論當(dāng)代行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則.doc

論當(dāng)代行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則關(guān)于行政合法性原則和行政合理性原則在當(dāng)代行政法上的地位，近些年來(lái)人們已取得較多共識(shí)，并將其定位于當(dāng)代行政法的基本原則；但關(guān)于行政緊急性原則、信賴(lài)保護(hù)原則（亦稱(chēng)信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則）等等在當(dāng)代行政法上的地位，過(guò)去一直未能受到足夠重視，一般的行政法論著少有提及，教科書(shū)也未將其列入行政法的基本原則體系中去。即便偶爾有所提及，也往往將其作為行政合理性原則的內(nèi)涵之一略加論列。近年來(lái)，行政法學(xué)界開(kāi)始重視信賴(lài)保護(hù)原則在行政法上的重要地位，將其作為一種基本的法律原則加以提倡，或者將其視為“非常有價(jià)值”的行政法原則。尤其值得關(guān)注的是，近來(lái)已有個(gè)別學(xué)者將信賴(lài)保護(hù)原則作為誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的運(yùn)用，并作為其建構(gòu)的行政法基本原則之一的行政均衡原則的具體組成部分寫(xiě)入教科書(shū)。我們認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法中具有重要的地位和作用，應(yīng)當(dāng)與行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性等原則并重，作為當(dāng)代行政法的基本原則之一，在公共行政管理的諸領(lǐng)域、諸層面、諸環(huán)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用，本文對(duì)此試作探討。 一、當(dāng)代行政法上信賴(lài)保護(hù)的理念及其內(nèi)涵 （一）行政信賴(lài)保護(hù)的理念 一般認(rèn)為，行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則萌芽于第一次世界大戰(zhàn)前后的德國(guó)，當(dāng)時(shí)德國(guó)各邦行政法院在裁判有關(guān)撤銷(xiāo)、廢止行政處分的案件時(shí)，對(duì)開(kāi)始引用此項(xiàng)原則的內(nèi)容；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，有關(guān)信賴(lài)保護(hù)的學(xué)說(shuō)與論爭(zhēng)不斷出現(xiàn)、演進(jìn)，行政信賴(lài)保護(hù)開(kāi)始被人們提升為行政法基本原則來(lái)加以認(rèn)識(shí)，并在行政法制實(shí)踐中得到某些運(yùn)用；至1973年10月召開(kāi)的德國(guó)法學(xué)者大會(huì)將“行政上之信賴(lài)保護(hù)”定為會(huì)議第二主題，信賴(lài)保護(hù)作為一項(xiàng)公法原則的地位終告奠定。1976年德國(guó)行政程序法的頒布，標(biāo)志著行政信賴(lài)保護(hù)作為行政法上的一項(xiàng)基本原則在法典中得到正式確認(rèn)，并為此后的多數(shù)大陸法國(guó)家所仿效。 這一階段，英美法國(guó)家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的“合法預(yù)期原則”或“不得翻供原則”。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)自20世紀(jì)80年代以來(lái)陸續(xù)以判例的形式援引行政信賴(lài)保護(hù)的原則作為審判依據(jù)，并在1999年通過(guò)的行政程序法第1條中明確地將“增進(jìn)人民對(duì)行政之信賴(lài)”列為該法立法目的之一。 我國(guó)最高人民法院在1999年通過(guò)的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第59條中規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定判決撤銷(xiāo)的被訴具體行政行為，將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷(xiāo)的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施”。雖然在立法中未對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)加以明文規(guī)定，但上述第59條的規(guī)定已從特殊角度促使行政信賴(lài)保護(hù)的理念和原則得以在行政審判實(shí)踐中發(fā)揮一定作用。 十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議于2003年8月27日通過(guò)的我國(guó)行政許可法第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”：“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。此條規(guī)定雖未明確提及信賴(lài)保護(hù)的概念，但已將禁止反言、情變補(bǔ)償?shù)日\(chéng)信和信賴(lài)保護(hù)的內(nèi)容大致加以表述，具有重要的行政法制實(shí)踐指導(dǎo)意義。 2004年3月22日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要雖然也未正式使用信賴(lài)保護(hù)的概念，但將“誠(chéng)實(shí)守信”作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來(lái)，要求：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边@一規(guī)定已涵括了行政信賴(lài)保護(hù)原則的基本內(nèi)容，值得充分肯定、高度重視、認(rèn)真實(shí)踐。 （二）行政信賴(lài)保護(hù)的內(nèi)涵 綜觀行政信賴(lài)保護(hù)原則的各種定義，顯然學(xué)界對(duì)于這一原則的理論淵源、保護(hù)客體及保護(hù)機(jī)制等諸多方面均存在著不同認(rèn)識(shí)；但就各種定義所關(guān)注的焦點(diǎn)而言，仍可看出學(xué)界對(duì)這一原則的內(nèi)涵之理解，主要集中于如下幾個(gè)方面： 第一個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)行政信賴(lài)保護(hù)的依據(jù)蘊(yùn)涵于現(xiàn)代法治國(guó)家的精神之中。如認(rèn)為信賴(lài)保護(hù)原則的樹(shù)立“基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員正當(dāng)權(quán)益的考慮”；或認(rèn)為行政信賴(lài)保護(hù)直接基于憲法上所保護(hù)的人民基本權(quán)利，而對(duì)于此原則究竟源于憲法上何種基本權(quán)利，則又有財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)與自由權(quán)說(shuō)。 第二個(gè)方面，指出“信賴(lài)”的客體是行政過(guò)程中的某些不變因素。有學(xué)者概括地稱(chēng)之為“行政過(guò)程中某些因素的不變性”，并細(xì)分為具體的行政行為與抽象的行政行為。11還有的更具體地將信賴(lài)的客體概括為行政處分、法令、計(jì)劃、行政法上的承諾等等。 第三個(gè)方面，闡明信賴(lài)保護(hù)所“保護(hù)”的客體是行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?。至于這種利益究竟是已為行政相對(duì)人所既得，或者僅是其可以期待的權(quán)益，則不同觀點(diǎn)之間有所差別。也有學(xué)者概括地提出，“信賴(lài)保護(hù)其實(shí)便是對(duì)人民處置權(quán)的保護(hù)”，其保護(hù)客體為行政相對(duì)人的處置權(quán)。12 第四個(gè)方面，提出信賴(lài)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)在于對(duì)行政主體的誠(chéng)信保障附以一定的約束性責(zé)任。如姜明安教授將信賴(lài)保護(hù)原則界定為“政府對(duì)自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)?！?。13也有學(xué)者提出信賴(lài)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)在于要求行政主體不得撤銷(xiāo)行政相對(duì)人在行政活動(dòng)過(guò)程中獲得的信賴(lài)?yán)?，或在撤銷(xiāo)之后合理補(bǔ)償其信賴(lài)損失，即有“存續(xù)保護(hù)”與“財(cái)產(chǎn)保護(hù)”兩種實(shí)現(xiàn)方式。14 筆者認(rèn)為，自德國(guó)行政程序法就行政處分行為的撤銷(xiāo)與廢止作出信賴(lài)保護(hù)的規(guī)定以來(lái)，信賴(lài)保護(hù)作為行政法上一項(xiàng)基本原則的地位日益明晰，其適用的范圍日益寬泛，內(nèi)容日益豐富，而實(shí)現(xiàn)的方式也日益多樣。如果對(duì)信賴(lài)保護(hù)原則的內(nèi)涵作出狹隘的理解和界定，難免存在被當(dāng)代行政法制現(xiàn)實(shí)所否定、拋棄的危險(xiǎn)。因此，在理解和界定信賴(lài)保護(hù)原則的內(nèi)涵時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于其體現(xiàn)的深厚憲政背景、其依托的鮮活社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并加以認(rèn)真考量，盡可能避免對(duì)這一原則的理解失之于狹隘與偏頗。 就行政信賴(lài)保護(hù)原則的淵源或依據(jù)而言，無(wú)論認(rèn)為其出自于法律安定性的要求，抑或來(lái)自于憲法上所規(guī)定的某項(xiàng)人民基本權(quán)利，甚至認(rèn)為它來(lái)自于私法“誠(chéng)信原則”在公法上的類(lèi)推運(yùn)用15，均難以單獨(dú)而有力地說(shuō)明在行政法上確立信賴(lài)保護(hù)原則的必要，需要對(duì)諸項(xiàng)理由加以糅合方能使之得到較為完整與合理的解釋。對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)的各種理論解釋?zhuān)挥蟹旁诂F(xiàn)代法治國(guó)家的背景之下方能成立。離開(kāi)這一背景，便無(wú)行政上的信賴(lài)保護(hù)可言。法治精神、法治國(guó)家、憲政追求，乃是行政信賴(lài)保護(hù)原則的理論源泉。 行政信賴(lài)保護(hù)中“信賴(lài)”的客體是相當(dāng)廣泛的，絕非僅僅局限于具有單方性、處分性的具體行政行為，還應(yīng)當(dāng)包括行政主體頒布行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件的行為以及長(zhǎng)期以來(lái)所形成的慣例、規(guī)則等等，而行政指導(dǎo)、非拘束性行政計(jì)劃、行政承諾等非強(qiáng)制性行為（包括一些事實(shí)行為）也應(yīng)在信賴(lài)的對(duì)象之列，此外還應(yīng)當(dāng)包括行政主體之間的職權(quán)劃分等等。試圖窮盡這些事項(xiàng)顯然是困難的，但簡(jiǎn)單地將它們概括為“行政過(guò)程中某些因素的不變性”也難免失之籠統(tǒng)。上述對(duì)象之所以能夠成為信賴(lài)的客體，在于這些因素一旦形成，行政相對(duì)人將對(duì)此因素及其結(jié)果產(chǎn)生一定的預(yù)期，從而選擇、調(diào)整自己的行為方式，可謂“無(wú)預(yù)期則無(wú)信賴(lài)”。因此，“信賴(lài)”的客體應(yīng)該是行政主體的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例及事實(shí)狀態(tài)等因素。 行政信賴(lài)保護(hù)所“保護(hù)”的客體，誠(chéng)如陳新民教授所言應(yīng)當(dāng)是“人民的處置權(quán)”；但人民處置權(quán)之所以值得保護(hù)，實(shí)際上在于這種處置權(quán)的行使已經(jīng)或者可以為其帶來(lái)一定的利益。這種利益由于人民對(duì)行政主體所形成的可預(yù)期因素的信賴(lài)而發(fā)生，因人民就此種信賴(lài)所做出的處置、選擇而獲得。無(wú)論這種利益業(yè)已為行政相對(duì)人所獲得，或僅在其可以期待獲得的范圍之內(nèi)，只要其具有正當(dāng)性，均應(yīng)受到法律的保護(hù)。因此，信賴(lài)保護(hù)所“保護(hù)”的客體應(yīng)當(dāng)是人民的正當(dāng)利益。 對(duì)于信賴(lài)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，則“存續(xù)保護(hù)”與“財(cái)產(chǎn)保護(hù)”，乃是傳統(tǒng)上的、主要的保護(hù)機(jī)制；但考慮到當(dāng)代國(guó)家的行政手段發(fā)生日新月異的變化，以及充分保障人民權(quán)益的必要，有關(guān)信賴(lài)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)途徑，似乎不宜指定具體的方式，而僅僅明確要求行政主體堅(jiān)守信用、不得隨意變更、反復(fù)無(wú)常，否則必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，便已足夠。也許正是出于此類(lèi)考慮，故有學(xué)者將信賴(lài)保護(hù)原則的適用條件簡(jiǎn)要地概括為“存在信賴(lài)基礎(chǔ)、具備信賴(lài)行為、信賴(lài)值得保護(hù)”這樣三項(xiàng)要素，便于以此理解和判斷有關(guān)信賴(lài)保護(hù)的問(wèn)題。16 鑒于上述理由，對(duì)當(dāng)代行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則可作如下界定：信賴(lài)保護(hù)原則是指在現(xiàn)代法治國(guó)家中，基于保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，行政主體對(duì)其在行政過(guò)程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時(shí)也必須作出相應(yīng)的補(bǔ)救安排。 二、信賴(lài)保護(hù)原則的社會(huì)基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)條件 行政法治的發(fā)展緊緊依托于每一個(gè)歷史階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為每一階段基本的行政模式所決定，與每一階段的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。這就要求我們?cè)谔骄啃姓ㄖ蝺?nèi)在規(guī)律的時(shí)候，必須立足于當(dāng)代國(guó)家行政的社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)，以及當(dāng)代國(guó)家行政模式的淵源、發(fā)展與現(xiàn)狀。信賴(lài)保護(hù)原則之所以應(yīng)確立為當(dāng)代行政法上的一項(xiàng)基本原則，其背后的社會(huì)基礎(chǔ)是行政民主化潮流影響之下的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，其具體的現(xiàn)實(shí)條件則集中表現(xiàn)為當(dāng)代國(guó)家在行政模式上的革新演進(jìn)。 （一）信賴(lài)保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)：行政民主化潮流下的“國(guó)家公民”關(guān)系結(jié)構(gòu) 傳統(tǒng)行政法所規(guī)范、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，無(wú)不圍繞著公共行政權(quán)力尤其是國(guó)家行政權(quán)力行使的過(guò)程而展開(kāi)，因而政府與公民（國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人）之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)便構(gòu)成了整個(gè)行政法律體系得以建立的基礎(chǔ)。不同的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致不同的行政法律體系的建立及運(yùn)作，對(duì)這一法律體系的某項(xiàng)原則加以探求，離不開(kāi)這一層面上的思考。當(dāng)代社會(huì)“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成，與這一時(shí)代的行政民主化潮流息息相關(guān)，集中表現(xiàn)為從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從“集權(quán)行政”向“參與行政”的轉(zhuǎn)變，從“官僚行政”向“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。在民主化潮流推動(dòng)下呈現(xiàn)出來(lái)的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，至少為行政法制變革創(chuàng)造了如下幾個(gè)方面的前提： 1.“有限政府”的目標(biāo)改變了行政權(quán)力的空間。 自20世紀(jì)初葉開(kāi)始，尤其是到了“二戰(zhàn)”前后，西方社會(huì)由于“市場(chǎng)失敗”、“市場(chǎng)失靈”的教訓(xùn)而改變了傳統(tǒng)上對(duì)國(guó)家行政權(quán)不信任的態(tài)度，轉(zhuǎn)而尋求行政權(quán)力的干預(yù)，國(guó)家行政權(quán)迅速滲透到社會(huì)生活的方方面面，“行政國(guó)家”、“全能政府”之理論概括逐漸成為社會(huì)現(xiàn)實(shí)。17有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家的行政職能之所以得到迅速擴(kuò)張，除了由于國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)變化的正確反應(yīng)之外，在很大程度上還源于人們對(duì)國(guó)家權(quán)力的過(guò)度迷信與夸大。18由于國(guó)家權(quán)力在社會(huì)生活各領(lǐng)域的急劇擴(kuò)張后日益凸現(xiàn)的“非市場(chǎng)失靈”（即“政府失靈”）的現(xiàn)象，行政權(quán)力具有二重性（既有積極作用也有消極作用）遂成普遍共識(shí)。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，“行政國(guó)家”、“全能政府”的弊端日益明顯，因而世界主要國(guó)家紛紛將其行政模式向“有限政府”的方向轉(zhuǎn)變，通過(guò)種種措施努力塑造“有限而有效”的政府。 政府職能運(yùn)行空間的壓縮，無(wú)疑為公民個(gè)人的選擇留下了相對(duì)廣闊的空間，也為各種社會(huì)力量參與社會(huì)公共事務(wù)的管理提供了舞臺(tái)。但值得注意的是，政府的收縮并不意味著在政府權(quán)力與社會(huì)力量的運(yùn)作空間之間將出現(xiàn)一道鮮明的界限，政府職能的收縮更多地引起了其角色的改變，這種轉(zhuǎn)變被人們稱(chēng)為從“劃槳人”到“掌舵人”的改變，“掌舵”的政府甚至將在更加廣闊的領(lǐng)域里發(fā)揮著全新的作用-與以前不同的是，這種作用的發(fā)揮將會(huì)經(jīng)常性地與社會(huì)、與個(gè)人的力量和意志更加緊密地結(jié)合在一起，而不再是其單方意志決定一切。 2.“參與行政”的興起改變了行政“兩造”的地位。 傳統(tǒng)的行政模式是集權(quán)行政、高權(quán)行政，國(guó)家行政權(quán)力都集中于政府和各類(lèi)行政機(jī)關(guān)行使，即便是所謂“責(zé)任政府”也僅僅是要求政府的行為應(yīng)當(dāng)對(duì)人民負(fù)責(zé)而已，但作為國(guó)家權(quán)力終極所有者和委托者的人民群眾則無(wú)須直接參與國(guó)家行政權(quán)力的行使。19但這一傳統(tǒng)在近數(shù)十年來(lái)受到行政管理與行政法制發(fā)展實(shí)踐的挑戰(zhàn)并已被實(shí)踐所深刻改變，而變革的力量來(lái)自于“參與式民主”的現(xiàn)代政治與法治理念?！皡⑴c式民主”倡導(dǎo)政府把直接或間接地接受公民委托而行使的部分權(quán)力“還政于民”，這部分國(guó)家權(quán)力將由介于國(guó)家與公民之間的“非政府組織”（“準(zhǔn)政府組織”、“社會(huì)中介組織”、“第三部門(mén)”）加以行使；與此同時(shí)，公民個(gè)人也得以通過(guò)多種途徑和形式直接參與政府管理，這些形式包括論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、提交意見(jiàn)、口頭辯論等等，并以此影響行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程。這使得行政權(quán)實(shí)際上由政府、社會(huì)和公民共同行使。20 由此，傳統(tǒng)行政“兩造”（即行政主體與行政相對(duì)人）之間的界限在某些情況下開(kāi)始變得不再十分清晰，行政主體在行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的優(yōu)越性也常常變得不甚明顯，在某種條件下行政相對(duì)人甚至取得了比較優(yōu)越的地位（例如在行政程序制度運(yùn)作框架內(nèi)），從而有利于達(dá)到行政“兩造”在權(quán)利義務(wù)上的總體平等。21正是由于行政“兩造”地位上的此消彼長(zhǎng)，使得當(dāng)代行政法有可能更加對(duì)等地設(shè)計(jì)二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府將在行為上被賦予更多的義務(wù)，而相對(duì)人的權(quán)益則反過(guò)來(lái)受到更加嚴(yán)密的保護(hù)。 3.“服務(wù)型政府”的取向帶來(lái)了行政理念的更新。 當(dāng)代政府向“服務(wù)型”方向的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是對(duì)已被嚴(yán)重異化了的政府的重新塑造。在過(guò)去一百多年的時(shí)間里，政府曾經(jīng)由于實(shí)行“管制行政”、“官僚行政”，其消極、冷漠、僵硬、麻木的表現(xiàn)，導(dǎo)致了政府與公民之間長(zhǎng)期處于緊張關(guān)系甚至對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，一方面公民難以從政府那里獲得更多的好處，另一方面政府的行政目標(biāo)也常常難以達(dá)致或者不得不為此付出更大的代價(jià)。 “管理就是服務(wù)”的新理念帶來(lái)了政府與公民關(guān)系的一系列變化。在民主化潮流下提出的“服務(wù)行政”口號(hào)則將政府定位在服務(wù)者的角色上，政府以服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的姿態(tài)出現(xiàn)，以社會(huì)公眾的需要作為其行動(dòng)的導(dǎo)向，任何時(shí)候都不以任何手段去追求政府自身的利益。22在服務(wù)行政的努力方向下，政府的目標(biāo)定位于不斷改進(jìn)其對(duì)公民、社會(huì)的服務(wù)，其落腳點(diǎn)在于公民利益的獲得，以恢復(fù)其本質(zhì)上應(yīng)有的“公仆”本色，則公民利益被置于政府利益之上，如其所遭受的來(lái)自于政府的不當(dāng)損害，也當(dāng)然有必要加以保護(hù)與補(bǔ)償。 縱觀當(dāng)代國(guó)家行政民主化的發(fā)展潮流，它循著行政法治的遠(yuǎn)大目標(biāo)并通過(guò)不斷的行政管理理念與制度創(chuàng)新，深刻地重塑當(dāng)代社會(huì)中的“政府公民”結(jié)構(gòu)，為行政法向更高層次的演進(jìn)提供了牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展空間。其總體的發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)在：公民在國(guó)家行政過(guò)程中的地位變得更加積極、主動(dòng)而有發(fā)言權(quán)，政府回歸其為民服務(wù)的本位，從而使得政府與公民二者間的地位趨于對(duì)等，公民的正當(dāng)利益也理所當(dāng)然地受到更多的強(qiáng)調(diào)與尊重。 具體就行政信賴(lài)保護(hù)而言，這些變化使得政府與公民之間在更大范圍內(nèi)建立起聯(lián)系緊密、界限清晰、相對(duì)平等的關(guān)系，也必然導(dǎo)致公民利益更多地與政府權(quán)力的運(yùn)作發(fā)生關(guān)聯(lián)并對(duì)其產(chǎn)生信賴(lài)，其由此遭受利益損失的可能性也大為增加。而基于政府的“服務(wù)性”角色，這種損失中的正當(dāng)部分理應(yīng)得到充分的補(bǔ)償。 （二）信賴(lài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)條件：對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家行政模式的新一輪改革 世界范圍內(nèi)的行政改革運(yùn)動(dòng)伴隨著行政民主化的潮流而興起，于上個(gè)世紀(jì)70年代中期開(kāi)始出現(xiàn)并席卷全球，其實(shí)踐的先驅(qū)當(dāng)屬英國(guó)前首相撒切爾夫人所發(fā)起的“下一步計(jì)劃”改革運(yùn)動(dòng)，23而美國(guó)學(xué)者戴維？奧斯本則以再造政府一書(shū)在理論上開(kāi)其先河。 行政改革運(yùn)動(dòng)力圖將行政過(guò)程中的公民放在一個(gè)更加積極、主動(dòng)的位置上，并使其利益得到更充分的重視，新的行政過(guò)程力圖建立政府與個(gè)人間的“伙伴關(guān)系”，這使得二者得以在法律上被視為對(duì)等的主體，從而產(chǎn)生了將信賴(lài)保護(hù)作為一項(xiàng)原則在國(guó)家行政的各個(gè)方面加以普遍運(yùn)用的可能與必要，其主要的體現(xiàn)集中在： 其一，行政主體多元化的帶來(lái)的變化與回應(yīng)。行政改革的倡導(dǎo)者將傳統(tǒng)官僚制行政模式的層級(jí)節(jié)制視為“最直接的罪惡”。24而改變這一狀況的途徑是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的分散化與行政主體的多元化。行政主體的多元化使得相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)的固有職權(quán)，向非官方的社團(tuán)、組織乃至個(gè)人分散并轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)，這也稱(chēng)之為民營(yíng)化進(jìn)程。人們對(duì)這種新的行政權(quán)力分布狀態(tài)的信賴(lài)顯然需要得到保護(hù)，以確保人們的利益不會(huì)因這種格局的輕易改變而招致?lián)p失。 其二，行政手段多樣化帶來(lái)的變化與回應(yīng)?！跋鄬?duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來(lái)越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神”。25而這些新的行政手段以行政指導(dǎo)與行政合同最具代表性。其共同之處在于將行政主體及其相對(duì)人擬制為對(duì)等的雙方，并提倡彼此間的信賴(lài)以保障行政目的的實(shí)現(xiàn)，此種信賴(lài)當(dāng)然需要加以保障。 其三，行政方式彈性化帶來(lái)的變化與回應(yīng)。行政彈性化改革的重點(diǎn)在于減少對(duì)公務(wù)員或下級(jí)機(jī)關(guān)的微觀控制與規(guī)則羈束，而代之以績(jī)效考核，甚至將公共事務(wù)以市場(chǎng)化的形式簽約“外包”或“內(nèi)包”，其運(yùn)行邏輯被概括為“相信-核實(shí)-負(fù)責(zé)”三個(gè)環(huán)節(jié)。26如此，則社會(huì)公眾在與內(nèi)部控制與規(guī)則羈束相對(duì)弱化的民營(yíng)機(jī)構(gòu)或公務(wù)員打交道的過(guò)程中所產(chǎn)生的合理信賴(lài)，迫切需要得到行政法上的妥善保護(hù)。 值得注意的是，信賴(lài)保護(hù)作為行政法上的一項(xiàng)基本原則被廣泛討論、認(rèn)同并被寫(xiě)入許多國(guó)家的立法文件，也正是發(fā)生在20世紀(jì)70年代以后的事情。 （三）信賴(lài)保護(hù)的直接功用：建立當(dāng)代社會(huì)的政府信用 經(jīng)過(guò)數(shù)個(gè)世紀(jì)的發(fā)展演變之后，當(dāng)代法治國(guó)家正逐步形成一種“強(qiáng)政府，大社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)：國(guó)家的力量仍然在社會(huì)生活中占據(jù)著主導(dǎo)性的地位，與此同時(shí)社會(huì)與公眾的力量正日益變得強(qiáng)大。國(guó)家與社會(huì)兩大元素能否和諧共存、良性互動(dòng)，將直接影響整個(gè)社會(huì)發(fā)展的方向與步伐。鑒于政府的強(qiáng)大組織力量及其所占據(jù)的顯要地位，顯然政府在社會(huì)公眾中的信用無(wú)可替代地成為了“粘合”國(guó)家與社會(huì)兩大力量的關(guān)鍵性紐帶，成為整個(gè)社會(huì)用體系的重心，“任何政府形式所能具有的重要的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)公眾本身的美德和智慧”。27 一般認(rèn)為，所謂的政府信用指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中所取得的信任。其內(nèi)容包括三層基本含義：其一，國(guó)家行政機(jī)關(guān)簽訂并實(shí)際履行行政合同而取得對(duì)方當(dāng)事人的信任；其二，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中依法行政而取得社會(huì)的信任；其三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)、政策和行政合同約束的情況下仍能夠執(zhí)行正義，維護(hù)公眾利益，正確履行職責(zé)而取得社會(huì)信任。28 政府信用的形成與增長(zhǎng)源于民眾對(duì)政府的信賴(lài)與支持，政府信用在各方面、各層次的實(shí)現(xiàn)都取決于且決定著國(guó)家行政法治的現(xiàn)實(shí)水平。所謂國(guó)家的行政法治，意味著引入一系列具有普遍效力、居于政府權(quán)力之上的法律原則、規(guī)則，將政府納入法律治理的軌道，做到“政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約”（哈耶克語(yǔ)）。就維護(hù)政府信用而言，實(shí)行信賴(lài)保護(hù)的原則就是要求政府嚴(yán)格信守諾言，不得反復(fù)無(wú)常。誠(chéng)如應(yīng)松年教授所言，“政府本身也應(yīng)該建立、遵循誠(chéng)實(shí)信用、信賴(lài)保護(hù)的準(zhǔn)則，成為整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信的示范者，切實(shí)保障公民權(quán)益。”29 三、信賴(lài)保護(hù)原則的憲政基礎(chǔ)與法理背景 （一）行政信賴(lài)保護(hù)原則源自“法治國(guó)家”的憲政原則 有關(guān)行政信賴(lài)保護(hù)原則在理論上的依據(jù)與淵源，學(xué)界向來(lái)存在不同意見(jiàn)，其較為流行者大致有“誠(chéng)信類(lèi)推說(shuō)”、“法律安定說(shuō)”與“基本權(quán)利說(shuō)”等三種： 其一，“誠(chéng)信類(lèi)推”之說(shuō)認(rèn)為信賴(lài)保護(hù)原則乃是私法上“誠(chéng)實(shí)信用”原則在公法上的類(lèi)推。該觀點(diǎn)提出最早、流行甚廣，信賴(lài)保護(hù)原則在德國(guó)法上得以率先出現(xiàn)也基于此種類(lèi)推，此觀點(diǎn)為眾多學(xué)者所提倡，認(rèn)為“信義誠(chéng)實(shí)的原則乃至信賴(lài)保護(hù)的原則，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況”。30 其二，“法律安定說(shuō)”也為通行的學(xué)說(shuō)之一，認(rèn)為信賴(lài)保護(hù)的對(duì)象在于人民對(duì)舊法律狀態(tài)存續(xù)的信賴(lài)，并防止事后的法律溯及，以保護(hù)人民的處分權(quán)。“所以法安定性原則作為信賴(lài)保護(hù)原則之依據(jù)，較為妥當(dāng)”。31 其三，“基本權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為行政信賴(lài)保護(hù)實(shí)質(zhì)上出于憲法上所保護(hù)的人民基本權(quán)利：信賴(lài)保護(hù)的對(duì)象乃是人民因信賴(lài)法律、行政處分而實(shí)施其行為的權(quán)利，屬于憲法上的自由權(quán)；而保護(hù)的結(jié)果在于保障或補(bǔ)償人民因信賴(lài)而產(chǎn)生的正當(dāng)利益，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。 上述三種解說(shuō)分別從某一方面揭示了信賴(lài)保護(hù)原則應(yīng)確立為行政法原則的合理原因，卻又存在某些缺陷，無(wú)法單獨(dú)、完整地解釋這一原則。應(yīng)當(dāng)看到，“誠(chéng)實(shí)信用”為私法上的基本原則，行政法上的信賴(lài)保護(hù)雖則同樣以“誠(chéng)信”作為根本且可透過(guò)誠(chéng)信原則加以解釋?zhuān)呷杂斜举|(zhì)的不同。在私法上，誠(chéng)信乃是基于意思自治與契約自由的要求，而在公法上，誠(chéng)信則為現(xiàn)代憲政的必然要求；私法誠(chéng)信的主體為對(duì)等關(guān)系，公法上則常常未必如此；私法上的誠(chéng)信為雙向與相互的關(guān)系，而公法上的信賴(lài)保護(hù)則單指政府對(duì)于人民的信用。由此，行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則，不宜簡(jiǎn)單地認(rèn)為是由私法上的誠(chéng)信原則類(lèi)推所得，而有學(xué)者將其徑直稱(chēng)為公法上的誠(chéng)信原則也未必妥當(dāng)。32此外，“法律安定”與“基本權(quán)利”之說(shuō)也難以單獨(dú)解釋信賴(lài)保護(hù)的原則。原因在于法律的安定并非絕對(duì)的安定、不變，而人民所擁有的憲法基本權(quán)利也并非漫無(wú)邊際，以上兩說(shuō)尚未提供非常有說(shuō)服力的解釋。 實(shí)際上，無(wú)論對(duì)政府誠(chéng)信、法律安定的要求，還是對(duì)人民基本權(quán)利的保護(hù)，均蘊(yùn)涵在現(xiàn)代社會(huì)“法治國(guó)家”的憲政原理之中，同處于后者的統(tǒng)率之下。只有在“法治國(guó)家”的憲政原理之下將上述三點(diǎn)理由加以聯(lián)系、統(tǒng)一，方能對(duì)行政信賴(lài)保護(hù)給出相對(duì)完整的理論解釋。換言之，行政信賴(lài)保護(hù)原則的重要內(nèi)涵源出于“法治國(guó)家”的憲政原理。此項(xiàng)憲政原理要求，國(guó)家統(tǒng)治權(quán)只能在國(guó)家法律規(guī)定的范疇內(nèi)運(yùn)作，法律應(yīng)當(dāng)是具有普遍性、明確性、可預(yù)見(jiàn)性、可預(yù)測(cè)性的規(guī)范，不允許個(gè)人或者國(guó)家機(jī)關(guān)的意志凌駕于法律之上。因此，行政機(jī)關(guān)業(yè)已形成、公民業(yè)已產(chǎn)生信賴(lài)的法律狀態(tài)，需要法律加以保護(hù)，政府不得隨意變更。行政法上諸多原則、規(guī)則均源于“法治國(guó)家”的憲政原理，例如行政合法性原則中所包含的“法律保留”之內(nèi)容，行政行為的公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力等法律效力的整體性，等等。 “法治國(guó)家”的憲政原理，可由人民權(quán)利之維護(hù)、法秩序之安定及誠(chéng)實(shí)信用原則之遵守這三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的方面加以解讀，行政信賴(lài)保護(hù)原則也就同時(shí)包含人民利益保護(hù)、法律安定、政府誠(chéng)信等三個(gè)方面的要求，而各項(xiàng)要求之間彼此關(guān)聯(lián)、融為一體。政府之所以需要誠(chéng)信，乃是基于將人民利益置于政府利益之上的考慮，如政府不誠(chéng)信，人民利益便難免受損；而法律安定的標(biāo)準(zhǔn)也需以人民利益的所在為判斷，其“安定”乃是對(duì)人民有利的安定，若法律的變更更加有利于增進(jìn)此種利益，則國(guó)家法律及政府的行為也沒(méi)有絕對(duì)“安定”的必要；而此處的人民利益之所以能夠?qū)剐问缴虾戏ㄇ覍?shí)質(zhì)上合理的政府行為，乃是由于此種利益并非憑空產(chǎn)生，而正是基于對(duì)政府的信任而產(chǎn)生的。 如此，則行政法上的信賴(lài)保護(hù)，正是“法治國(guó)家”的憲政原理在行政法領(lǐng)域的落實(shí)，由此而具體化為處理政府與公民關(guān)系的一大準(zhǔn)則。憲法為一國(guó)最高的法律，而憲政為一國(guó)最根本的制度，由憲法上的“法治國(guó)家”原理而推得行政法上的信賴(lài)保護(hù)原則，也符合由高階法律原則推出低階法律原則的一般法理。 （二）行政信賴(lài)保護(hù)原則體現(xiàn)了現(xiàn)代法理學(xué)的內(nèi)在精神 在近現(xiàn)代法理學(xué)有關(guān)國(guó)家、人民與法律三者關(guān)系的理論中，經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)否定、螺旋上升的過(guò)程。古典自然法學(xué)家最先提出有關(guān)這一問(wèn)題的系統(tǒng)理論，認(rèn)為法律既是結(jié)束人民的無(wú)政府狀態(tài)、同時(shí)也是防止國(guó)家專(zhuān)制主義的良藥。先驗(yàn)唯心主義的集大成者黑格爾則將國(guó)家的價(jià)值做了更進(jìn)一步的抬升，認(rèn)為個(gè)人只有通過(guò)國(guó)家方能擁有其理性的價(jià)值和實(shí)在，“成為國(guó)家的一個(gè)成員，乃是個(gè)人的最高特權(quán)”；而以邊沁為代表的功利主義則認(rèn)為法律控制的目的并非個(gè)人自由，而是社會(huì)的安全與平等，因此國(guó)家有理由對(duì)社會(huì)與個(gè)人施加干預(yù)。而20世紀(jì)初葉開(kāi)始出現(xiàn)的新自然主義法學(xué)思潮則開(kāi)始了對(duì)國(guó)家權(quán)力的反思：狄驥強(qiáng)調(diào)國(guó)家只有義務(wù)而無(wú)權(quán)利，其活動(dòng)僅在于履行一定的社會(huì)職責(zé)；羅爾斯進(jìn)一步提出“正義”的實(shí)現(xiàn)取決于自由與平等兩大價(jià)值元素，而在二者發(fā)生沖突的時(shí)候，自由的價(jià)值仍然居于首位。33 從近現(xiàn)代法理學(xué)各種流派的更迭來(lái)看，國(guó)家權(quán)力與個(gè)人價(jià)值在不同的歷史階段互有消長(zhǎng)，對(duì)人民利益的強(qiáng)調(diào)與保護(hù)在經(jīng)過(guò)了否定之否定的曲折之后，得到了新的肯定與深化。個(gè)人權(quán)利在自然法學(xué)理論中曾經(jīng)居于顯要的地位，爾后又由于各種理論對(duì)于國(guó)家價(jià)值的不斷肯定而退居次要的地位?，F(xiàn)代以來(lái)，隨著各種帶有新自然主義色彩的法學(xué)思潮的興起，社會(huì)成員的個(gè)人價(jià)值與自由再次得到張揚(yáng)。與傳統(tǒng)自然法理論強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)不同，新思潮肯定了國(guó)家權(quán)力對(duì)于增加個(gè)人福利、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步中的積極作用，并不反對(duì)國(guó)家對(duì)個(gè)人與社會(huì)事務(wù)的干預(yù)、介入，只不過(guò)國(guó)家權(quán)力作用的發(fā)揮必須以人民利益的保障、增進(jìn)為其前提，不得因國(guó)家權(quán)力的行使而減損、侵犯人民的利益。 信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的勃興，正是這些現(xiàn)代法學(xué)理念在行政法領(lǐng)域的彰顯。在行政信賴(lài)保護(hù)開(kāi)始被提出直至最終確立的歷史階段，政府對(duì)社會(huì)生活各方面的深入干預(yù)已經(jīng)不可避免，國(guó)家的積極作用不容否認(rèn)，而其消極作用對(duì)人民利益所造成的侵害也日益凸顯?，F(xiàn)代法學(xué)理論出于對(duì)國(guó)家功能存“利”去“弊”的目的，提出將人民的正當(dāng)權(quán)益置于政府權(quán)力之上并加重政府的責(zé)任，凡因國(guó)家權(quán)力行使而造成人民正當(dāng)利益的損害皆應(yīng)得到合理補(bǔ)救，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)它的保護(hù)。這樣的認(rèn)識(shí)落實(shí)于行政法領(lǐng)域則形成信賴(lài)保護(hù)的理念，貫徹于法律實(shí)踐則成為行政信賴(lài)保護(hù)的原則。 四、信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的地位 傳統(tǒng)上，行政信賴(lài)保護(hù)“主要表現(xiàn)為行政立法的不溯及既往以及違法行政行為撤銷(xiāo)的限制”。34但在當(dāng)代行政法制不斷革新的當(dāng)下，僅僅如此理解信賴(lài)保護(hù)原則的適用范圍難免有失偏狹。實(shí)際上，信賴(lài)保護(hù)原則貫穿于當(dāng)代行政管理和行政法制的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)之中，且符合確立行政法基本原則的諸項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。 （一）信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的全面體現(xiàn) 第一個(gè)方面，信賴(lài)保護(hù)原則貫穿于當(dāng)代國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，在這些過(guò)程當(dāng)中起著不可替代的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用。在立法環(huán)節(jié)，信賴(lài)保護(hù)原則要求政府不得隨意制定、頒布有溯及力的法令，或者在制定這些法律之后對(duì)由此遭受損失的公民利益加以合理的補(bǔ)償；在執(zhí)法環(huán)節(jié)，行政主體對(duì)其因執(zhí)行法律而形成各種行為、事實(shí)、狀態(tài)、結(jié)果等，一經(jīng)相對(duì)人知曉并形成合理信賴(lài)，便不得隨意反復(fù)、朝令夕改；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，賦予公民參與行政管理活動(dòng)、監(jiān)督和影響行政過(guò)程的權(quán)利，如建議權(quán)、評(píng)議權(quán)、檢舉權(quán)等等，既刺激了公民監(jiān)督國(guó)家行政權(quán)力的動(dòng)力，又成為限制行政恣意的有效外部壓力；在司法與救濟(jì)環(huán)節(jié)，公民有理由就其正當(dāng)信賴(lài)?yán)娴膿p失尋求司法權(quán)力的支持，從而獲得賠償、補(bǔ)償?shù)扔行Ь葷?jì)；就公民對(duì)法律的遵守而言，則公民可以基于其對(duì)政府的信任而有預(yù)見(jiàn)性地決定對(duì)自身事務(wù)的處置，而不必?fù)?dān)心其正當(dāng)利益由于政府的反復(fù)無(wú)常而受到損害，如此則法律及政府提出的普遍要求易于為公民所接受與遵守。 第二個(gè)方面，信賴(lài)保護(hù)原則體現(xiàn)于當(dāng)代行政法律體系的各個(gè)部分之中，是統(tǒng)率這一法律體系的重要原則之一，具體見(jiàn)于如下的幾個(gè)方面：首先，在行政組織法上。當(dāng)代行政組織法注重行政權(quán)力分配的統(tǒng)一、明確并為人民所了解，反對(duì)政出多門(mén)、各自為政，則人民對(duì)于各行政機(jī)關(guān)所擁有、行使的職權(quán)易于產(chǎn)生信賴(lài)，若此種信賴(lài)因行政機(jī)關(guān)職權(quán)的混亂、無(wú)序而招致利益上的損失，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此種損失承擔(dān)責(zé)任。此外，當(dāng)代公共行政中，大量政府職權(quán)以授權(quán)、委托等方式為非政府組織行使，而這些職權(quán)并非其所固有，則人民對(duì)于這些組織行使行政權(quán)的服從、配合，乃是出于對(duì)其背后的有權(quán)機(jī)關(guān)的信賴(lài)，此種信賴(lài)若因其授權(quán)、委托的不明或錯(cuò)誤而蒙受損失，則有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)。其次，在行政行為法上。信賴(lài)保護(hù)原則在行政法上的最初適用，主要是對(duì)行政主體撤銷(xiāo)、廢止其具體行政行為的限制，進(jìn)而要求政府原則上不得制定有溯及力的法令。35與此相同，行政主體公布的計(jì)劃、做出的承諾、形成的慣例也不得隨意更改。36此外，以行政指導(dǎo)、行政合同為代表的非權(quán)力行政方式的運(yùn)用，是建立在行政主體與相對(duì)人的相互信任之上，如果相對(duì)人對(duì)行政主體的合理信賴(lài)，缺乏必要的法律救濟(jì)機(jī)制加以特別保護(hù)，則此類(lèi)行政手段的目的根本無(wú)從實(shí)現(xiàn)。37再次，在行政程序法上。眾所周知，行政法上程序與實(shí)體密不可分，程序法不僅是實(shí)體法得以實(shí)施的保障，許多國(guó)家和地區(qū)甚至將部分實(shí)體法規(guī)則規(guī)定于程序法中，如德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就把信賴(lài)保護(hù)原則寫(xiě)入行政程序法典中，而在我國(guó)行政程序法的制定過(guò)程中多數(shù)學(xué)者也提出將信賴(lài)保護(hù)原則納入其中。38最后，在行政救濟(jì)法上。正由于人民因信賴(lài)政府而蒙受的損失值得法律的保護(hù)，所以行政相對(duì)人因此類(lèi)情況而蒙受損失，應(yīng)包括在行政訴訟的訴因與提起行政復(fù)議的理由當(dāng)中，以此作為信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)的最后法律屏障。 （二）確立當(dāng)代行政法基本原則的主要標(biāo)準(zhǔn) 理解信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的原則性地位，需要首先明確行政法基本原則的內(nèi)涵以及確立當(dāng)代行政法基本原則的標(biāo)準(zhǔn)所在，透過(guò)與這些標(biāo)準(zhǔn)的比較、衡量而將信賴(lài)保護(hù)原則加以準(zhǔn)確定位。 行政法的基本原則是貫穿行政領(lǐng)域法律關(guān)系始終，調(diào)整和決定行政法主體的行為，指導(dǎo)行政法實(shí)踐的基本原理和準(zhǔn)則。它起著保證行政法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的重要作用，直接和深刻地影響著當(dāng)代行政法的制定、執(zhí)行、遵守、監(jiān)督、救濟(jì)等制度環(huán)節(jié)的運(yùn)行發(fā)展。我國(guó)行政法的基本原則總的來(lái)說(shuō)可概括為行政法治原則，具體來(lái)說(shuō)可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則、信賴(lài)保護(hù)原則等等。 對(duì)于確立行政法上基本原則的條件，學(xué)者們?cè)?jīng)從不同的角度出發(fā)提出了多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容可以被概括為如下幾個(gè)方面： 第一，特殊性。即該原則必須為行政法所獨(dú)有，既非一般法律原則在行政法上的簡(jiǎn)單重述，也非其他部門(mén)法律原則在行政法上的類(lèi)推適用，必須在行政法上具有其獨(dú)特的內(nèi)容，此觀點(diǎn)已逐漸成為行政法學(xué)界的共識(shí)。 第二，普遍性。即該原則必須貫穿于行政權(quán)力運(yùn)作的全部過(guò)程、環(huán)節(jié)當(dāng)中，在這些過(guò)程、環(huán)節(jié)中均有所體現(xiàn)，并在行政法律體系的各部分得到全面反映，具有普遍適用的法律效力，此觀點(diǎn)也為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同。 第三，層次性。除了一般的法律原則與憲法上的原則之外，行政法基本原則必須在行政法中具有最高的效力，不僅高于行政法上的一般規(guī)范，也高于特定行政法領(lǐng)域中的具體原則，如行政立法、執(zhí)法、司法中的各項(xiàng)原則。39 第四，融入現(xiàn)代憲政精神。在所有法律部門(mén)中，行政法與憲法的關(guān)系最為密切，是憲法的直接延伸，行政法的目的就是為了將憲政精神在行政領(lǐng)域具體化，因此作為行政法精髓的行政法基本原則應(yīng)當(dāng)最大可能地反映現(xiàn)代憲政精神。40 此外，我們認(rèn)為行政法的基本原則還需具有獨(dú)立性，即該項(xiàng)原則應(yīng)有在行政法上獨(dú)立存在的余地，其內(nèi)容不能為其他的基本原則所完全涵蓋或肢解，否則便無(wú)必要單獨(dú)提出。 （三）信賴(lài)保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的準(zhǔn)確定位 比照上述的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)，信賴(lài)保護(hù)原則完全符合當(dāng)代行政法上確立基本原則的各項(xiàng)條件，其理由可做如下的分析： 首先，信賴(lài)保護(hù)原則在行政法上具有特殊內(nèi)容。此項(xiàng)原則旨在指導(dǎo)正確處理政府與人民間的關(guān)系，