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以民為本 與時(shí)俱進(jìn)90年來黨的土地政策創(chuàng)新與歷史經(jīng)驗(yàn)2011-07-11 | 作者： 王宏新 周 拯 | 來源： 中國(guó)國(guó)土資源報(bào) | 【大 中 小】【打印】【關(guān)閉】 按 語(yǔ)：在中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來90年的理論探索下，從土地革命到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)，從新中國(guó)成立到黨的十一屆三中全會(huì)，從改革開放到黨的十七屆三中全會(huì)，我國(guó)農(nóng)村土地政策實(shí)現(xiàn)了一次次的重大創(chuàng)新；從解放、接管城市到重建城市，從管理、經(jīng)營(yíng)城市到城市化、工業(yè)化建設(shè)，我國(guó)城市土地制度不斷推向前進(jìn)，逐步建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地政策體系?？梢哉f，黨在革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中設(shè)計(jì)、創(chuàng)新的土地政策，不僅為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平提高提供了制度基礎(chǔ)，也為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)?？茖W(xué)總結(jié)90年來黨的土地政策創(chuàng)新與偉大歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于黨在新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)國(guó)土資源管理事業(yè)發(fā)展具有重要意義。黨的農(nóng)村土地政策探索歷程從耕地農(nóng)有、自主經(jīng)營(yíng)到集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，從所有權(quán)、使用權(quán)分離到加快土地流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縱觀90年土地政策變遷史，解決土地問題，滿足農(nóng)民土地要求，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平始終是黨維護(hù)人民根本利益的核心。新中國(guó)成立之前的新民主主義探索：實(shí)現(xiàn)土地農(nóng)有，個(gè)體自主經(jīng)營(yíng)。早在中共二大擴(kuò)大會(huì)議上，黨就提出了要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕地自有”的目標(biāo)，并通過限田、限租等政策，在一定范圍內(nèi)否認(rèn)地主土地所有制，主張社會(huì)公有。隨著土地革命深入，黨的農(nóng)村土地政策發(fā)生重大變化，在耕地農(nóng)有政策目標(biāo)的指引下，沒收地主的土地變?yōu)檗r(nóng)民所有?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨基于民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的考慮，不再單純地將地主土地沒收，而是在默認(rèn)土地地主所有、農(nóng)民租借經(jīng)營(yíng)的前提下，提出了“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”臨時(shí)政策。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨通過五四指示，開始了徹底的土地改革運(yùn)動(dòng)，在大部分解放區(qū)進(jìn)行土地平分，其后頒布的中國(guó)土地法大綱更是明確規(guī)定：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度?！毙轮袊?guó)成立初期，為了鞏固新政權(quán)的需要，發(fā)展新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，黨逐步完成了對(duì)3億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，從而實(shí)現(xiàn)完全的農(nóng)民土地所有制。改革開放前30年的公有化：逐步實(shí)現(xiàn)土地公有化，實(shí)行集體所有、集體經(jīng)營(yíng)。土改運(yùn)動(dòng)完成后，為了克服農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)的分散性，黨組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，但土地和其他生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對(duì)土地不實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變。后來，互助組相聯(lián)合發(fā)展為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，開始實(shí)行土地和其他生產(chǎn)資料入股，集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收入以按勞分配與按股分紅相結(jié)合，此時(shí)所有權(quán)仍歸農(nóng)民，但在使用權(quán)方面逐步演變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)模式。在初級(jí)合作社的基礎(chǔ)上后來又產(chǎn)生了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個(gè)人的土地和其他生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)歸高級(jí)合作社集體所有，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按勞分配，農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。改革開放20年來的兩權(quán)分離：堅(jiān)持土地公有，實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離。黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨開始科學(xué)總結(jié)土地政策變革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索農(nóng)村新型土地產(chǎn)權(quán)制度模式，以打破人民公社化運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的生產(chǎn)積極性低下、生產(chǎn)力發(fā)展落后等弊端。經(jīng)過幾年摸索與試點(diǎn)，黨中央于1983年下發(fā)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題，正式提出在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行剝離，土地歸集體所有或者國(guó)有，在使用權(quán)上進(jìn)行統(tǒng)分結(jié)合，分散經(jīng)營(yíng)，包干到戶。20世紀(jì)90年代中后期，農(nóng)村中出現(xiàn)了害怕合同期滿產(chǎn)權(quán)變化而擔(dān)憂、農(nóng)民積極性降低等問題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于1997年及時(shí)下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知，將現(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制承包期限再延長(zhǎng)30年，保證了這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、延續(xù)性，滿足了廣大農(nóng)民群眾對(duì)土地使用權(quán)擴(kuò)展的強(qiáng)烈要求，充分調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。新世紀(jì)以來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：加快土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。隨著改革開放政策的深入發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了很大變化，我國(guó)總體上已進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，開始著力于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。在傳統(tǒng)的家族聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，土地承包經(jīng)營(yíng)成本開始增大，農(nóng)作物收益低下使得農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地積極性不高；與此同時(shí)，城（市）鎮(zhèn)、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地的需求卻不斷增加，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)包、出租、入股等現(xiàn)象大量出現(xiàn)。因此，順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)成為新時(shí)期黨在土地政策上需要著力解決的重大問題。從2005年開始至今，連續(xù)6年的中央“一號(hào)文件”都有涉及土地流轉(zhuǎn)問題的重要論述。黨的十七屆三中全會(huì)上通過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，創(chuàng)新性地提出較為完整的土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)方針，即“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。這是黨在新時(shí)期最重大的土地政策創(chuàng)新，旨在優(yōu)化土地資源配置效率，切實(shí)提高農(nóng)民收入水平，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。黨的城市土地制度演進(jìn)路徑從私有到國(guó)有,從無償、無期限、無流動(dòng)到有償、有期限、有流動(dòng)，從深化完善土地市場(chǎng)建設(shè)到有效參與國(guó)家宏觀調(diào)控黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索有效土地制度的過程中，建立了城市土地有償使用的基本架構(gòu),確立了城市土地市場(chǎng)制度，初步形成了具有多種流通渠道和交易方式的土地市場(chǎng)體系，形成了土地政策參與宏觀調(diào)控的制度框架。完全國(guó)有化歷程（1921年1982年）：實(shí)現(xiàn)城市土地所有權(quán)由私有向國(guó)有轉(zhuǎn)變，使用權(quán)由有償向無償、無限期轉(zhuǎn)變。中國(guó)共產(chǎn)黨的“一大”會(huì)議上通過的中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)明確地提出了我黨的土地政策目標(biāo)，即“消滅資本家私有制，沒收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有”，這里的“土地”顯然包括資本家在城市、市郊及農(nóng)村的所有土地生產(chǎn)資料。這一政策理念顯然受馬克思主義及十月革命勝利的啟發(fā)。但是，由于中國(guó)國(guó)情不同，在第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)、土地革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地以“農(nóng)村包圍城市”為戰(zhàn)略，走出了有中國(guó)特色的土地革命道路。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨又及時(shí)調(diào)整城市土地政策，對(duì)國(guó)民黨政府所屬城市土地進(jìn)行直接接管，對(duì)所有帝國(guó)主義、官僚資本、反革命分子占用的城市土地進(jìn)行無償沒收。1949年毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上更是明確指出：必須接管帝國(guó)主義和殖民主義在中國(guó)的一切資產(chǎn)，沒收官僚資本，確立社會(huì)主義公有制。與此同時(shí)，黨對(duì)民族資本占用的城市土地則采取承認(rèn)和保護(hù)策略，保持暫時(shí)的溫和態(tài)度。新中國(guó)建立之后，除繼續(xù)沒收殖民主義、官僚資本、敵對(duì)勢(shì)力占有的城市土地以外，市郊土地收歸國(guó)有，同時(shí)黨對(duì)市區(qū)民族資本占地的態(tài)度也發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始實(shí)行限制和贖買政策，通過社會(huì)主義改造以支付定息方式將民族資本中的城市土地逐步收歸國(guó)有；而對(duì)私營(yíng)房產(chǎn)公司和私人土地，通過支付定租的方式將所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)家，由國(guó)家統(tǒng)一租賃、分配、使用和維護(hù)。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，一方面，在長(zhǎng)年經(jīng)濟(jì)建設(shè)中以定價(jià)征地等方式不斷擴(kuò)大城市國(guó)有土地范圍；另一方面，在初步確立土地所有權(quán)國(guó)有化之后，國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校、公私合營(yíng)企業(yè)等實(shí)行土地?zé)o償撥付使用。自此，全國(guó)各地先后進(jìn)入了城市土地行政劃撥、無償、無限期、無流動(dòng)的歷史時(shí)期。經(jīng)過接管、沒收、贖買和征購(gòu)幾個(gè)階段之后，城市土地基本實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，但仍缺少?gòu)膽椃▽用娴母拘砸?guī)定。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上講話，談到向全國(guó)人大提交修改憲法建議，隨后彭真給中央的關(guān)于憲法修改草案的幾個(gè)問題的報(bào)告中提出要明確規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有。報(bào)告經(jīng)黨中央政治局和書記處多次會(huì)議討論修改，最終于全國(guó)人大第五次會(huì)議通過。至此，黨以憲政安排的方式，使城市土地完全國(guó)有化以最高立法形式進(jìn)行最后的確認(rèn)。市場(chǎng)培育與使用權(quán)結(jié)構(gòu)探索（1982年1990年）：在強(qiáng)化城市土地國(guó)有化地位的同時(shí)靈活安排產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制使城市土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)有償、有期限、有流動(dòng)。隨著城市土地國(guó)有化地位的完全確立，我國(guó)也開始了市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的政策安排，我國(guó)城市土地制度改革進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。一開始，黨堅(jiān)持和強(qiáng)化土地國(guó)有，靈活安排產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1979年7月15日，黨中央在批轉(zhuǎn)廣東省委、福建省委關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行特殊政策和靈活措施的兩個(gè)報(bào)告后指出，要給地方以更多的自主權(quán)，把經(jīng)濟(jì)盡快搞上去。于是，在深圳最早出現(xiàn)了以城市土地使用權(quán)作為中外合資企業(yè)的中方投資的做法，這也標(biāo)志著城市土地有償使用的開始，并隨后于深圳、廣州、撫順等地進(jìn)行城市土地使用權(quán)費(fèi)試點(diǎn)征收。這些嘗試表明，在堅(jiān)持土地國(guó)有前提下，城市土地使用權(quán)范疇開始逐步拓寬并由無償獲取向有償使用轉(zhuǎn)變。過渡期間出現(xiàn)的一些負(fù)面影響也引起黨中央、國(guó)務(wù)院的高度關(guān)注，1986年黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占濫用耕地的通知提出，建立和完善土地管理法規(guī)，抓緊制定中華人民共和國(guó)土地法，為城市土地利用、管理等提供切實(shí)的法律保障。后來，黨中央決定引入市場(chǎng)機(jī)制，充實(shí)使用權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)城市土地有序流轉(zhuǎn)。1987年中共十三大召開，大會(huì)提出社會(huì)主義的市場(chǎng)體系應(yīng)當(dāng)包括資金、勞務(wù)、技術(shù)、信息和房地產(chǎn)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，土地第一次作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)得到承認(rèn)。同年9月，深圳市率先試行土地出租，國(guó)有土地使用制度改革揭開實(shí)踐探索的序幕。此后，在黨的市場(chǎng)理論指引下，政府打破舊土地使用制度的束縛，通過市場(chǎng)機(jī)制以競(jìng)爭(zhēng)方式確立城市土地使用權(quán)的分配，并通過使用權(quán)的出讓、抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等為土地市場(chǎng)機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)。1988年黨中央向全國(guó)人大提交中共中央關(guān)于修改中華人民共和國(guó)憲法個(gè)別條款的建議，其中指出允許自由出租土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，這一建議最終獲通過。1990年，黨中央提出城市土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的要求，出臺(tái)了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，對(duì)土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止及土地劃撥等問題作出詳細(xì)說明。這標(biāo)志著城市土地在法律上正式步入有償使用的軌道。土地市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)一步深化與完善（1991年2003年）：規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，加強(qiáng)城市土地管理，建立城市土地儲(chǔ)備制度。1992年黨的十四大召開，提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，繼續(xù)大力發(fā)展商品市場(chǎng)特別是生產(chǎn)資料市場(chǎng)，土地的市場(chǎng)化建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)。次年，黨中央又在中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定中將規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)作為培育市場(chǎng)體系的重點(diǎn)。隨后在黨中央的建議下，1994年全國(guó)人大制定城市房地產(chǎn)管理法對(duì)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓作出法律規(guī)定，土地市場(chǎng)建設(shè)在法制上得以體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，由于市場(chǎng)化配置中出現(xiàn)一系列亂占耕地現(xiàn)象，黨中央、國(guó)務(wù)院經(jīng)過反復(fù)研究和深入分析，于1997年提出要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，以土地用途管制制度代替分級(jí)限額審批制度，調(diào)整土地收益分配辦法，土地管理權(quán)力應(yīng)適當(dāng)集中，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察等要求。這一系列土地政策的出臺(tái)和演化，為城市土地的規(guī)范化管理以及土地市場(chǎng)的健康運(yùn)行起到了巨大作用。新世紀(jì)以來，城市化進(jìn)程加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在發(fā)展中不斷完善，一系列政策文件相繼出臺(tái)，對(duì)土地使用權(quán)招拍掛出讓、閑置用地認(rèn)定以及土地有形市場(chǎng)等作出相關(guān)規(guī)定。在嚴(yán)格規(guī)范的城市土地出讓制度下，各城市以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)，挖掘城市土地效益和價(jià)值。從1996年杭州成立土地儲(chǔ)備中心開始，各大城市紛紛建立起土地儲(chǔ)備體系，根據(jù)城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過征購(gòu)、回收、置換等方式將增量土地和存量土地集中收儲(chǔ)、有序供應(yīng)，有效保障了土地資源合理利用，并促進(jìn)了城市綜合開發(fā)與均衡發(fā)展。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，明確提出要加大制度創(chuàng)新和體制改革，加快發(fā)展土地、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)，這一階段通過土地市場(chǎng)的規(guī)范和儲(chǔ)備制度的開啟，進(jìn)行城市土地經(jīng)營(yíng)與管理，使土地市場(chǎng)建設(shè)得以進(jìn)一步健全完善。城市土地納入國(guó)家宏觀調(diào)控體系（2003年至今）：土地制度建設(shè)邁上新臺(tái)階，以土地為基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)城市，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。各級(jí)政府探索新型城市經(jīng)營(yíng)之路，通過城市土地出讓方式的嚴(yán)格市場(chǎng)化配置，使城市土地能夠在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)其最高利用價(jià)值和效益，引導(dǎo)土地市場(chǎng)走向規(guī)范化發(fā)展。與此同時(shí)，城市土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新使各級(jí)政府獲取大量財(cái)政收益，助力公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市招商引資，促進(jìn)城市生存生活環(huán)境的改善和提高。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，2003年黨中央、國(guó)務(wù)院正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，通過一系列科學(xué)的土地政策從土地的供給、需求、價(jià)格管理各環(huán)節(jié)逐步建立了土地市場(chǎng)監(jiān)管體系，以此推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則的完善和交易行為的規(guī)范，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展，加強(qiáng)了政府對(duì)城市土地市場(chǎng)的控制能力。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這使“地根”的調(diào)控作用的規(guī)模和范圍得到進(jìn)一步擴(kuò)大，調(diào)控效果得到進(jìn)一步提升。黨的土地政策創(chuàng)新歷史經(jīng)驗(yàn)始終以民為本、與時(shí)俱進(jìn)，敢于打破制度和教條的藩籬，從生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際出發(fā)，把握政策變遷的深度和速度，使之與社會(huì)轉(zhuǎn)型速率相協(xié)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起就致力于制定和創(chuàng)新土地政策，與時(shí)俱進(jìn)地滿足時(shí)代發(fā)展和人民群眾的要求，在制度探索過程中形成了有中國(guó)特色的偉大歷史經(jīng)驗(yàn),對(duì)中國(guó)革命進(jìn)程和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)產(chǎn)生了極為重要的推動(dòng)作用。黨的土地政策改革與創(chuàng)新始終堅(jiān)持把滿足最廣大人民群眾的根本利益要求放在第一位，致力于制定和實(shí)施“以民為本”的土地政策。黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地制度變革正是本著以民為本、服務(wù)于農(nóng)民群眾根本利益的原則，使黨才得以在人民群眾中建立、鞏固政權(quán)并一步步走向勝利，這也是農(nóng)村土地政策充滿生機(jī)與活力的源泉所在，是農(nóng)村土地政策不斷取得勝利的重要法寶。近幾年來，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、通貨膨脹壓力高企、房?jī)r(jià)上漲過快的宏觀經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，黨的土地政策再一次適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求致力于改善和發(fā)展民生，在實(shí)踐和反思中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以尋求更有效的土地制度安排?？傮w來看，90年來黨的土地政策著眼于團(tuán)結(jié)和帶動(dòng)廣大人民群眾的力量，致力于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終都是最廣大人民群眾的根本利益。黨的土地政策創(chuàng)新是一個(gè)不斷完善和適應(yīng)的過程，其中必須堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)就是要從實(shí)際生產(chǎn)力條件出發(fā)，把握好政策變革的深度和速度，不斷調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。黨的土地政策創(chuàng)新過程,本質(zhì)上就是一個(gè)不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的過程。例如黨對(duì)富農(nóng)的認(rèn)識(shí)從中立到反對(duì)再到保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策調(diào)整，就是在不斷地調(diào)整和適應(yīng)當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，努力找到最切合生產(chǎn)力發(fā)展要求的土地政策安排。再如，新中國(guó)成立初期的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造中，由于片面追求政策變革速度，出現(xiàn)了要求過急、工作過粗等問題，人民公社化運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo) “一大二公”、“追求一平二調(diào)”不利于調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性，超越了當(dāng)時(shí)社會(huì)承受能力，對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響，直到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出臺(tái)才從根本上改變了這種不符合生產(chǎn)力和歷史條件的做法。 黨的城市土地政策并不是保持原來土地制度的慣性不肯徹底沖破桎梏，并不是只作邊角修改，而是通過漸進(jìn)式的穩(wěn)妥變革與社會(huì)制度轉(zhuǎn)型速率相協(xié)調(diào)，在理論與實(shí)踐的反思中有計(jì)劃、有步驟地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排與制度創(chuàng)新，以提高城市土地利用綜合效益為核心，從根本上提升城市土地政策績(jī)效水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯曾經(jīng)說過“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)”，而黨在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上利用土地使用權(quán)的抵