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以民為本 與時俱進90年來黨的土地政策創(chuàng)新與歷史經(jīng)驗2011-07-11 | 作者： 王宏新 周 拯 | 來源： 中國國土資源報 | 【大 中 小】【打印】【關閉】 按 語：在中國共產(chǎn)黨成立以來90年的理論探索下，從土地革命到抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，從新中國成立到黨的十一屆三中全會，從改革開放到黨的十七屆三中全會，我國農(nóng)村土地政策實現(xiàn)了一次次的重大創(chuàng)新；從解放、接管城市到重建城市，從管理、經(jīng)營城市到城市化、工業(yè)化建設，我國城市土地制度不斷推向前進，逐步建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城市土地政策體系?？梢哉f，黨在革命、建設和改革實踐中設計、創(chuàng)新的土地政策，不僅為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平提高提供了制度基礎，也為推進經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。科學總結90年來黨的土地政策創(chuàng)新與偉大歷史經(jīng)驗，對于黨在新時期領導國土資源管理事業(yè)發(fā)展具有重要意義。黨的農(nóng)村土地政策探索歷程從耕地農(nóng)有、自主經(jīng)營到集體所有、集體經(jīng)營，從所有權、使用權分離到加快土地流轉、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縱觀90年土地政策變遷史，解決土地問題，滿足農(nóng)民土地要求，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平始終是黨維護人民根本利益的核心。新中國成立之前的新民主主義探索：實現(xiàn)土地農(nóng)有，個體自主經(jīng)營。早在中共二大擴大會議上，黨就提出了要實現(xiàn)農(nóng)民“耕地自有”的目標，并通過限田、限租等政策，在一定范圍內(nèi)否認地主土地所有制，主張社會公有。隨著土地革命深入，黨的農(nóng)村土地政策發(fā)生重大變化，在耕地農(nóng)有政策目標的指引下，沒收地主的土地變?yōu)檗r(nóng)民所有。抗日戰(zhàn)爭時期黨基于民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的考慮，不再單純地將地主土地沒收，而是在默認土地地主所有、農(nóng)民租借經(jīng)營的前提下，提出了“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”臨時政策。進入解放戰(zhàn)爭時期，黨通過五四指示，開始了徹底的土地改革運動，在大部分解放區(qū)進行土地平分，其后頒布的中國土地法大綱更是明確規(guī)定：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度?！毙轮袊闪⒊跗?，為了鞏固新政權的需要，發(fā)展新中國的經(jīng)濟基礎，黨逐步完成了對3億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，從而實現(xiàn)完全的農(nóng)民土地所有制。改革開放前30年的公有化：逐步實現(xiàn)土地公有化，實行集體所有、集體經(jīng)營。土改運動完成后，為了克服農(nóng)民個體經(jīng)營的分散性，黨組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，但土地和其他生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對土地不實行統(tǒng)一經(jīng)營，土地產(chǎn)權關系不變。后來，互助組相聯(lián)合發(fā)展為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，開始實行土地和其他生產(chǎn)資料入股，集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營，收入以按勞分配與按股分紅相結合，此時所有權仍歸農(nóng)民，但在使用權方面逐步演變?yōu)榧w經(jīng)營模式。在初級合作社的基礎上后來又產(chǎn)生了高級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個人的土地和其他生產(chǎn)資料無償轉歸高級合作社集體所有，實行土地統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配，農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。改革開放20年來的兩權分離：堅持土地公有，實行所有權和使用權分離。黨的十一屆三中全會以后，黨開始科學總結土地政策變革經(jīng)驗教訓，積極探索農(nóng)村新型土地產(chǎn)權制度模式，以打破人民公社化運動產(chǎn)生的生產(chǎn)積極性低下、生產(chǎn)力發(fā)展落后等弊端。經(jīng)過幾年摸索與試點，黨中央于1983年下發(fā)了當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題，正式提出在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，對土地的所有權和使用權進行剝離，土地歸集體所有或者國有，在使用權上進行統(tǒng)分結合，分散經(jīng)營，包干到戶。20世紀90年代中后期，農(nóng)村中出現(xiàn)了害怕合同期滿產(chǎn)權變化而擔憂、農(nóng)民積極性降低等問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1997年及時下發(fā)了關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知，將現(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制承包期限再延長30年，保證了這種產(chǎn)權結構的穩(wěn)定性、延續(xù)性，滿足了廣大農(nóng)民群眾對土地使用權擴展的強烈要求，充分調動了生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。新世紀以來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：加快土地流轉，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。隨著改革開放政策的深入發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟關系發(fā)生了很大變化，我國總體上已進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，開始著力于破除城鄉(xiāng)二元結構，構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。在傳統(tǒng)的家族聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，土地承包經(jīng)營成本開始增大，農(nóng)作物收益低下使得農(nóng)民承包經(jīng)營土地積極性不高；與此同時，城（市）鎮(zhèn)、農(nóng)村非農(nóng)建設項目對土地的需求卻不斷增加，導致土地轉包、出租、入股等現(xiàn)象大量出現(xiàn)。因此，順應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，實現(xiàn)土地流轉成為新時期黨在土地政策上需要著力解決的重大問題。從2005年開始至今，連續(xù)6年的中央“一號文件”都有涉及土地流轉問題的重要論述。黨的十七屆三中全會上通過了中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，創(chuàng)新性地提出較為完整的土地流轉指導方針，即“加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這是黨在新時期最重大的土地政策創(chuàng)新，旨在優(yōu)化土地資源配置效率，切實提高農(nóng)民收入水平，提高土地利用的經(jīng)濟社會綜合效益。黨的城市土地制度演進路徑從私有到國有,從無償、無期限、無流動到有償、有期限、有流動，從深化完善土地市場建設到有效參與國家宏觀調控黨領導人民探索有效土地制度的過程中，建立了城市土地有償使用的基本架構,確立了城市土地市場制度，初步形成了具有多種流通渠道和交易方式的土地市場體系，形成了土地政策參與宏觀調控的制度框架。完全國有化歷程（1921年1982年）：實現(xiàn)城市土地所有權由私有向國有轉變，使用權由有償向無償、無限期轉變。中國共產(chǎn)黨的“一大”會議上通過的中國共產(chǎn)黨第一個綱領明確地提出了我黨的土地政策目標，即“消滅資本家私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有”，這里的“土地”顯然包括資本家在城市、市郊及農(nóng)村的所有土地生產(chǎn)資料。這一政策理念顯然受馬克思主義及十月革命勝利的啟發(fā)。但是，由于中國國情不同，在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、土地革命、抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地以“農(nóng)村包圍城市”為戰(zhàn)略，走出了有中國特色的土地革命道路。進入解放戰(zhàn)爭時期，黨又及時調整城市土地政策，對國民黨政府所屬城市土地進行直接接管，對所有帝國主義、官僚資本、反革命分子占用的城市土地進行無償沒收。1949年毛澤東在黨的七屆二中全會上更是明確指出：必須接管帝國主義和殖民主義在中國的一切資產(chǎn)，沒收官僚資本，確立社會主義公有制。與此同時，黨對民族資本占用的城市土地則采取承認和保護策略，保持暫時的溫和態(tài)度。新中國建立之后，除繼續(xù)沒收殖民主義、官僚資本、敵對勢力占有的城市土地以外，市郊土地收歸國有，同時黨對市區(qū)民族資本占地的態(tài)度也發(fā)生轉變，開始實行限制和贖買政策，通過社會主義改造以支付定息方式將民族資本中的城市土地逐步收歸國有；而對私營房產(chǎn)公司和私人土地，通過支付定租的方式將所有權轉歸國家，由國家統(tǒng)一租賃、分配、使用和維護。社會主義建設時期，一方面，在長年經(jīng)濟建設中以定價征地等方式不斷擴大城市國有土地范圍；另一方面，在初步確立土地所有權國有化之后，國家機關、學校、公私合營企業(yè)等實行土地無償撥付使用。自此，全國各地先后進入了城市土地行政劃撥、無償、無限期、無流動的歷史時期。經(jīng)過接管、沒收、贖買和征購幾個階段之后，城市土地基本實現(xiàn)國有化，但仍缺少從憲法層面的根本性規(guī)定。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上講話，談到向全國人大提交修改憲法建議，隨后彭真給中央的關于憲法修改草案的幾個問題的報告中提出要明確規(guī)定城市的土地屬于國家所有。報告經(jīng)黨中央政治局和書記處多次會議討論修改，最終于全國人大第五次會議通過。至此，黨以憲政安排的方式，使城市土地完全國有化以最高立法形式進行最后的確認。市場培育與使用權結構探索（1982年1990年）：在強化城市土地國有化地位的同時靈活安排產(chǎn)權結構，結合市場機制使城市土地使用權實現(xiàn)有償、有期限、有流動。隨著城市土地國有化地位的完全確立，我國也開始了市場化取向的經(jīng)濟體制改革和對外開放的政策安排，我國城市土地制度改革進入了一個新的發(fā)展階段。一開始，黨堅持和強化土地國有，靈活安排產(chǎn)權結構。1979年7月15日，黨中央在批轉廣東省委、福建省委關于對外經(jīng)濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告后指出，要給地方以更多的自主權，把經(jīng)濟盡快搞上去。于是，在深圳最早出現(xiàn)了以城市土地使用權作為中外合資企業(yè)的中方投資的做法，這也標志著城市土地有償使用的開始，并隨后于深圳、廣州、撫順等地進行城市土地使用權費試點征收。這些嘗試表明，在堅持土地國有前提下，城市土地使用權范疇開始逐步拓寬并由無償獲取向有償使用轉變。過渡期間出現(xiàn)的一些負面影響也引起黨中央、國務院的高度關注，1986年黨中央、國務院頒發(fā)關于加強土地管理制止亂占濫用耕地的通知提出，建立和完善土地管理法規(guī)，抓緊制定中華人民共和國土地法，為城市土地利用、管理等提供切實的法律保障。后來，黨中央決定引入市場機制，充實使用權權能，實現(xiàn)城市土地有序流轉。1987年中共十三大召開，大會提出社會主義的市場體系應當包括資金、勞務、技術、信息和房地產(chǎn)等生產(chǎn)要素市場，土地第一次作為生產(chǎn)要素進入市場得到承認。同年9月，深圳市率先試行土地出租，國有土地使用制度改革揭開實踐探索的序幕。此后，在黨的市場理論指引下，政府打破舊土地使用制度的束縛，通過市場機制以競爭方式確立城市土地使用權的分配，并通過使用權的出讓、抵押、轉讓、出租等為土地市場機制的建立奠定基礎。1988年黨中央向全國人大提交中共中央關于修改中華人民共和國憲法個別條款的建議，其中指出允許自由出租土地，土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓，這一建議最終獲通過。1990年，黨中央提出城市土地作為生產(chǎn)要素進入市場流轉的要求，出臺了城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，對土地出讓、轉讓、出租、抵押、終止及土地劃撥等問題作出詳細說明。這標志著城市土地在法律上正式步入有償使用的軌道。土地市場建設進一步深化與完善（1991年2003年）：規(guī)范土地市場運行，加強城市土地管理，建立城市土地儲備制度。1992年黨的十四大召開，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，繼續(xù)大力發(fā)展商品市場特別是生產(chǎn)資料市場，土地的市場化建設繼續(xù)推進。次年，黨中央又在中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定中將規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場作為培育市場體系的重點。隨后在黨中央的建議下，1994年全國人大制定城市房地產(chǎn)管理法對土地使用權出讓和轉讓作出法律規(guī)定，土地市場建設在法制上得以體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟建設發(fā)展，由于市場化配置中出現(xiàn)一系列亂占耕地現(xiàn)象，黨中央、國務院經(jīng)過反復研究和深入分析，于1997年提出要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，以土地用途管制制度代替分級限額審批制度，調整土地收益分配辦法，土地管理權力應適當集中，強化執(zhí)法監(jiān)察等要求。這一系列土地政策的出臺和演化，為城市土地的規(guī)范化管理以及土地市場的健康運行起到了巨大作用。新世紀以來，城市化進程加快，市場經(jīng)濟體制在發(fā)展中不斷完善，一系列政策文件相繼出臺，對土地使用權招拍掛出讓、閑置用地認定以及土地有形市場等作出相關規(guī)定。在嚴格規(guī)范的城市土地出讓制度下，各城市以土地為基礎進行城市經(jīng)營，挖掘城市土地效益和價值。從1996年杭州成立土地儲備中心開始，各大城市紛紛建立起土地儲備體系，根據(jù)城市土地所有權和使用權分離的原則，土地儲備機構通過征購、回收、置換等方式將增量土地和存量土地集中收儲、有序供應，有效保障了土地資源合理利用，并促進了城市綜合開發(fā)與均衡發(fā)展。2003年，黨的十六屆三中全會通過中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，明確提出要加大制度創(chuàng)新和體制改革，加快發(fā)展土地、技術、勞動力等要素市場，這一階段通過土地市場的規(guī)范和儲備制度的開啟，進行城市土地經(jīng)營與管理，使土地市場建設得以進一步健全完善。城市土地納入國家宏觀調控體系（2003年至今）：土地制度建設邁上新臺階，以土地為基礎經(jīng)營城市，引導房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。各級政府探索新型城市經(jīng)營之路，通過城市土地出讓方式的嚴格市場化配置，使城市土地能夠在競爭中實現(xiàn)其最高利用價值和效益，引導土地市場走向規(guī)范化發(fā)展。與此同時，城市土地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新使各級政府獲取大量財政收益，助力公共基礎設施建設和城市招商引資，促進城市生存生活環(huán)境的改善和提高。隨著房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，2003年黨中央、國務院正式提出運用土地政策參與宏觀調控，通過一系列科學的土地政策從土地的供給、需求、價格管理各環(huán)節(jié)逐步建立了土地市場監(jiān)管體系，以此推動土地產(chǎn)權交易規(guī)則的完善和交易行為的規(guī)范，引導房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，加強了政府對城市土地市場的控制能力。黨的十七屆三中全會審議通過的中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這使“地根”的調控作用的規(guī)模和范圍得到進一步擴大，調控效果得到進一步提升。黨的土地政策創(chuàng)新歷史經(jīng)驗始終以民為本、與時俱進，敢于打破制度和教條的藩籬，從生產(chǎn)力發(fā)展實際出發(fā)，把握政策變遷的深度和速度，使之與社會轉型速率相協(xié)調中國共產(chǎn)黨自成立起就致力于制定和創(chuàng)新土地政策，與時俱進地滿足時代發(fā)展和人民群眾的要求，在制度探索過程中形成了有中國特色的偉大歷史經(jīng)驗,對中國革命進程和社會主義建設事業(yè)產(chǎn)生了極為重要的推動作用。黨的土地政策改革與創(chuàng)新始終堅持把滿足最廣大人民群眾的根本利益要求放在第一位，致力于制定和實施“以民為本”的土地政策。黨領導下的農(nóng)村土地制度變革正是本著以民為本、服務于農(nóng)民群眾根本利益的原則，使黨才得以在人民群眾中建立、鞏固政權并一步步走向勝利，這也是農(nóng)村土地政策充滿生機與活力的源泉所在，是農(nóng)村土地政策不斷取得勝利的重要法寶。近幾年來，面對經(jīng)濟發(fā)展迅猛、通貨膨脹壓力高企、房價上漲過快的宏觀經(jīng)濟局勢，黨的土地政策再一次適應時代發(fā)展的要求致力于改善和發(fā)展民生，在實踐和反思中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以尋求更有效的土地制度安排?？傮w來看，90年來黨的土地政策著眼于團結和帶動廣大人民群眾的力量，致力于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，出發(fā)點和落腳點始終都是最廣大人民群眾的根本利益。黨的土地政策創(chuàng)新是一個不斷完善和適應的過程，其中必須堅持的標準就是要從實際生產(chǎn)力條件出發(fā)，把握好政策變革的深度和速度，不斷調整生產(chǎn)關系，促進生產(chǎn)力發(fā)展。黨的土地政策創(chuàng)新過程,本質上就是一個不斷調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系以適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的過程。例如黨對富農(nóng)的認識從中立到反對再到保存富農(nóng)經(jīng)濟的政策調整，就是在不斷地調整和適應當時特定的社會經(jīng)濟狀況，努力找到最切合生產(chǎn)力發(fā)展要求的土地政策安排。再如，新中國成立初期的農(nóng)業(yè)社會主義改造中，由于片面追求政策變革速度，出現(xiàn)了要求過急、工作過粗等問題，人民公社化運動倡導 “一大二公”、“追求一平二調”不利于調動勞動者的積極性和創(chuàng)造性，超越了當時社會承受能力，對當時的經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響，直到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出臺才從根本上改變了這種不符合生產(chǎn)力和歷史條件的做法。 黨的城市土地政策并不是保持原來土地制度的慣性不肯徹底沖破桎梏，并不是只作邊角修改，而是通過漸進式的穩(wěn)妥變革與社會制度轉型速率相協(xié)調，在理論與實踐的反思中有計劃、有步驟地實現(xiàn)產(chǎn)權結構安排與制度創(chuàng)新，以提高城市土地利用綜合效益為核心，從根本上提升城市土地政策績效水平。經(jīng)濟學家諾斯曾經(jīng)說過“產(chǎn)權結構能創(chuàng)造有效率的市場”，而黨在產(chǎn)權結構上利用土地使用權的抵