社會(huì)福利改革的指導(dǎo)思想.doc

社會(huì)福利改革的指導(dǎo)思想一、是福利多元化還是國(guó)家在市場(chǎng)中的退位把1978年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革當(dāng)作一個(gè)分水嶺，中國(guó)的社會(huì)福利體制也走過(guò)了前后兩段不同的道路：前30年國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利體系的創(chuàng)建與實(shí)踐和后20年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的福利制度改革。福利發(fā)展經(jīng)歷了從國(guó)家包攬福利到提倡福利多元化、個(gè)人負(fù)責(zé)的過(guò)程。20多年過(guò)去了，我們需要再思考和評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型后的中國(guó)福利體制。從1951年國(guó)家公布勞動(dòng)保險(xiǎn)條例起，前30年，城市中的國(guó)家和集體所有制的員工基本上享受了包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、住房、獨(dú)生子女特保甚至交通和冬季取暖等方面的高福利政策。農(nóng)村則更多地體現(xiàn)了集體福利，包括合作醫(yī)療、五保和扶貧等，國(guó)家福利的重點(diǎn)在救災(zāi)救濟(jì)。這個(gè)福利架構(gòu)基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，福利涵蓋面以及側(cè)重點(diǎn)有諸多不同。但是，有一點(diǎn)是一致的，即國(guó)家對(duì)福利的責(zé)任，這責(zé)任包括法規(guī)制定、提供資金、組織指導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的導(dǎo)入，原有福利體制的問(wèn)題暴露：?jiǎn)挝桓＠拗屏藛挝缓推髽I(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，影響了經(jīng)濟(jì)效率;同時(shí)，大鍋飯機(jī)制壓抑了個(gè)體的生產(chǎn)積極性;最重要的是，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。與此同時(shí)，剛剛對(duì)外開(kāi)放的中國(guó)對(duì)福利體制的改革，恰逢西方國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)對(duì)福利國(guó)家的質(zhì)疑，其政府大幅削減國(guó)家福利開(kāi)支和項(xiàng)目。于是，內(nèi)外綜合因素決定了中國(guó)國(guó)家福利體制改革的方向。福利事業(yè)由國(guó)家政府和企業(yè)包攬，轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)和個(gè)人分頭負(fù)責(zé)的福利多元化、社會(huì)化。毋庸置疑，改革勢(shì)在必行。從1984年起，城市社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始創(chuàng)立。城市養(yǎng)老金制度向養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，確立了混合制(部分積累制)的模式。于1988年開(kāi)始，國(guó)家提出城鎮(zhèn)醫(yī)療制度改革，1996年確立了統(tǒng)賬結(jié)合籌資模式的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。同時(shí)，配合新開(kāi)創(chuàng)的失業(yè)保險(xiǎn)政策，城市最低生活保障制度建立。1994年以后，國(guó)家提出深化住房改革，取消福利房政策，實(shí)行個(gè)人積累性的住房公積金制度。到2003年，城鎮(zhèn)房屋私有率達(dá)到了82%以上。但是，國(guó)家新的社會(huì)福利體制的探索，在強(qiáng)調(diào)人民福利這一根本利益上也做過(guò)艱辛地嘗試。比如在民政部體系下諸多農(nóng)村福利體制改革的嘗試。伴隨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體，由民政部牽頭，我國(guó)農(nóng)村嘗試建立了從互助儲(chǔ)金會(huì)到扶貧基金會(huì)，到合作救災(zāi)保險(xiǎn)，到鄉(xiāng)鄉(xiāng)建立敬老院、農(nóng)村扶貧實(shí)體等社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，包括救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)待撫恤、五保和養(yǎng)老等社會(huì)保障制度，但是遇到諸多阻礙，發(fā)展很不平衡，出現(xiàn)了多次的中止與倒退。由于國(guó)家總體作用的逐漸減弱，以及國(guó)家福利倡導(dǎo)的福利保障政策發(fā)展不平衡，此時(shí)的國(guó)家福利出現(xiàn)了總體覆蓋面減小、保障水平低的倒退現(xiàn)象。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)從覆蓋90%退到5%。在城市，改革開(kāi)放初期，幾乎全體城鎮(zhèn)居民都享受某種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，直到1993年，還有近3/4的城鎮(zhèn)人口擁有醫(yī)療保險(xiǎn)。而到2003年，只有一小半城鎮(zhèn)居民被社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋。據(jù)2005年12月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的社會(huì)藍(lán)皮書顯示，全國(guó)有65.7%的人沒(méi)有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。而中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，在1996年底，全國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)還覆蓋城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的78.4%，到了2005年末，全國(guó)參保的人數(shù)為1.6億多人，包括4000多萬(wàn)退休人員在內(nèi)，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動(dòng)力人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半?？傊＠母锏内厔?shì)是，逐漸傾向于市場(chǎng)的作用與個(gè)人的責(zé)任，國(guó)家不再像過(guò)去一樣承擔(dān)對(duì)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老的責(zé)任。西方福利學(xué)界把福利體制區(qū)分為兩種主要模式，即蒂特姆斯提出的體制福利和剩余福利兩種模式。如果以這種區(qū)分檢查分析中國(guó)的國(guó)家福利體制，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，改革以后的中國(guó)國(guó)家福利既沒(méi)有承擔(dān)普遍的結(jié)構(gòu)福利體制的功能，也沒(méi)有很好地承擔(dān)剩余型或者是安全網(wǎng)式福利的功能。如果是前者，需要國(guó)家對(duì)其全體公民在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等方面的社會(huì)福利體制做出整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃;如果是傾向于后者，即僅僅幫助最貧困的人群，其重點(diǎn)應(yīng)該是保障最需要的人基本的福利需求。但是，目前設(shè)計(jì)的福利改革方案多數(shù)是具有商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)的計(jì)劃，在具有風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，恰恰是最困難的人，即社會(huì)的弱勢(shì)群體沒(méi)有被組織進(jìn)入或因買不起醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，而被排除在福利體制之外。此時(shí)，在改革的實(shí)踐中，國(guó)家逐步削弱了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府干涉作用。國(guó)家為什么從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的越位，演變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的缺位?最主要的原因在于，包括政府和學(xué)術(shù)界，對(duì)國(guó)家福利的功能和作用的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差。在介紹與評(píng)價(jià)西方福利思想與實(shí)踐的過(guò)程中，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了發(fā)展福利必然會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展;強(qiáng)調(diào)福利體制對(duì)個(gè)人的自由與創(chuàng)造性是一個(gè)極大的挫傷與束縛，助長(zhǎng)了依賴思想與懶漢行為等。特別是一提到國(guó)家福利，立即被認(rèn)為是福利國(guó)的同義語(yǔ)，被認(rèn)為是大鍋飯?bào)w制下的國(guó)家大包大攬，甚至被當(dāng)作官僚主義的代名詞。也許回顧福利國(guó)的發(fā)展軌跡，能夠幫助我們理解國(guó)家福利的作用。二、國(guó)家福利是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償并成為國(guó)家管理的重要組成部分國(guó)家福利作為國(guó)家管理社會(huì)的一種形式，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，資本主義發(fā)展需要一個(gè)自由的無(wú)拘束的市場(chǎng)的力量。亞當(dāng)斯密曾說(shuō)，市場(chǎng)是消滅階級(jí)、不平等和特權(quán)的最高級(jí)的工具。但是，在西方資本主義國(guó)家，由于工業(yè)化導(dǎo)致的環(huán)境惡化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能保障人們得到基本的醫(yī)療、教育和住房條件的滿足。于是凱恩斯認(rèn)為：市場(chǎng)在保障人類再生產(chǎn)上失敗了。為了創(chuàng)造健康和幸福的生產(chǎn)力，人們要組織起來(lái)，以集體的形式來(lái)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與不幸，而這個(gè)集體的分擔(dān)經(jīng)常由國(guó)家來(lái)規(guī)劃、提供或者調(diào)整，有時(shí)候通過(guò)投資的形式來(lái)完成。這就是所謂的福利國(guó)。國(guó)家福利還是社會(huì)矛盾發(fā)展的高度政治過(guò)程化的結(jié)果。福利國(guó)的發(fā)展是一個(gè)政治重新矯正的過(guò)程。現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的不平等、社會(huì)排斥和兩極分化，不同社會(huì)群體之間產(chǎn)生了矛盾甚至斗爭(zhēng)。不同社會(huì)階層都認(rèn)識(shí)到了工業(yè)化已經(jīng)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)的不平等和社會(huì)排斥，這些階層對(duì)處理這些問(wèn)題有不同的觀點(diǎn)，特別是對(duì)社會(huì)政策的理想不一致。為了避免階級(jí)斗爭(zhēng)的激化和體系的危機(jī)，形成了代表各自利益的政黨。社會(huì)政策的形成是根據(jù)各黨派的力量的強(qiáng)弱而形成的。這個(gè)體系最初是建立在國(guó)家、有組織的資本(企業(yè)集團(tuán))和有組織的勞工(工會(huì))根據(jù)各自利益進(jìn)行談判與和解的基礎(chǔ)上，各自的利益通過(guò)勞資和國(guó)家的三方談判或者是議會(huì)的討論等渠道解決，由此制定國(guó)家政策。社會(huì)政策因此在一定意義上成為福利國(guó)的同義語(yǔ)。1945年后，西方國(guó)家普遍創(chuàng)立了擁有公民權(quán)意識(shí)的福利國(guó)。隨著快速地把資源向救濟(jì)金覆蓋面擴(kuò)展，福利國(guó)的體系日益擴(kuò)大，在支持混合經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)政府干涉的政治基礎(chǔ)上達(dá)到了廣泛的一致。1945年到1970年代中期的30年，被稱為福利國(guó)的“金色時(shí)期”。1970年代起，西方世界進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期。許多國(guó)家出現(xiàn)了高失業(yè)率，退休金和健康醫(yī)療費(fèi)用不斷增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)的需求和支出在擴(kuò)大，越來(lái)越多的家庭解體。英美兩國(guó)以撒切爾主義和里根主義為代表的新右派形成。在理論上，新右派羅列了國(guó)家福利的諸多“劣行”：國(guó)家福利是不經(jīng)濟(jì)的，破壞了資本的投資，降低了社會(huì)資本的積累;是非生產(chǎn)性的，影響了工作激勵(lì)、個(gè)人儲(chǔ)蓄和革新;降低了市場(chǎng)的作用，效率低下;是不實(shí)際的，在控制貧困上是失敗的;弱化了家庭;是專制的，家長(zhǎng)式作風(fēng)的福利計(jì)劃的主要罪惡是影響了社會(huì)纖維，社會(huì)控制了每一個(gè)公民;它同時(shí)否認(rèn)了個(gè)人自由，讓個(gè)人的收入化作稅收充公。同時(shí)，英美兩國(guó)采取了大量的政策削減福利。英國(guó)以法律的約束來(lái)反對(duì)工會(huì)行為，銀根緊縮擴(kuò)大大眾失業(yè)率，給罷工的家庭免去社會(huì)津貼，在幾個(gè)方面降低社會(huì)工資。美國(guó)確立大量的反對(duì)社會(huì)支出和稅收的政策，拓寬富人與窮人之間的鴻溝。其他西方國(guó)家也開(kāi)始削減稅收，加速私有化，實(shí)行金融節(jié)儉，壓縮國(guó)家支出。此時(shí)，國(guó)家的作用“更像一個(gè)商業(yè)的政府”，市場(chǎng)的價(jià)值和過(guò)程已經(jīng)成為政府的首選。這個(gè)過(guò)程已經(jīng)占領(lǐng)了社會(huì)政策的主要領(lǐng)域：醫(yī)療健康、住房、教育以及社會(huì)服務(wù)。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，公共的福利轉(zhuǎn)變?yōu)樗接行再|(zhì)，這一傾向在1980年代末期達(dá)到了頂峰，于是導(dǎo)致了“福利的危機(jī)”。中國(guó)的以市場(chǎng)為導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，與西方的這一潮流幾乎同期，所以社會(huì)政策方向的改變也受其影響。在這種形勢(shì)下，一些專家學(xué)者在思考。1988年，聯(lián)合國(guó)世界發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院(WIDER)召開(kāi)了以“生活的質(zhì)量”為題的研討會(huì)。阿馬蒂亞森提出：當(dāng)我們需要知道世界上一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)區(qū)域的繁榮狀況和他們的居民的生活質(zhì)量時(shí)，拿什么尺度來(lái)評(píng)判?什么標(biāo)準(zhǔn)才能真實(shí)地表明是人類的“繁榮”?僅僅知道在一個(gè)確定的人口數(shù)目范圍中金錢數(shù)字的多少，并不能夠讓我們滿足(比如平均人口的收入，依然作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量人們生活的質(zhì)量)，我們至少還需要詢問(wèn)關(guān)于這些資源的分布和它們?cè)鯓訛楦纳迫藗兊纳畎l(fā)揮作用。我們需要知道健康和醫(yī)療服務(wù)狀況，教育的提供和質(zhì)量，勞工生活是否單調(diào)是否有尊嚴(yán)，政治和法律條文對(duì)公民生活的保護(hù)，家庭成員的關(guān)系，人們的情感等等。這個(gè)研討會(huì)在理論上，對(duì)關(guān)于福利與經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)有了新的糾正。同時(shí)，英國(guó)教授泰勒古庇在歐洲6國(guó)作了調(diào)查，得出結(jié)論：福利國(guó)提供給大眾的服務(wù)依舊被熱烈地歡迎。公眾普遍支持對(duì)老年人、患病者和殘疾人的服務(wù)，支持教育以及醫(yī)療保健福利，支持給失業(yè)者、低收入者、孤寡老人和孤兒以津貼補(bǔ)助。英國(guó)在1990年代的換屆選舉讓形勢(shì)有了轉(zhuǎn)變，人們要求改革來(lái)推動(dòng)更多的公共福利登臺(tái)。公眾認(rèn)為，如果有效管理的話，地方選舉的政府能夠發(fā)揮更大的作用。社區(qū)作為一個(gè)整體時(shí)才能對(duì)個(gè)人這些服務(wù)的消費(fèi)者提供最好的最有價(jià)值的保障，因?yàn)樗砹艘粋€(gè)集體的利益。執(zhí)政者也認(rèn)為，福利國(guó)不僅僅是針對(duì)現(xiàn)代資本主義而產(chǎn)生的一個(gè)保護(hù)性的反映，它而且已成為了現(xiàn)代資本主義重要的基本構(gòu)成。所以，撒切爾執(zhí)政第一期后，社會(huì)支出依舊增長(zhǎng)。她的繼任梅杰說(shuō)：福利國(guó)是英國(guó)的整體的一部分，它還會(huì)繼續(xù)成為英國(guó)的一部分。實(shí)際上，福利國(guó)發(fā)展到今天，已經(jīng)變成無(wú)論任何黨派當(dāng)政，都不可取消的政策。不是要不要福利國(guó)的問(wèn)題，而是發(fā)展什么樣的福利國(guó)的問(wèn)題。福利國(guó)的模式可以改變，但是，不可以消失。不僅僅歐洲，東亞第一批新興工業(yè)化國(guó)家與地區(qū)也正在朝向國(guó)家福利目標(biāo)邁進(jìn)。最近東亞國(guó)家和地區(qū)也意識(shí)到了國(guó)家福利在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性，加大加速了發(fā)展公共福利體系。韓國(guó)和臺(tái)灣曾以“低社會(huì)福利，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的發(fā)展模式而自豪，相信經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是最好的福利。但是，隨著快速整合進(jìn)入國(guó)際資本主義體系和隨之而來(lái)的社會(huì)差距增大，東亞地區(qū)不得不面臨結(jié)構(gòu)改革的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)所沖擊到的不僅是低技術(shù)產(chǎn)業(yè)，甚至上擴(kuò)到中產(chǎn)階級(jí)。要適應(yīng)不穩(wěn)定的就業(yè)時(shí)代，政府必須在社會(huì)保障體系方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)與配套性改革。和西方國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程一樣，在東亞，與福利國(guó)發(fā)展伴隨而來(lái)的是民主化的過(guò)程。臺(tái)灣在1995年把國(guó)民健康保險(xiǎn)從職業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)為全民服務(wù)，強(qiáng)制全體公民參加。1998年臺(tái)灣完成了老年年金改革方案，但由于國(guó)民黨的落選而延遲。韓國(guó)在1997年公布健康保險(xiǎn)法，把健康保險(xiǎn)從1987年的覆蓋一半人口擴(kuò)展到覆蓋96.9%的國(guó)民，其余的3%由健康救助完成。1998至1999年，韓國(guó)制定了中央政府和地方政府以73的比例出資的資金兌現(xiàn)就業(yè)方案，成立了勞、資、政三邊委員會(huì)，并于1998年修改勞動(dòng)法。韓國(guó)政府在1998年還實(shí)行了公共工作計(jì)劃，給極度貧困的人提供社會(huì)服務(wù)工作。東亞國(guó)家福利改革都朝著國(guó)家更多的干預(yù)、覆蓋面更廣的方向發(fā)展，政府采納了社會(huì)福利計(jì)劃作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段，其被確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體架構(gòu)的一部分。國(guó)家福利政策正在成為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分。稅收被用于建立教育設(shè)施、醫(yī)療保障和有效的社會(huì)保障網(wǎng)，并用于培養(yǎng)高技能和有創(chuàng)新意識(shí)的勞動(dòng)力時(shí)，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力將得到增強(qiáng)，而非制約。實(shí)踐證明了它對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有促進(jìn)作用。2005年至2006年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告的結(jié)果是，北歐五國(guó)全部進(jìn)入前十位。第一芬蘭，第三瑞典，第四丹麥，第六冰島，第九挪威。而芬蘭，則連續(xù)三年排名居首。北歐國(guó)家的建設(shè)已經(jīng)超越了以下的設(shè)計(jì)：(1)把國(guó)家福利當(dāng)成保障個(gè)人和家庭的最低收入，減少不安全的程度;(2)減少社會(huì)意外事故(例如疾病、失業(yè))導(dǎo)致的個(gè)人和家庭的風(fēng)險(xiǎn)，升華到保障全體公民(不分階層和階級(jí))在一定程度上享受相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)服務(wù)。這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的福利服務(wù)把全體人民團(tuán)結(jié)在一起，導(dǎo)致了社會(huì)的進(jìn)步，成為一種社會(huì)政治理想。北歐國(guó)家福利是社會(huì)平等和民主的公民權(quán)利的理想的體現(xiàn)。相反，世界第一強(qiáng)國(guó)美國(guó)，其競(jìng)爭(zhēng)力位居第二。美國(guó)的黑人問(wèn)題、貧困問(wèn)題以及新奧爾良臺(tái)風(fēng)事故，暴露了政府行政管理的問(wèn)題。法國(guó)近年也出現(xiàn)了幾百萬(wàn)人的游行與罷工，反對(duì)解除勞工管理?；顒?dòng)已經(jīng)不局限于學(xué)生和勞工保障，人民譴責(zé)現(xiàn)政府的撒切爾政策，大聲疾呼反對(duì)市場(chǎng)獨(dú)裁的社會(huì)，要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義左翼政黨的理想。由此可見(jiàn)，國(guó)家福利是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，它已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家管理的必要的一部分。三、在福利多元化中強(qiáng)化國(guó)家福利主導(dǎo)的作用：重構(gòu)中國(guó)國(guó)家福利重溫發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展軌跡，中國(guó)應(yīng)該明確國(guó)家福利在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位與作用，整體重構(gòu)國(guó)家福利。國(guó)家福利要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保障公民(基本生產(chǎn)力)的基本生存與發(fā)展需要，在社會(huì)政治意義上，給予公民平等的社會(huì)權(quán)利。這樣，社會(huì)的防御風(fēng)險(xiǎn)的能力和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力才能得到加強(qiáng)。對(duì)于福利多元化，我們應(yīng)該給予新的分析和詮釋。一個(gè)國(guó)家的福利應(yīng)由以下幾部分組成：私人、家庭、社區(qū)(集體、社團(tuán)等)和國(guó)家。如果我們逐一了解他們?cè)诟＠w中的作用，就可以更加確切了解國(guó)家福利的功能。個(gè)人福利首先和最基本的部分是私人收入，包括工資和投資的收入。個(gè)人福利獲得的渠道為用收入通過(guò)市場(chǎng)的渠道購(gòu)買福利。但事實(shí)上，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，一些人成為了利益喪失者，成為弱勢(shì)群體。人們對(duì)維持生存例如住房、溫飽有基本的需要，對(duì)投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有接受教育和保持身體健康的需求。而國(guó)家是保障這些基本需求得到滿足的機(jī)構(gòu)。所以，人們要求國(guó)家進(jìn)行干涉，保障人們的基本生存需要。社會(huì)選擇了國(guó)家作為福利的管理者。然后就是家庭福利，它靠感情維系。家庭成員之間共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，共享利益和福利，互相照顧，形成最早的收入和福利在代際之間即父母和孩子之間的轉(zhuǎn)移。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，在西方，許多家庭解體。家庭對(duì)人們互相責(zé)任的約束力已經(jīng)減弱。中國(guó)把養(yǎng)老寫入了憲法，這就是行使國(guó)家權(quán)力對(duì)福利的干涉，說(shuō)明家庭不能完全保障福利的獲得。由于是共同的利益群，家庭的互助互利擴(kuò)大到了親戚、鄰里、社區(qū)，再形成社團(tuán)、協(xié)會(huì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，這部分的福利還表現(xiàn)在慈善組織、教堂、職業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)之中，甚至工業(yè)和商業(yè)的公司，都宣稱對(duì)福利負(fù)責(zé)。但是，這種福利不能排除團(tuán)會(huì)中的長(zhǎng)者要求更多的服務(wù)，不能避免公司為利益驅(qū)使而逃避責(zé)任，不能保障社團(tuán)能涵蓋全部社會(huì)上的弱者。由于各種社區(qū)社團(tuán)的存在，福利的范圍標(biāo)準(zhǔn)不一，還會(huì)出現(xiàn)金融的問(wèn)題。根據(jù)福利國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，社團(tuán)只是解決應(yīng)急、個(gè)體的困難和小范圍的問(wèn)題，是國(guó)家福利的補(bǔ)充，而不是國(guó)家福利的主導(dǎo)。例如幫助農(nóng)村失學(xué)兒童重返校園，這樣的大面積的工作應(yīng)該是政府的計(jì)劃而不是單個(gè)社團(tuán)的任務(wù)。同時(shí)中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)各種社團(tuán)重疊交叉、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家普遍性的福利需要由國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并建立福利體系，比如教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等。所以，國(guó)家負(fù)責(zé)承擔(dān)收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移，這種收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移是通過(guò)稅收完成的。國(guó)家對(duì)保障福利提供起到強(qiáng)制有效的干涉作用。例如，強(qiáng)制雇主提供給工人帶病工資、工傷保險(xiǎn)或者養(yǎng)老金。國(guó)家把這些福利項(xiàng)目寫入?yún)f(xié)議和規(guī)章中，并且國(guó)家本身還直接提供服務(wù)。發(fā)展下來(lái)，國(guó)家福利已經(jīng)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合成為一種宏觀經(jīng)濟(jì)福利政策，和公民權(quán)結(jié)合成為理想社會(huì)的一種模式，和國(guó)家管理結(jié)合成為現(xiàn)代國(guó)家因素的一個(gè)構(gòu)成。這里應(yīng)該特別區(qū)別福利國(guó)和國(guó)家福利這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)的涵義，福利國(guó)特指那些由國(guó)家負(fù)責(zé)提供綜合的普遍的福利的國(guó)家，而國(guó)家福利指國(guó)家負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)實(shí)施全面福利計(jì)劃，并協(xié)調(diào)非營(yíng)利組織、就業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)非正式的和私人的福利?；谥袊?guó)20多年經(jīng)濟(jì)改革的基礎(chǔ)，政府提出了構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的方針，以及以人為本的治國(guó)原則等等，這表明中國(guó)政府治國(guó)方略從注重經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種方向的轉(zhuǎn)變?cè)诶碚撋辖o國(guó)家福利的重構(gòu)提供了思想認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，為國(guó)家福利的重構(gòu)提供了物質(zhì)的基礎(chǔ)。人民群眾對(duì)福利需求的多樣化和對(duì)基本保障需求的日益迫切，為國(guó)家福利的重構(gòu)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。所有這些，在實(shí)踐上給重新設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家福利提供了可能性。但