2009412035楊國(guó)柱三化問(wèn)題.doc

旅游景區(qū)三化問(wèn)題研究 2009412035 楊國(guó)柱隨著人們生活條件的提高，旅游產(chǎn)業(yè)也得到飛速發(fā)展，但隨著旅游景區(qū)的開(kāi)發(fā)，各種環(huán)境問(wèn)題也隨之而產(chǎn)生，當(dāng)人們?cè)谶^(guò)度開(kāi)發(fā)的過(guò)程中旅游景區(qū)的三化問(wèn)題日益嚴(yán)重。以下將討論景區(qū)開(kāi)發(fā)中產(chǎn)生的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)對(duì)策。一，國(guó)內(nèi)景區(qū)開(kāi)發(fā)的弊端 1.旅游風(fēng)景區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)僅僅把對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的作用理解為供人們旅游觀光是片面的。這種認(rèn)識(shí)源于對(duì)其深層次的價(jià)值，諸如生態(tài)環(huán)境價(jià)值、文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值考慮不多，對(duì)風(fēng)景名勝的環(huán)境承載能力及景觀的保護(hù)沒(méi)有引起足夠重視。在實(shí)踐中個(gè)別地方甚至把“發(fā)展旅游，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)”理解為可對(duì)風(fēng)景區(qū)進(jìn)行肆意開(kāi)發(fā)、索取，并想方設(shè)法對(duì)國(guó)家風(fēng)景區(qū)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以使其轉(zhuǎn)化成自家的搖錢(qián)樹(shù)。盡管?chē)?guó)務(wù)院已明確暫停風(fēng)景名勝區(qū)包裝上市，但一些地方的風(fēng)景資源依然面臨著日益嚴(yán)重的過(guò)度開(kāi)發(fā)面臨著失去本來(lái)面目的嚴(yán)重威脅。北京大學(xué)謝凝高認(rèn)為：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，許多早已“超載”開(kāi)發(fā)的景區(qū)、景點(diǎn)，為了牟利，至今仍然成為破壞性的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)對(duì)象。有的把國(guó)家風(fēng)景區(qū)和世界遺產(chǎn)地當(dāng)作野外游樂(lè)場(chǎng)和“吃喝玩樂(lè)綜合體”進(jìn)行開(kāi)發(fā)，大興土木，亂建索道、賓館、商店、行業(yè)別墅、部門(mén)飯店、寺觀廟宇等，導(dǎo)致自然風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化和城市化?！叭钡慕Y(jié)果，造成風(fēng)景區(qū)自然度、美感度和靈感度的下降，“原作”嚴(yán)重受損，使這些傳世數(shù)千年的名山風(fēng)景區(qū)遭到破壞。2.國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)缺乏統(tǒng)一管理，管理體制不順很多學(xué)者都談到，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)遇到的問(wèn)題主要是管理體制不順造成的。中國(guó)社科院張昕竹認(rèn)為，自然文化資源管理的首要目標(biāo)是資源的保護(hù)，而開(kāi)發(fā)與利用則居于次要地位。但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的體制安排，自然文化資源的管理單位基本上是自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，被賦予了同企業(yè)一樣的盈利目標(biāo)。雖然從原則上講，這些單位還要兼顧保護(hù)的目標(biāo)，但是由于保護(hù)目標(biāo)本身存在的一些問(wèn)題，比如缺乏度量標(biāo)準(zhǔn)和存在信息不對(duì)稱等，這些目標(biāo)很難得到保證，因此管理單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)變成以極大化利潤(rùn)為主。這正是目前自然文化資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與利用的體制原因。此外，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)由國(guó)家建設(shè)部門(mén)管轄，國(guó)家森林公園屬林業(yè)部門(mén)管，而國(guó)家自然保護(hù)區(qū)又分屬環(huán)?？偩帧⑥r(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、地礦局、水利部等部門(mén)管。在公園內(nèi)部也存在由于森林、土地、文物分屬不同部門(mén)管理，因而出現(xiàn)政策沖突的情況。缺乏統(tǒng)一管理，造成了混亂。3.對(duì)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)沒(méi)有正式立法專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為我國(guó)自然文化遺產(chǎn)沒(méi)有正式立法，而是通過(guò)行政法規(guī)對(duì)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的作用和它的公益性質(zhì)作了規(guī)定。由于這些規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際操作中存在著大量的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象和管理上的混亂。中國(guó)社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心張曉研究員指出，1985年國(guó)務(wù)院頒布的風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例僅僅是個(gè)“弱”的法律文件，而我國(guó)自然文化遺產(chǎn)的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)需要的是“強(qiáng)”的法律法規(guī)。暫行條例的一些原則仍然具有長(zhǎng)久時(shí)效性，比如，它規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的一切景物和自然環(huán)境，必須嚴(yán)格保護(hù)，不得破壞和隨意改變?？墒?，一些單位或股份公司在景區(qū)內(nèi)修建自己公司的盈利性索道、建筑物，有些已經(jīng)改變或破壞了景觀的和諧一致性，顯然在廣義上違反了暫行條例。然而，對(duì)此并無(wú)相應(yīng)的法律處罰規(guī)定可循。二、國(guó)外的自然文化遺產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)以施普雷森林自然保護(hù)區(qū)的情況為例。施普雷森林自然保護(hù)區(qū)是自然保護(hù)與生態(tài)旅游的成功之作。在施普雷森林，人文景觀與自然景觀的協(xié)調(diào)，自然環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)旅游的共同發(fā)展，已達(dá)到相當(dāng)完美的程度。常先生指出施普雷森林自然保護(hù)區(qū)取得成功的關(guān)鍵是講科學(xué)。其經(jīng)驗(yàn)是：組織職責(zé)清楚；方針明確，在處理“人與自然”的關(guān)系方面，保護(hù)區(qū)指導(dǎo)方針十分明確，任何組織與個(gè)人都不能擅自開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；以保護(hù)和美化大自然為目的；統(tǒng)一規(guī)劃，為保證保護(hù)區(qū)在開(kāi)發(fā)管理上的協(xié)調(diào)一致，各方面規(guī)劃都必須統(tǒng)一制定；資金投入；調(diào)節(jié)控制，保護(hù)區(qū)對(duì)到這里的游客和當(dāng)?shù)鼐用竦娜藬?shù)都嚴(yán)格控制在保護(hù)區(qū)的承受量之內(nèi)。管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色，而不是業(yè)主的角色。他們認(rèn)為，國(guó)家遺產(chǎn)的繼承人是當(dāng)代和子孫后代的全體美國(guó)公民，管理者對(duì)遺產(chǎn)只有照看和維護(hù)的義務(wù)，而沒(méi)有隨意支配的權(quán)利。美國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)建立在較為完善的法律體系之上，幾乎每一個(gè)國(guó)家公園都有獨(dú)立立法，美國(guó)國(guó)家公園局的設(shè)立及其各項(xiàng)政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。20多部聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行命令保證了美國(guó)國(guó)家公園作為國(guó)家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財(cái)政地位，也避免了美國(guó)國(guó)家公園與林業(yè)局等部門(mén)的矛盾。三、我們應(yīng)該加快自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)進(jìn)程和加大保護(hù)力度加強(qiáng)自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)迫在眉睫。當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題是： (1)國(guó)家要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，解決塊塊分管的行業(yè)管理的混亂狀態(tài)；(2)要加強(qiáng)立法，將國(guó)家遺產(chǎn)的保護(hù)納入法制軌道是有效保護(hù)國(guó)家遺產(chǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。呼吁盡快出臺(tái)中華人民共和國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)法將其作為國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)的總法；(3)促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的體制改革；(4)要讓全社會(huì)關(guān)心、關(guān)注國(guó)家遺產(chǎn)，對(duì)中小學(xué)生進(jìn)行保護(hù)自然文化遺產(chǎn)教育。中國(guó)社科院龔益認(rèn)為，為國(guó)家自然文化遺產(chǎn)立法，一是必須堅(jiān)持務(wù)實(shí)原則；二是應(yīng)明確自然文化遺產(chǎn)的權(quán)利歸屬只能為國(guó)家所有；三是立法不能成為部門(mén)權(quán)利劃分的契約，立法過(guò)程不應(yīng)當(dāng)成為部門(mén)利益的戰(zhàn)場(chǎng)，以保證自然文化遺產(chǎn)立法的公平；四是自然文化遺產(chǎn)的立法必須體現(xiàn)代際公平，必須有法律約束和制止短期行為；五是應(yīng)明確禁止以破壞遺產(chǎn)資源為代價(jià)的牟利行為；六是應(yīng)規(guī)定對(duì)破壞遺產(chǎn)資源行為實(shí)行針對(duì)個(gè)人的懲戒；即立法中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)“個(gè)人負(fù)責(zé)的原則”。此外，立法還要堅(jiān)持公開(kāi)性和保證自我約束的原則，堅(jiān)持“遺產(chǎn)保護(hù)人人有責(zé)”的原則。王秉洛認(rèn)為，國(guó)家遺產(chǎn)的地位亟待以法律固定，以法的形式闡明其珍貴價(jià)值和神圣地位，規(guī)定同國(guó)家遺產(chǎn)地位相適應(yīng)的體制和保護(hù)管理機(jī)制，排除部門(mén)、地方狹隘眼界的干擾。制定嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的資源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定保護(hù)管理規(guī)劃內(nèi)容，編制、審批、修訂程序；嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模；規(guī)范利用行為；制定監(jiān)測(cè)、研究制度，嚴(yán)格保護(hù)管理責(zé)任和處罰辦法等。在行政立法的同時(shí)，要配套好各種規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系列的建設(shè)，并明確執(zhí)法主體，嚴(yán)格依法行政。謝凝高指出，遺產(chǎn)是高品味的國(guó)寶，因而管理利用者的素質(zhì)要高，要以高素質(zhì)管理利用為標(biāo)準(zhǔn)，去帶動(dòng)和提高中、低管理、利用者的水平，而不是以低的欲望改造、破壞高品味的國(guó)寶。為了保護(hù)國(guó)家和世界遺產(chǎn)，使其世代傳承，永續(xù)利用，建議設(shè)立國(guó)家遺產(chǎn)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)。國(guó)寶要由國(guó)家管。實(shí)踐證明地方政府的實(shí)力和科技力量難以勝任保護(hù)利用好國(guó)家和世界遺產(chǎn)的重任。有的專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)，必須由全社會(huì)去關(guān)心、關(guān)注，要在區(qū)域內(nèi)開(kāi)展教育，必須要讓人們發(fā)現(xiàn)它的重要性、認(rèn)識(shí)它的價(jià)值，人們才會(huì)保護(hù)好。四、國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源與旅游事業(yè)的關(guān)系。自然文化遺產(chǎn)被破壞了就不能再生，保護(hù)是第一位的。如果沒(méi)有自然文化遺產(chǎn)資源，也就沒(méi)有旅游業(yè)。應(yīng)把眼前經(jīng)濟(jì)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益及可持續(xù)發(fā)展利益之間的關(guān)系解決好。如下列舉了兩個(gè)生動(dòng)的例子，一個(gè)是廣西一個(gè)山洞的鐘乳石被當(dāng)?shù)厝舜蛳沦u(mài)錢(qián)，幾年后，整個(gè)石洞的鐘乳石完全被破壞。另一個(gè)是同里鎮(zhèn)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，拆明清時(shí)代建筑，眼前得到了發(fā)展，而同里鎮(zhèn)因當(dāng)時(shí)貧困，沒(méi)有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，明清建筑及小橋流水保存完好，到90年代，保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)，旅游業(yè)發(fā)展了，同里鎮(zhèn)吸引了許多游人，促進(jìn)了它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。她指出，不能說(shuō)，搞旅游就崐是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，搞保護(hù)就是地方經(jīng)濟(jì)的絆腳石，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)走極端是不可取的，應(yīng)找出問(wèn)題的癥結(jié)。古今中外的實(shí)踐表明，只有保護(hù)和保存好自然文化遺產(chǎn)原作的真實(shí)性和完整性，才能體現(xiàn)出它的科學(xué)和歷史文化價(jià)值，才能源源不斷地吸引風(fēng)景和自然文化的需求者，價(jià)值越高，吸引力越大，從而帶動(dòng)區(qū)外旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并促進(jìn)地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是精神功能與經(jīng)濟(jì)功能空間的連鎖效應(yīng)。因此，評(píng)價(jià)自然文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，不計(jì)區(qū)外經(jīng)濟(jì)效益，只追求區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益，必然導(dǎo)致方向性錯(cuò)誤。中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)王秉洛