)別開來。2重大事項(xiàng)決定權(quán)與決定權(quán)的關(guān)系在理論上首先不能把重大事項(xiàng)決定權(quán)等同于決定權(quán)，否則我們不僅不能準(zhǔn)確理解人大職權(quán)的關(guān)系，也會混淆人大職權(quán)的相互關(guān)系。決定權(quán)的行使貫穿于地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行的全過程，決定權(quán)就性質(zhì)而言，既是實(shí)體性權(quán)力，也是程序性權(quán)力。相對權(quán)力機(jī)關(guān)的其他權(quán)利，決定權(quán)是一種程序性權(quán)力。人大決定權(quán)不是孤立地存在的，它和人大其他職權(quán)緊密聯(lián)系，不可分割，是一項(xiàng)程序性權(quán)力，是通過議事規(guī)則對其他權(quán)力的一種確認(rèn)程序；決定權(quán)體現(xiàn)在人大履行職權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，不具有獨(dú)立性。決定權(quán)的行使?jié)B透人 大行使職權(quán)的整個(gè)環(huán)節(jié)。決定權(quán)的上述屬性并不能說明決定權(quán)獨(dú)立于立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)之外。決定權(quán)依賴于人大其他的四項(xiàng)職權(quán)，從這個(gè)意義上講，決定權(quán)不具有實(shí)體性，而只具有程序性。在人大及其常委會的實(shí)際工作中，地方人大行使的決定權(quán)有各種不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式，重大事項(xiàng)決定權(quán)只是其中最典型、最重要的一種形式。人大有權(quán)做出決定的事項(xiàng)并不都是重大事項(xiàng)，而人大能夠進(jìn)行討論、審議的重大事項(xiàng)，不一定適合作出實(shí)質(zhì)性的決議、決定。一些有關(guān)程序性、工作性、事務(wù)性的事項(xiàng)，如實(shí)施和修改法規(guī)的決定，批準(zhǔn)下級人大制定地方性 法規(guī)的決定，人事任免的決定，召開人民代表大會的決定等等，這些決定盡管十分重要，但我們不把它列入 “ 重大事項(xiàng)決定 ” 的范疇 {；11}；。（ 1）重大事項(xiàng)決定權(quán)是法律賦予人大及其常委會的法定專屬權(quán)力，而且首先是一種實(shí)體性權(quán)力。從憲法法律規(guī)定的地方人大的各項(xiàng)職權(quán)和人大決定權(quán)的實(shí)際使用看，地方人大行使的決定權(quán)有各種不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式，重大事項(xiàng)決定權(quán)只是其中最典型、最重要的一種形式。 “ 重大事項(xiàng) ” 顧名思義，就是事關(guān)國家和社會發(fā)展全局的、具有重要影響的、人民群眾普遍關(guān)注的事項(xiàng)，重大事項(xiàng)決定權(quán)區(qū)別于一般意義上的 決定權(quán)。我國憲法與地方組織法對重大事項(xiàng)決定權(quán)通過列舉的方式進(jìn)行界定。 （ 2）重大事項(xiàng)決定權(quán)區(qū)別于人大決定權(quán)。決定權(quán)既是實(shí)體權(quán)力，也是程序性權(quán)力，但首先是代表機(jī)關(guān)履行職責(zé)的程序性權(quán)力。地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)與決定權(quán)不是同一個(gè)概念，兩者之間既有共同點(diǎn)，也存在著差異。具體一點(diǎn)說，地方人大行使的決定權(quán)不僅是指它有權(quán)討論、決定地方各方面工作的重大事項(xiàng)，如計(jì)劃、預(yù)算等，而且還包括其他許多程序性、工作性、事務(wù)性的事項(xiàng)，如實(shí)施和修改法規(guī)的決定、監(jiān)督事項(xiàng)的決定、人事任免的決定等等。這些決定有的盡管十分重要，但一般并不稱 作 “ 重大事項(xiàng)決定 ” ，重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法也沒有對此加以列舉。而有些純粹屬于一般性事項(xiàng)和一般性履行職責(zé)的決定，如決定授予地方榮譽(yù)稱號、批準(zhǔn)在人代會閉會期間對代表進(jìn)行逮捕或刑事審判的許可申請、討論確定市樹市花、與國外締結(jié)友好城市關(guān)系等，卻被列為地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容之一加以規(guī)定。這說明，對人大工作中重大事項(xiàng)決定權(quán)和決定權(quán)的混合使用，已經(jīng)影響到了地方人大常委會討論決定重大事項(xiàng)立法的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和地方組織法規(guī)范了的一種法律概念（盡管還是一種不嚴(yán)格的法律概念），重大事項(xiàng)決定權(quán)具有自己 的特點(diǎn)，決定權(quán)不能替代重大事項(xiàng)決定權(quán)。決定權(quán)是一個(gè)含義比較寬泛、不太明確的概念，決定權(quán)往往和其他三權(quán)相互交叉。一方面，無論是地方立法權(quán)、人事任免權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，這三權(quán)的行使通常都要通過做出決定的形式來實(shí)現(xiàn)；另一方面，決定權(quán)所承載的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在很多情況下屬于地方立法權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的范疇。人大的決定權(quán)包括重大事項(xiàng)決定權(quán)是與其他各項(xiàng)職權(quán)相并列、相結(jié)合的一項(xiàng)權(quán)力，在法治社會和西方代議制國家，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是代議機(jī)關(guān)兩項(xiàng)最主要的權(quán)力，西方各國各級議會基本都是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式來達(dá)到影響、參與國家和地方重 要決策或直接決定重大事項(xiàng)的目的。（二）重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，中央立法的地位得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。但是我國要實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，僅靠中央立法是不夠的，必須充分調(diào)動(dòng)地方立法的積極性。地方立法權(quán)的不斷擴(kuò)大，既是我國多年來法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是時(shí)代發(fā)展的需要，是我國改革開放和建立市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。地方立法可以使中央立法具體化，完善其程序，更好地實(shí)施上位法，能夠充分發(fā)揮地方立法的示范與實(shí)驗(yàn)作用。地方立法相對涉及面小，可以為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行超前立法的適當(dāng)探索。重大事項(xiàng)決定權(quán)是通過劃分立法空 間來規(guī)定的。立法法第 67 條規(guī)定， “ 本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過 ” 。立法法第 67 條的規(guī)定要解決的核心問題，是從兩個(gè)立法主體共有的對本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的立法權(quán)中，取其重中之重部分劃歸代表大會專有。立法法對地方人大及其常委會立法職權(quán)所作的這一調(diào)整，對于切實(shí)加強(qiáng)地方人民代表大會的立法工作，突出代表大會的立法地位和權(quán)威性，具有重要意義。同時(shí)也有助于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)把本行政區(qū)域的特別重大問題，擺在突出的位置上加以規(guī)范和管理 {；12}；。梁國尚同志特別指出執(zhí)行立法法第 67 條的規(guī)定，應(yīng)把著眼點(diǎn)放在加強(qiáng)地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權(quán)問題；地方組織法第 8 條賦予了縣級以上的地方各級人大 15 項(xiàng)職權(quán)；第 44條賦予了縣級以上的地方各級人大常委會 14 項(xiàng)職權(quán)。其中，人大的第 3 項(xiàng)職權(quán)與人大常委會的第 4 項(xiàng)職權(quán)是完全一樣的，都是 “ 討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。 ” 此項(xiàng)決定權(quán)，對于有立法權(quán)的地方人大及其常委會來說，同時(shí)也是立法權(quán)，因?yàn)樗麄冊谝灾贫ǚㄒ?guī)的形式，決定上述各項(xiàng)工作中的重大事項(xiàng)時(shí)，既是行 使決定權(quán)，也是行使立法權(quán) {；12}；。由于兩個(gè)主體的決定權(quán)是一樣的，因而他們對重大事項(xiàng)的法規(guī)制定權(quán)也是一樣的。 重大事項(xiàng)決定權(quán)是一種臨時(shí)性決斷機(jī)制，不能取代地方立法權(quán)。地方人大常委會要把其職責(zé)的重點(diǎn)放在立法與監(jiān)督上，可以通過重大事項(xiàng)立法把重大事項(xiàng)決定權(quán)牽引到地方立法與工作監(jiān)督上。地方人大及其常委會可以通過制定地方性法規(guī)或者授權(quán)立法，解決本區(qū)域內(nèi)普遍性的重大事項(xiàng)，而不必啟用重大事項(xiàng)的討論與決定機(jī)制，替代地方人大行使地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大及其常委會工作的規(guī)范化與制度化。人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)不是 一個(gè)自我運(yùn)作的排他性權(quán)力，而是一種決策機(jī)制與形式。地方人大及其常委會是地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，地方人大討論決定地方重大事項(xiàng)的過程是一個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的決策民主化、科學(xué)化的過程，它不僅包含了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重大事項(xiàng)的決策權(quán)，而且往往包含了 “ 一府兩院 ” 對重大事項(xiàng)的提案權(quán)和說明權(quán)等。人大在其中所起的作用更多地表現(xiàn)為一種意見建議權(quán)、修改完善權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。因此，重大事項(xiàng)決定權(quán)不是地方人大的一項(xiàng)專有權(quán)力。而是由一系列不同性質(zhì)和層級的決定權(quán)所構(gòu)成的共同決定權(quán)。共同參與決定重大問題或民主做出重大決策也是現(xiàn)代社會政治生活發(fā)展的一個(gè)必然趨勢，地方人大要主動(dòng)適應(yīng)這一趨勢，努力掌握在民主化、法治化的條件下各方有效參與行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的方法與途徑。一些同志提出，決定權(quán)在人大的各項(xiàng)職權(quán)中處于根本的地位，人大的立法權(quán)、任免權(quán)都是決定權(quán)的兩種特定表現(xiàn)形式，監(jiān)督權(quán)則是保證決定權(quán)實(shí)施的一項(xiàng)派生性權(quán)力。但是把決定權(quán)抽取出來置于其他各項(xiàng)職權(quán)之上，并不是一個(gè)合理的與合乎現(xiàn)實(shí)的選擇。在法治社會和西方代議制國家，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是代議機(jī)關(guān)兩項(xiàng)最主要的權(quán)力，西方各國各級議會基本都是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的形式來達(dá)到影響、參與國家和地方重要決策或直接決定重大事項(xiàng)的目的。隨著我國民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和人大工作的深入發(fā)展，地方人大也將會越來越多地通過立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)來履行討論決定地方國家重大事秀的職責(zé)。（三）重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)監(jiān)督權(quán)是重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的重要保障，只有行使監(jiān)督權(quán)才能使重大事項(xiàng)的決定權(quán)得以 實(shí)現(xiàn)。人大沒有監(jiān)督，而僅行使決定權(quán)，就有可能做出錯(cuò)誤決定，或做出正確決定也難以貫徹執(zhí)行。地方人大也在監(jiān)督權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系上作了一些探索，江蘇省盱眙縣人大常委會出臺代表監(jiān)督重大事項(xiàng)制度。為了加強(qiáng)對縣政府重大事項(xiàng)的全方位監(jiān)督，充分發(fā)揮代表作用，盱眙縣人大常委會建立了縣、鄉(xiāng)人大代表監(jiān)督重大事項(xiàng)制度。該制度規(guī)定，對在本縣內(nèi)投資300 萬元以上的建設(shè)工程，縣人大常委會將成立監(jiān)督委員會和由重大工程涉及的鄉(xiāng)、村人大代表組成的監(jiān)督小組，自重大工程投標(biāo)開始至工程竣工驗(yàn)收為止，實(shí)行全程監(jiān)督。監(jiān)督法出臺后，重大事項(xiàng)決定權(quán)與 監(jiān)督權(quán)的結(jié)合行使更為明顯。河南信陽就建立了司法機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案制度。信陽人大為了加強(qiáng)人民代表大會常務(wù)委員會對司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正司法，根據(jù)中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法和河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對司法工作監(jiān)督的決議，結(jié)合工作實(shí)踐，實(shí)行重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案制度，呈報(bào)備案的司法機(jī)關(guān)是：市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市司法局。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將重大事項(xiàng)和部分案件呈報(bào)備案工作統(tǒng)一由本單位法制辦公室負(fù)責(zé)辦理，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和呈報(bào)責(zé)任 人 6。綜上分析，人大及其常委會的職權(quán)劃分僅具有相對意義，在立法實(shí)踐上，也同樣存在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)與人事任免權(quán)在運(yùn)用中的相互勾連。如我國憲法明確規(guī)定了全國人大常委會可以撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，其本身是一種立法權(quán)，也同時(shí)行使一種立法監(jiān)督功能；我國地方組織法并沒有對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、慎重大事項(xiàng)決定權(quán)明確規(guī)定，也沒有關(guān)于 “ 重大事項(xiàng) ” 的表述，但并不意味著該級人民代表大會沒有這項(xiàng)職權(quán)，也并不意味著該地區(qū) 沒有重大事項(xiàng)，我國地方組織法對該級行政區(qū)人民代表機(jī)關(guān)的所有職權(quán)便采取了概括列舉的方式，而不是明顯的體現(xiàn)了代表機(jī)關(guān)的四項(xiàng)職權(quán)，只不過鄉(xiāng)級人大重大事項(xiàng)議決權(quán)范圍相對較小，鄉(xiāng)級人大重大事項(xiàng)議決權(quán)只能由人民代表大會行使，因?yàn)榉蓻]有規(guī)定鄉(xiāng)級人大設(shè)立常務(wù)委員會。就全國重大事項(xiàng)立法實(shí)踐看，也不是完全把人大及其常委會的四項(xiàng)職權(quán)完全分開，例如有個(gè)別地方人大常委會把立法規(guī)劃明確列舉為重大事項(xiàng)（例如深圳人大常委會關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法）。 三、關(guān)于人大及其常委會職權(quán)的地方性立法類型（一）從地方立法實(shí)踐與學(xué)理角度分析，關(guān)于 人大職權(quán)的地方性立法應(yīng)該屬于憲法這一部門法，是規(guī)范地方人大常委會自身履職行為的法，從立法類型來說是立法機(jī)關(guān)根據(jù)上級權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的一種法的實(shí)施活動(dòng)。根據(jù)法學(xué)的調(diào)整的方法與社會關(guān)系，人大職權(quán)的地方立法應(yīng)該屬于憲法這一部門法。我國法學(xué)界一般認(rèn)為，憲法是國家的根本大法，又是部門法，即憲法部門。憲法部門由憲法典和憲法性法律組成，有關(guān)人民代表大會的法律，如人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法等所謂憲法性法律，均屬于憲法部門。有學(xué)者因此產(chǎn)生質(zhì)疑：在憲法部門中既有法律效力最高、創(chuàng)制程序最嚴(yán)格的憲法典，又有與其他部門法 法律效力相等、創(chuàng)制程序相同的人大組織法、選舉法、代表法、立法法等所謂憲法性法律，那么憲法部門中的法律規(guī)范是不是都屬于憲法規(guī)范？如果我們說憲法部門中的法律規(guī)范都屬于憲法規(guī)范，那在人大組織法等的法律規(guī)范又是什么法律規(guī)范？因此有學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會根據(jù)立法工作的實(shí)際需要，初步將中國特色社會主義法律體系劃分為七個(gè)法律部門，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。顯然，全國人大常委會已將法學(xué)界通常說的 “ 憲法部門 ” 改為 “ 憲法及憲法相關(guān)法部門 ” ，表明全國人大常委會已經(jīng)認(rèn)識到了憲 法與憲法相關(guān)法的區(qū)別。該學(xué)者進(jìn)一步指出取消現(xiàn)在的憲法部門或憲法及憲法相關(guān)法部門，不再把憲法視為部門法，將憲法僅定位于根本法，專指憲法典（含憲法修正案和憲法解釋），而將現(xiàn)在的憲法部門或憲法及憲法相關(guān)法部門中的所謂憲法性法律（亦即憲法相關(guān)法）組成新的獨(dú)立的法律部門，其中最重要的就是人大法部門。人大法成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，憲法僅定位于根本法，由此我國的法律體系由憲法這一根本法和人大法、行政法、刑法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、環(huán)境（資源）法、司法法（訴訟與非訴訟程序法）、軍事法等部門法組成，各部門法又可分許多子部門法，我國的法律體系呈 “ 金字塔型 ” ，這樣就突出了憲法的根本法地位 {；13}；。建立人大法部門的概念，這一說法還為時(shí)過早也顯牽強(qiáng)。但是從學(xué)術(shù)研究的角度把人大研究作為一門研究方向，屬于憲法學(xué)學(xué)科，建立 “ 人大學(xué) ” 是必要的，但若認(rèn)為有一個(gè)獨(dú)立的人大法部門是不夠準(zhǔn)確的。有關(guān)人民代表大會的法律，包括人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法、監(jiān)督法、議事程序法等，主要調(diào)整的對象是國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，特別是人大及其常委會的職權(quán)，使用的主要調(diào)整方法是授權(quán)性的、概括性的，因此，從劃分部門法的方法看，涉及人大的主 要法律、法規(guī)從整體上屬于憲法部門法，人大法屬于憲法部門法的二級層次，從立法類型來說是立法機(jī)關(guān)根據(jù)上級權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的一種法的實(shí)施活動(dòng)。人大的職權(quán)屬于憲法授予的權(quán)力，是授權(quán)性的，是對憲法的實(shí)施。綜上分析，既然人大及其常委會職權(quán)的地方性立法是一種授權(quán)性立法（具體的授權(quán)形式），是對憲法與地方組織法等上位法的實(shí)施性立法，本質(zhì)上是地方立法機(jī)關(guān)的一種法的實(shí)施活動(dòng) 7。（二）要根據(jù)人大職權(quán)上位法的法律淵源判斷人大行使其職權(quán)的重點(diǎn)。有關(guān)人民代表大會的法律，在中央立法層面包括人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法、監(jiān)督法 、議事程序法等，不存在關(guān)于重大事項(xiàng)立法、人事任免的直接上位法，關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法，只在憲法和地方組織法有相關(guān)規(guī)定，沒有法律這一層級，也不存在明確的授權(quán)立法依據(jù) 8。人大職權(quán)是政治性的憲法權(quán)力，有關(guān)人大的職權(quán)立法總體上屬于憲法部門法，地方權(quán)力機(jī)關(guān)要能夠行使立法權(quán)要有上位法的明確授權(quán)；它不同于地方政府規(guī)章，從人大相關(guān)法律的實(shí)際情況看，絕大多數(shù)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方性立法有明確的授權(quán)依據(jù)：例如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法和實(shí)際情況， 對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法和本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法；監(jiān)督法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法和有關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法；選舉法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本法可以制定選舉實(shí)施細(xì)則，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。 如果把人大的職權(quán)界定為立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)，則后兩權(quán)缺少直接的上位法的支持和與之對應(yīng)的概括 授權(quán)，作為重大事項(xiàng)的地方性立法由于缺少法律層面的制度支持，加之憲法的可訴性不強(qiáng)，必然影響人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，影響國家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，是一項(xiàng)不明確的職權(quán)，不利于地方人大履行其職責(zé)。當(dāng)然立法法對地方立法權(quán)限有概括性的授權(quán)：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，并不說明沒有授權(quán)就不可以進(jìn)行地方性立法，但如果有法律層面的上位法明確而具體的授權(quán)，則其立法位階合理，立法效果必然是明顯的，立法空間必然是相對明確的 。如果把人大的職權(quán)概括為三權(quán)，立法權(quán)，監(jiān)督權(quán)，議事權(quán)，則前兩者有明確的上位法；作為代表機(jī)關(guān)的議事權(quán)則可從議事主體（代表法）、議事組織（組織法）、議事程序（議事規(guī)則）、議事對象（重大事項(xiàng)、人事任免）等若干方面進(jìn)行立法規(guī)范。下圖顯示了關(guān)于人大方面的立法的三個(gè)層級，與之對應(yīng)著三種職權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)人大職權(quán)與人大立法層級的統(tǒng)一，使人大工作規(guī)范化、制度化、程序化，從而 “ 建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。 ” （三）地方人大及其常委會關(guān)于人大職權(quán)的地方性立法要遵循憲法授權(quán)性立法的基本立法理 念、方法與技術(shù)。關(guān)于人大職權(quán)的地方性立法遵從的基本立法方法有哪些？按照我國法理學(xué)界對法學(xué)部門調(diào)整的通說，法學(xué)調(diào)整的方法包括以下幾種概括：有學(xué)者認(rèn)為法律調(diào)整方法是法對社會關(guān)系施加影響的手段和方法的總和。這主要包括：（ 1）確定權(quán)利和義務(wù)的方法、方式。如權(quán)利、義務(wù)是由當(dāng)事人協(xié)商而定，還是根據(jù)國家的法律或命令而定；（ 2）權(quán)利、義務(wù)的確定性程度和權(quán)利主體的自主性程度；（ 3）法律事實(shí)的選擇；（ 4）法律關(guān)系主體的地位和性質(zhì)；（ 5）保障權(quán)利、義務(wù)實(shí)現(xiàn)的手段和途徑 {；14}；。不同部門法法學(xué)調(diào)整的方法是個(gè)性化的，如果沒有本部門法特有的方法，我們很難說該部門法走向成熟，因此方法決定與確定個(gè)性。憲法的調(diào)整方法不僅僅要確定其合法性也要確定其實(shí)踐性，使其能夠在法律調(diào)整的全過程中發(fā)揮作用。按照我國學(xué)者對憲法規(guī)范特征的概括：根本性、最高權(quán)威性、原則性、綱領(lǐng)性、相對穩(wěn)定性、無具體懲罰性等，因此有關(guān)人大職權(quán)的立法技術(shù)應(yīng)該按照憲法部門法的調(diào)整方法進(jìn)行調(diào)整。四、結(jié)論綜上分析筆者認(rèn)為：1不能把人大決定權(quán)等同于重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大的決定權(quán)貫穿在整個(gè)人大職權(quán)運(yùn)行過程中，但不是法定意義的重大事項(xiàng)決定權(quán)，通常意義上的人大決定權(quán)不是一項(xiàng)獨(dú)立 的職權(quán)，要依賴于人大的四權(quán)，實(shí)質(zhì)上主要是人大履行自己的職責(zé)的一項(xiàng)程序性權(quán)力，是議事權(quán)的組成部分。 2立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是人大最普遍與經(jīng)常性的權(quán)力，而人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)具有特定性、不確定性、動(dòng)態(tài)性，地方人大也往往是以立法的方式對 “ 重大事項(xiàng) ” 做出界定。 3在人大的四種職權(quán)中，立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是核心，人大及其常委會擁有的四權(quán)是通常意義上的劃分，僅具有相對性，而不能代表權(quán)力機(jī)關(guān)的全部職責(zé)。而人大及其常委會要充分行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，增強(qiáng)其履職能力，必然要綜合利用人大各方面的職權(quán)建設(shè)，不能截然分開。 4人大及其常委 會的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)四種權(quán)力的說法并不準(zhǔn)確，而應(yīng)當(dāng)是不可分割的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)三權(quán)。其中立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是實(shí)體性權(quán)力，而議事權(quán)更多表現(xiàn)為民主議事，科學(xué)決策的程序性權(quán)力，重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)屬于議事權(quán)范圍。 5在新的歷史時(shí)期，人大及其常委會要依法履行職能，為改革決策的科學(xué)性、民主性而努力，要通過健全議事職能的制度建設(shè)保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，提高議事能力與水平，同時(shí)要發(fā)揮地方人大及其常委會在依法治國中的地位，在其立法空間內(nèi)履行好立法職能，并把監(jiān)督職能發(fā)展為地方人大及 其常委會一種經(jīng)常性的工作形式，使地方人大及其常委會工作的規(guī)范化、制度化、程序化，從而在邏輯上與事實(shí)上， “ 建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。 ” 【注釋】作者簡介：劉文忠（ 1972 ），內(nèi)蒙古人，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，北京聯(lián)合大學(xué)副研究員，人民代表大會制度研究所副所長，研究方向：法理學(xué)與立法學(xué)、憲法學(xué)、農(nóng)業(yè)立法。北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會制度研究所，北京100101instituteofpeoplescongressessystem ，beijinguniversity， beijing100101china1理論界一般在討論我國國家機(jī)構(gòu)的分工時(shí)，經(jīng)常使用 “ 職權(quán) ” 的概念，筆者認(rèn)為用 “ 職能 ”的概念更為妥當(dāng)， “ 要堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一 ” 。我國國家機(jī)構(gòu)要為人民民主服務(wù)。發(fā)揮各自的職能，保障社會主義民主， “ 人民民主是社會主義的生命 ” ，不是權(quán)力的分割，而是職能的分工要從分工的視角界定人大的職能；本文為使討論的重點(diǎn)更為明確，仍然采用 “ 職權(quán) ” 的概念。 2更為準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是立法職能、監(jiān)督職能、議事職能，見注釋 1。 3按 照議事規(guī)則，對重大事項(xiàng)或者人事任免可以做決定，也可以不做決定，即議而必決，議而可決或者只議不決；也可以提出建議而不作決定；或者通過議事程序進(jìn)行信任性表決。 4黨的十七大指出： “ 深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)深化改革開放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個(gè)環(huán)節(jié)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。 ”“ 擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治