新公共管理運(yùn)動(dòng)(一).doc

20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作一場(chǎng)“重塑政府”、“再造公共部門(mén)”的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。 二、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起的理論和現(xiàn)實(shí)根源 傳統(tǒng)公共行政模式較之以前的管理是一個(gè)重大的進(jìn)步。因此，自其產(chǎn)生以來(lái)，它逐步成為世界上絕大多數(shù)國(guó)家公共行政的基本模式。但隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的發(fā)展，公共管理領(lǐng)域的理論和實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，這一切都為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在20世紀(jì)末的興起提供了深刻的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 1、傳統(tǒng)公共行政模式日益凸現(xiàn)的內(nèi)在理論缺陷。傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。它與先前的政府管理理論最大的區(qū)別在于，它建立在兩個(gè)全新的理論基礎(chǔ)之上：一個(gè)是由伍德羅威爾遜提出并由古德諾系統(tǒng)化的“政治與行政二分”理論；另一個(gè)是馬克斯韋伯提出的“官僚制”理論。建構(gòu)在這兩大理論基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，政治與行政是可以分開(kāi)的，在“二分”的情況下，公共行政的主要任務(wù)是如何有效地執(zhí)行既定政策或達(dá)成既定目標(biāo)。有關(guān)政治、政策的問(wèn)題，屬于政治學(xué)范疇，政治不要干擾行政，行政是科學(xué)的問(wèn)題，可以也應(yīng)該保持價(jià)值中立，而以追求經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)。公務(wù)員應(yīng)保持政治中立，他們的任務(wù)僅僅是忠實(shí)和有效地執(zhí)行被政治官員制定的政策。據(jù)此，便可以建立一套科學(xué)的、最佳的行政管理原則。公共員系統(tǒng)依據(jù)這些組織原則運(yùn)作，剔除任何個(gè)人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達(dá)到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實(shí)，早在傳統(tǒng)公共行政理論形成后不久，其賴(lài)以立足的二大理論基礎(chǔ)就遭到了包括政治學(xué)行為主義和人際關(guān)系學(xué)派的激烈批判。行政學(xué)者羅伯特達(dá)爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實(shí)際上是做不到的，傳統(tǒng)行政模式的不切實(shí)際之處就在于，政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的，一個(gè)不含任何價(jià)值判斷的公共行政只是一個(gè)神話(huà)而已。行政學(xué)者彼得斯也指出：“行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是相互關(guān)聯(lián)的。無(wú)論是通過(guò)主觀方式還是通過(guò)客觀方式，行政體系的屬性都會(huì)影響到政治體系的政策產(chǎn)出?！睍r(shí)至今日，大多數(shù)的學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。盡管實(shí)際工作者中的一些人依然固執(zhí)地堅(jiān)持兩分法的觀點(diǎn)，但傳統(tǒng)的行政模式必須依賴(lài)于一個(gè)無(wú)法成立且長(zhǎng)久被認(rèn)為是不能實(shí)現(xiàn)的理論，至少說(shuō)明這個(gè)模式肯定也存在著一些問(wèn)題。面對(duì)于韋伯的“官僚制”理論。學(xué)者們也認(rèn)為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特點(diǎn)，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。實(shí)際上，韋伯自己也只是把官僚制當(dāng)作一種理想狀態(tài)。在他看來(lái)，官僚組織的完善，必然使人們進(jìn)入“鐵的牢籠”?！澳睦飶氐讓?shí)現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權(quán)力關(guān)系的類(lèi)型實(shí)際上是不可摧毀的?！币獙?duì)付發(fā)達(dá)的官僚機(jī)器，一般個(gè)人、官僚機(jī)構(gòu)中的官員甚至掌握最高權(quán)力的統(tǒng)治者實(shí)際上都是無(wú)能為力的。顯然，這一切并不是現(xiàn)代人所向往的。另外，官僚制在實(shí)踐中的應(yīng)用也與韋伯的設(shè)想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實(shí)踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯的設(shè)想有過(guò)之而無(wú)不及，但其精英主義的特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯的設(shè)想，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)公共行政賴(lài)以立足的理論基礎(chǔ)。 2、傳統(tǒng)公共行政模式在實(shí)踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，就出現(xiàn)了對(duì)公共部門(mén)的規(guī)模和能力進(jìn)行的抨擊。人們普遍認(rèn)為，政府“規(guī)?！边^(guò)于龐大，浪費(fèi)了過(guò)多的緊缺資源。目前，削減政府經(jīng)費(fèi)幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，如在西班牙、意大利、德國(guó)、瑞典等國(guó)家，其公共服務(wù)傳統(tǒng)上是規(guī)模較大的，但是現(xiàn)在公共部門(mén)的作用已經(jīng)下降了。其次，關(guān)于政府的“范圍”也引發(fā)了爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，政府本身介入的活動(dòng)過(guò)多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點(diǎn)的反應(yīng)，許多先前由政府從事的活動(dòng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門(mén)。此外，政府的“方法”也受到抨擊。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)為，官僚制的方法必定會(huì)造成工作的沒(méi)有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動(dòng)，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對(duì)公共部門(mén)的規(guī)模、范圍和方法進(jìn)行抨擊所產(chǎn)生的明顯結(jié)果就是削減政府和改革其管理方法。 3、經(jīng)濟(jì)理論的變革對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，西方各國(guó)政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對(duì)社會(huì)生活實(shí)行全面干預(yù)。當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得同樣明顯。一方面，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)所承擔(dān)的管理任務(wù)越來(lái)越多，成為“萬(wàn)能政府”；另一方面，政府內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出日益擴(kuò)大，政府管理受到前所未有的挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下，強(qiáng)調(diào)自由主義和市場(chǎng)取向的公共選擇理論異軍突起。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所指出的，“公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的行為假設(shè)和方法，研究了當(dāng)國(guó)家干預(yù)不能提高經(jīng)濟(jì)效率或收入分配不公平時(shí)所產(chǎn)生的政府失靈問(wèn)題”。公共選擇理論在70年代正式介入“公共管理”領(lǐng)域，并建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學(xué)者們采用“方法論上的個(gè)人主義”來(lái)研究政府官僚系統(tǒng)的行為。他們認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，一個(gè)是政治市場(chǎng)。在這兩個(gè)市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，都是自利和理性的人。也就是說(shuō)，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，再加上沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會(huì)公益，專(zhuān)注于追求個(gè)人的權(quán)力、名望和利益，最終造成政府效率不彰?；谶@一認(rèn)識(shí)，公共選擇理論認(rèn)為，失敗的是政府而不是市場(chǎng)，要解決公共管理的危機(jī)，應(yīng)減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場(chǎng)來(lái)調(diào)控貨品和服務(wù)的供應(yīng)，以達(dá)到最有效率的資源配置。他們還認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)控，極大地抑制了公職機(jī)構(gòu)和文官的創(chuàng)造力，已陷入形式化和僵化；代表國(guó)家意志的政府管理和服務(wù)，忽視公共保障和服務(wù)的多樣性，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)和消費(fèi)者需求的反應(yīng)不靈敏，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今世界的需要，是“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”、“十九世紀(jì)的行政技術(shù)”。由此，他們認(rèn)為市場(chǎng)可以取代政治或行政成為管治社會(huì)的主導(dǎo)機(jī)制，只有將“經(jīng)濟(jì)效率”奉為最高標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用，才能使眾多自利的個(gè)體走到一起，增加社會(huì)福祉。總之，公共選擇理論為新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起提供了理論上的依據(jù)。 4、知識(shí)經(jīng)濟(jì)以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)全球化的加速，使政府面臨更加嚴(yán)峻的“效能”和“合法性”競(jìng)爭(zhēng)。90年代以來(lái)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起加速了全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，并將全球經(jīng)濟(jì)一體化水平不斷推向更高的新臺(tái)階。全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代成為現(xiàn)實(shí)。政府績(jī)效與政府合法性的單一縱向參考的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，不同社會(huì)下的公眾像選擇職業(yè)與工作單位那樣選擇政府的時(shí)代已悄然來(lái)臨。政府治理能力和水平的競(jìng)爭(zhēng)，猶如不同企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)一樣，已經(jīng)并將于21世紀(jì)伊始在更大程度和更大規(guī)模上，在不同政府之間迅速展開(kāi)。任何一個(gè)國(guó)家政府的命運(yùn)都將由其在全球政治和經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的競(jìng)爭(zhēng)能力和其處理具有全球性特征的問(wèn)題的能力所決定；各國(guó)政府都必須清醒地認(rèn)識(shí)到，只有在國(guó)際互振系統(tǒng)中不遺余力地尋求到保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)中利益的方略和戰(zhàn)術(shù)，并有效地促進(jìn)本國(guó)福利的實(shí)際提高，才能獲得本國(guó)人民的認(rèn)同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國(guó)歷史的縱向比較中獲得令人信服的認(rèn)同，歷史原因已不再成為人們認(rèn)可的社會(huì)福利不及他國(guó)的托辭。全球性“政府效能”和“政府合法性”競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，必然使那些對(duì)社會(huì)的要求與愿望反應(yīng)遲鈍或不愿作出反應(yīng)的政府面臨權(quán)威危機(jī)、信任危機(jī)和合法性危機(jī)。全球經(jīng)濟(jì)一體化，特別是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起，對(duì)政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰(zhàn)，對(duì)政府治理體系和治理方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，無(wú)疑將成為各國(guó)政府明智的選擇。 總之，隨著時(shí)代的變遷和理論的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)在理論和實(shí)踐的質(zhì)疑聲中陷入了“四面楚歌”的境地。越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的行政模式已無(wú)法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所需承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現(xiàn)為一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵(lì)，而是著力于怎樣避免犯錯(cuò)誤。正是在這樣的理論和現(xiàn)實(shí)背景下，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理理論為基礎(chǔ)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”引人注目地登上了公共管理的歷史舞臺(tái)，并引發(fā)了公共管理領(lǐng)域一場(chǎng)新的革命。 三、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起的理論意蘊(yùn)及其前景 對(duì)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”本身進(jìn)行全面、綜合的評(píng)價(jià)，現(xiàn)在還為時(shí)過(guò)早，因?yàn)?，它還處在探索和發(fā)展的復(fù)雜進(jìn)程之中。但“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的實(shí)踐，已經(jīng)體現(xiàn)出了與傳統(tǒng)公共行政模式重大的差異，如更注重管理績(jī)效和管理效率，更注重市場(chǎng)的力量，更注重管理的彈性而不是僵化，更注重公共部門(mén)運(yùn)行于其中的相關(guān)的政治環(huán)境，更注重私營(yíng)部門(mén)管理方式在公共部門(mén)的應(yīng)用等等?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”的興起，特別是它業(yè)已表現(xiàn)出的新特征及其發(fā)展趨勢(shì)，都明確地提醒世人：一個(gè)全新的管理模式已經(jīng)在公共管理領(lǐng)域逐步形成。在目前改革的實(shí)踐中，盡管出于操作上的需要仍表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔(dān)運(yùn)動(dòng)主體的角色，但從這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，無(wú)疑包含著對(duì)近代以來(lái)的傳統(tǒng)公共行政模式進(jìn)行全面檢討的意蘊(yùn)。 當(dāng)然，任何的變革過(guò)程都會(huì)有得益者和受損者。從信奉市場(chǎng)力量和現(xiàn)代企業(yè)“消費(fèi)者導(dǎo)向”中吸取營(yíng)養(yǎng)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在一些大規(guī)模實(shí)踐中雖然顯示出了生機(jī)和活力，但也積淀著不少理念性的矛盾和沖突。例如，從“企業(yè)家政府”和“企業(yè)化政府”引出的公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)企業(yè)之間的異同比較；在政治家與高級(jí)文官簽訂業(yè)績(jī)合同及其評(píng)估過(guò)程中，如何避免政治和價(jià)值觀的影響；在以“三E”-經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作為政府績(jī)效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如何協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系；它對(duì)照以公平(Equity)替換經(jīng)