水資源管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題概要.doc

淺談水資源管理體制的現(xiàn)狀及問題【摘要】自從我國實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度后,水資源的管理體制上的問題還是比較突出的,水資源的管理體制直接影響水資源的合理利用和分配。如何提高和完善水資源的管理體制和解決水資源在時(shí)空上的分配問題仍是現(xiàn)今重要的研究課題?！娟P(guān)鍵字】水資源;管理體制;現(xiàn)狀;問題一.我國水資源管理概況1.管理歷程隨著對水資源各方面屬性的全面了解和重視,我國對水資源的管理方式已逐漸從工程水利、資源水利、生態(tài)水利、民生水利發(fā)展到如今的多方面統(tǒng)籌管理。工程水利注重對蓄水、引水、提水、排水、航運(yùn)等水利工程規(guī)劃、施工和運(yùn)營過程的綜合管理;資源水利從保護(hù)水資源角度出發(fā),側(cè)重于對水的資源屬性開發(fā)利用的管理;而生態(tài)水利則以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo),遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,其發(fā)展模式與途徑與傳統(tǒng)水利有本質(zhì)區(qū)別;民生水利將以人為本作為根本理念,把人民群眾最關(guān)心、關(guān)系最密切、最現(xiàn)實(shí)的水利問題放在首位,努力形成保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展格局。所以,在水資源管理過程中,要充分發(fā)揮工程水利的基礎(chǔ)性、資源水利的實(shí)效性、生態(tài)水利的可持續(xù)性和民生水利的公共性,進(jìn)行統(tǒng)籌管理。2.實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度鑒于我國水資源管理現(xiàn)實(shí)中存在的問題,水利部提出實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理。其基本原則是要把維護(hù)人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧作為水資源管理的核心理念,以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)作為水資源管理的工作重心,要把統(tǒng)籌兼顧作為水資源管理的根本方法,把因地制宜、分類指導(dǎo)作為深化水資源管理的重要措施,堅(jiān)持改革創(chuàng)新作為推進(jìn)水資源管理的不竭動(dòng)力。二.我國水資源管理現(xiàn)狀1.水資源管理體制的現(xiàn)狀我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制表現(xiàn)為中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的特點(diǎn)。水資源管理也是實(shí)行雙軌制管理,即中央政府與地方政府共管。管理體系。我國現(xiàn)行的水資源管理體系是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合,逐步建立了五級(即中央流域省級地市級縣級水資源管理體制,但橫向矛盾仍然存在,協(xié)調(diào)機(jī)制有待于加強(qiáng)。政策法規(guī)。國家和各省(自治區(qū)、直轄市制定和出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件達(dá)700余件,但部分政策法規(guī)未能充分考慮流域整體特征,在關(guān)注水量水質(zhì)的基礎(chǔ)上需進(jìn)一步考慮水安全標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃與計(jì)劃。盡管針對不同流域特征,各項(xiàng)流域規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理,但是缺乏強(qiáng)制性和具有法律地位的綜合規(guī)劃,而現(xiàn)行的部分水資源規(guī)劃導(dǎo)致資源浪費(fèi),缺乏可持續(xù)性。管理制度。逐步建立和完善取水許可與水資源有償使用制度、水資源論證制度、水資源總量控制制度和水功能區(qū)管理制度等。關(guān)鍵技術(shù)。我國水資源利用效率低,尤其是農(nóng)業(yè)及工業(yè)的用水和耗水量較大;且水資源的時(shí)空分布不均,區(qū)域水資源的調(diào)配技術(shù)和高效用水技術(shù)亟需不斷研發(fā)和完善。2.流域管理與水行政管理在管理上差異流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式優(yōu)勢在于能發(fā)揮各個(gè)行業(yè)主管部門的積極性,又有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體協(xié)調(diào)。(1事權(quán)劃分不清在縱向上,環(huán)境保護(hù)部對地方各級環(huán)保機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo),而地方各級環(huán)保機(jī)關(guān)隸屬于本級政府,財(cái)權(quán)與人事任免權(quán)均受制于地方政府。地方環(huán)保機(jī)關(guān)的工作往往代表本地區(qū)利益,難以貫徹中央命令。在橫向上,政府的水資源保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、國土、農(nóng)業(yè)等部門。由于統(tǒng)管部門與分管部門分工不明確,即環(huán)保部門與政府其他相關(guān)部門之間不存在行政上的隸屬關(guān)系,在行政執(zhí)法上都是代表國家行政機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法權(quán),其法律地位是平等的,不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。水資源管理權(quán)力分布在眾多產(chǎn)業(yè)部門和和行政區(qū)劃,但許多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護(hù)環(huán)境資源,而是通過開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益,因此必然與環(huán)保部門發(fā)生沖突。在水資源管理中,水質(zhì)由環(huán)保機(jī)關(guān)管理,水量由水利部門分管,農(nóng)業(yè)灌溉由農(nóng)業(yè)部門分管。水資源管理立法上如此政出多門、職責(zé)不清的后果往往是災(zāi)難性的,分管部門從部門利益出發(fā),對本部門有利可圖的,往往互相爭奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)限。由于環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限與其他行業(yè)主管部門平行,以致于在環(huán)境管理過程中遇到阻力時(shí)需要位階更高、權(quán)力更大的機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)。(2流域管理與行政區(qū)域管理間的沖突流域管理和行政區(qū)域管理是兩種不同性質(zhì)的管理模式,兩者邊界往往不重合。流域管理的邊界往往與行政區(qū)劃不重合。一個(gè)流域區(qū)可能跨越幾個(gè)行政區(qū),而一個(gè)行政區(qū)也可能包含幾個(gè)不完整的流域區(qū),以致在區(qū)域開發(fā)管理中出現(xiàn)許多矛盾和問題,如地方利益與流域全局利益沖突,上游與中下游間的沖突。環(huán)境保護(hù)部下屬的六大環(huán)境保護(hù)督查中心,負(fù)責(zé)承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作。但這六大環(huán)境保護(hù)督查中心性質(zhì)上屬于事業(yè)單位,在環(huán)境保護(hù)部的授權(quán)范圍內(nèi)處理環(huán)境爭議。六大環(huán)境保護(hù)督查中心系環(huán)境保護(hù)部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),不是行政機(jī)關(guān),權(quán)力有限,在處理跨省界污染中力不從心。六大環(huán)境保護(hù)督查中心并未完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。三.我國水資源管理體制的完善1依法治水,實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理。水行政主管部門必須加強(qiáng)對地表水、地下水、進(jìn)行統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌安排。必須由水行政主管部門統(tǒng)一組織,擬定水長期供求計(jì)劃、水量分配方案,并監(jiān)督實(shí)施;組織擬定江河、湖泊的水功能區(qū)劃,核定水域的納污能力,嚴(yán)格控制排污口的設(shè)置。強(qiáng)化城市規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目的水資源和防洪論證工作,強(qiáng)化取水許可管理和水資源費(fèi)征收工作。2推行需水管理。傳統(tǒng)的水資源管理模式“以需定供”,一個(gè)區(qū)域需要多少水,供水部門就設(shè)法通過開源提供多少水,地下水不夠就開采地表水,當(dāng)?shù)乇硭粔蚓涂鐓^(qū)域調(diào)水。這種模式下,用戶需水量增加首先是向供水部門要水,供水部門也愿意修建大型取水工程增加供水量來提高自己的效益。但在大量用水的同時(shí)也就產(chǎn)生大量的污水,一個(gè)區(qū)域的水環(huán)境容量存在一個(gè)最大值,大量的污水進(jìn)入到區(qū)域水體后必然導(dǎo)致水環(huán)境的惡化。保護(hù)和恢復(fù)良好的水環(huán)境,實(shí)現(xiàn)水資源的健康循環(huán),從而實(shí)現(xiàn)以供定需的管理模式。根據(jù)一個(gè)區(qū)域的最大水環(huán)境容量,和近期內(nèi)污水的處理能力,確定最大排放污水量,最大供水量不超過區(qū)域社會(huì)循環(huán)水量最大值,即最大污水排放量,用戶對水量需求增加時(shí),通過用戶端來解決,包括工藝改進(jìn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,生活方式的改變等等,實(shí)現(xiàn)用戶內(nèi)部和用戶之間的水資源循環(huán)使用。日本和歐洲國家的城市供水總量沒有增加,經(jīng)濟(jì)卻在持續(xù)發(fā)展。在推行需水管理模式時(shí),根據(jù)工廠、企業(yè)、賓館、飯店等不同行業(yè)的特點(diǎn),制定限量供水的額定指標(biāo),居民按照家庭人口的多少定出生活用水額定指標(biāo),在此基礎(chǔ)上對自來水用戶采取超量加價(jià)收費(fèi)的措施,用經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)人們對淡水資源匱乏的認(rèn)識和節(jié)約用水的行動(dòng),從而逐步使人們認(rèn)識水資源的本來價(jià)值。3推進(jìn)循環(huán)用水。循環(huán)用水是根據(jù)不同的用水對象對水質(zhì)不同要求,根據(jù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)用的原則,然后對其排水不經(jīng)處理或適當(dāng)處理。再用于水質(zhì)要求低的用戶,通過增加水的使用次數(shù)減少新鮮水的使用量。發(fā)展循環(huán)用水符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”原則,減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流人和流出的物質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)水資源在空間上、時(shí)間上和數(shù)量上的最佳運(yùn)用,從而推動(dòng)生產(chǎn)方式從粗放式向集約型轉(zhuǎn)變,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。從現(xiàn)階段來看,我國自來水價(jià)偏低,從市內(nèi)河道里取水進(jìn)入自來水廠進(jìn)行凈化的自來水與從外省市經(jīng)長途調(diào)來的水從價(jià)格上區(qū)別不大,人們對節(jié)約用水的意識淡薄。特別是我國北方城市的淡水資源更為匱乏,南水北調(diào)的規(guī)劃是多年來的愿望,實(shí)施起來也需付了極大的代價(jià),但國家為了保障人們生活穩(wěn)定,政府有關(guān)部門每年向自來水費(fèi)中投人大量的補(bǔ)貼,淡水資源的真正價(jià)值未能在水價(jià)中準(zhǔn)確體現(xiàn)出來。物以稀為貴,只有徹底將自來水價(jià)格推向市場,才能體現(xiàn)出淡水資源的真正價(jià)值來,才能刺激消費(fèi)者水的憂患意識和節(jié)約用水的實(shí)際行動(dòng)。4扶植污水處理行業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)水循環(huán),必須注重污水處理行業(yè)的發(fā)展,包括資金和技術(shù)的支持。污水處理行業(yè)是消除污染,為民造福的行業(yè),也是耗資較大行業(yè),每天處理污水的污水處理廠每年需要運(yùn)行經(jīng)幾千萬元。由一個(gè)部門出資是不可能的,只能在政府的統(tǒng)一組織下由多方進(jìn)行籌措,從城市建設(shè)資金,污水處理費(fèi),超標(biāo)罰款,財(cái)政收入等方面共同努力集資,這種方法在中小城市更為適宜。5加強(qiáng)水資源規(guī)劃計(jì)劃管理。對水資源使用要做出科學(xué)合理全面的規(guī)劃計(jì)劃,統(tǒng)一考慮地表水、地下水、城市用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水,合理調(diào)劑豐水期與枯水期用水,制定科學(xué)的年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃。對地下水的開采要嚴(yán)格限制,從嚴(yán)審批。嚴(yán)格執(zhí)行“先地表后地下、效率優(yōu)先”的原則,發(fā)展什么、限制什么,要講求水資源的投入產(chǎn)出比,實(shí)施效率最大化選擇。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)用水要有區(qū)別,用地表水、地下水要有區(qū)別,用優(yōu)質(zhì)水、劣質(zhì)水要有區(qū)別,而生活用水在節(jié)約和提高用水效率的前提下,必須優(yōu)先給予保證,環(huán)境生態(tài)用水也要給予一定的保障。這樣,才能使有限的水資源永續(xù)使用。6拓寬水循環(huán)的使用途徑。從目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件考慮,所有的污水不可能都循環(huán)使用,水的社會(huì)循環(huán)不能實(shí)現(xiàn)密閉循環(huán)。怎樣實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有條件下水的社會(huì)循環(huán)最大化,是我們面臨的緊要問題。把再生水利用的渠道拓寬。要因地制宜根據(jù)需要確定利用途徑,如農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、市政及園林用水、城市二級河道景觀用水、生活雜用水、地下水回灌用水等多種利用途徑選擇。7依靠科技進(jìn)步,發(fā)展環(huán)保事業(yè),提高污染防治水平,逐步實(shí)現(xiàn)廢水資源化。水資源保護(hù)是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門的工作,需要水資源管理部門、環(huán)保部門等密切配合,齊心協(xié)力,投入人力、物力、財(cái)力開展科學(xué)研究工作,推廣運(yùn)用新理論、新技術(shù)控制污染,實(shí)現(xiàn)污水資源化,達(dá)到城鄉(xiāng)計(jì)劃用水、科學(xué)用水和節(jié)約用水,為水資源統(tǒng)一管理提供科學(xué)依據(jù),使水資源在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。四.全面推進(jìn)水務(wù)管理現(xiàn)階段,我國水務(wù)管理面臨的主要任務(wù)包括:健全水權(quán)制度:完善水資源有償使用制度、取水許可制度、水資源論證制度和監(jiān)管體系;調(diào)節(jié)水價(jià)機(jī)制:建立合理的水價(jià)形成機(jī)制,使水價(jià)能夠反映水資源的稀缺程度,又要有利于水資源保護(hù);加強(qiáng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理:正確處理資源管理、服務(wù)管理和環(huán)境管理之間的關(guān)系,改造城鄉(xiāng)供水設(shè)施和管網(wǎng),建設(shè)應(yīng)急備用水源,加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè);健全水務(wù)投融資體制,推進(jìn)水務(wù)市場化:在國家政策指導(dǎo)下,逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場運(yùn)作企業(yè)開發(fā)的良性運(yùn)作機(jī)制;建設(shè)水資源管理信息系統(tǒng):遵循國家信息化建設(shè)的總體規(guī)劃,以建設(shè)和完善水利信息采集、傳輸網(wǎng)絡(luò)及綜合數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ),利用信息技術(shù)手段,以水利信息資源開發(fā)為核心,支撐可持續(xù)發(fā)展水利,構(gòu)建與水利改革與發(fā)展相適應(yīng)的水利信息化綜合體系。五.結(jié)論及展望因根據(jù)城鄉(xiāng)的發(fā)展的差異,因地制宜的制定出符合本地區(qū)的水資源用量分配和實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度,持續(xù)有序的推進(jìn)水務(wù)制度,優(yōu)化水資源的分配,構(gòu)