對會計委派制之我見(1).doc

對會計委派制之我見一、我國目前會計委派制的主要模式有以下幾種： 第一種，財務總監(jiān)制。財務總監(jiān)制的受派單位為國有企業(yè)和國有控股公司，由財政或財政與國資部門聯(lián)合委派。財務總監(jiān)以國有股東代表人身份進入監(jiān)事會，對出資人負責，獨立行使財務管理監(jiān)督權，并列席公司董事會。財務總監(jiān)的工資、津貼及獎金納入財政預算，設立工資基金專戶，由財政部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。 第二種，直接管理形式。直接管理形式的委派對象為行政事業(yè)單位的財會負責人、主管會計，有的還包括出納。被委派人員的來源，一是在原單位產生；二是在財政部門現(xiàn)有人員中選派；三是向社會公開招聘，委派部門為地方政府。管理體制遵循“會計機構不變、會計地位不變、會汁職能不變”的原則，對會計人受的人事檔案、職務晉升、工作調動、專業(yè)職稱、資獎金、福利等實行統(tǒng)一管理，并建立和完善委派人員的社會保障制度、崗位輪換制度和獎懲制度。 第三種，主管會計委派制形式。主管會計委派制形式的對象主要是困有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及共有挖股企業(yè)的財會負責人、有的還包括出納。被委派人員的來源主要存原單位產，也有從其他選派，委派部門是財政部門委派，按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、統(tǒng)一任免”的辦法，對會記人員的人事檔案、職務任免晉升、工作調動、傳業(yè)職稱、工資獎金、福利等實行統(tǒng)一管理。 第四種，零戶統(tǒng)管形式。零戶統(tǒng)管形式是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政事業(yè)單位，在保持單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，以提高管理效益為目的，取消單位銀行賬戶，財政統(tǒng)管會計人員、資金結算和核算工作，融會計服務和監(jiān)督管理為一體的一種行政事業(yè)單位新型財務管理體制。 第五種，財會集中制形式。財會集中制形式是指成立行政事業(yè)單位財務會計核算中心，各單位在保持資金使用權和財務自主權不變的前提下，以提高管理效益為中心，對所屬行政事業(yè)單位財務實行集中管理、分戶核算。此辦法主要試行于縣級行政事業(yè)單位。 第六種，“會計樓”形式?！皶嫎恰毙问绞前哑髽I(yè)會計從內部分離出去，統(tǒng)一在“會計樓”辦公，會計人員編制根據所屬企業(yè)規(guī)模大小確定，一般為3-5人，“會計樓”人員的工資報酬由“會計樓”負責統(tǒng)一管理發(fā)放，類似于代理記賬的會計委派制形式?！皶嫎恰庇山涃Q部門管理，主要試行于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。 第七種，村賬站管形式。村賬站管形式是在不改變村合作經濟性質的前提下，對村級財務采取分村分組設賬，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站集中做賬，統(tǒng)一管理，經管站管賬不管錢，村會計管錢不管賬的制度。其做法是在村級集體資產所有權不變、資金獨立核算權不變、現(xiàn)金管理權不變、債權債務屬村管理不變、擴大再生產和基本建設的自主權不變的前提下，分村分組設賬。由經管站會計集中做賬，統(tǒng)一管理。 第八種，內部委派制形式。內部委派制的委派對象為各單位的會計、出納。被委派人員的來源主要是原堆位的會計人員，也可從其他人員中考核選拔。委派部門一般為農場的總場、集岡總公司。管理體制是會計人員持會計證上崗工作，行政由所在單位領導，業(yè)務由財務主管部門領導，其任免調動則由組織人事部門統(tǒng)一管理。被委派人員的工資、獎金與工作成績和考核結果掛鉤。 二、對會計委派制的認識 會計委派制在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關和國有企業(yè)引入這一制度是L998年的事。它是指政府機關或上級主管部門對其下屬的分支機構或公司委派會記人員，并授權委派人員臨督所派單位會計行為和其它經營活動的一種制度。 會計人員委派制是種個新的會計管理模式，這是解決目前會計領域出現(xiàn)的一些問題的有效舉措，有的地區(qū)已經采用，并且取得較明顯的效果會計委制畢竟只是一種新生事物，有待實踐的檢驗，為了使會記委派制發(fā)揮其應有的作用，對它的利弊應有個個全面的分析。 會計委派制的優(yōu)點 實行會計委派可以防止會計信息失真，維護所有者的利益。時下：假發(fā)票、假賬、假報表到處可見，會計信息失真現(xiàn)象非常普遍，這無疑增加了報表使用者決策的難度。企業(yè)造假的一個主要原因是利益驅動，有的企業(yè)為了本部門局部利益和短期利益不惜犧牲所有者等其他部門或個人的利益，使企業(yè)的資產不能增值甚至不能保值，大量的國有資產流失。會計委派制正是解決這一問題的良藥，這也是實行會計委派制的初衷。實行會計委派制可以防虛假的會計信息，防止所有者權益受經營者的侵犯。 會計委派制有效的擺脫了會計人員與單位之間的依附關系，使會計人員的工作相塒獨立。我國企業(yè)現(xiàn)在實行的會計管理制度是任命制，會計作為一種管理活動直接依附于企業(yè)，會計人員成為企業(yè)的一員，財經營暫存在著利益和職業(yè)上的依附關系，這勢必造成會計監(jiān)督的不利。而會計委派制使會計人員擺脫了與單位的這種依附關系，能夠相對獨立工作，能夠依法大膽地抵制企業(yè)的不合法行為，使會計工作進入一個良性的循環(huán)。 目前，有的人把會計委派制當作醫(yī)治會計信息失真的靈丹妙藥，這未免有些病急亂投醫(yī)之嫌，我們作一分為二地看問題，既要看到它的有利一面，了要看到它的弊端。 會計委派制的缺點 會計委派制缺乏法律依據。目前為止我國還沒有一條法律規(guī)定會計人員應采用委派制，盡管會計法第五條規(guī)定：“國務院財政部門管理的會計工作，地方各級人民政府的財政部門管理本地區(qū)的會計工作?！钡皇且?guī)定財政部門管理會計工作，井沒有規(guī)定企業(yè)的會計人員須由財政部門委派。因此，委派制度缺乏必要的法律文持，不應強制企業(yè)執(zhí)行。 會計委派制與現(xiàn)代企業(yè)制度相背離。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)改革的方向，現(xiàn)代企業(yè)制度的一個主要內容就定政企分開，要求政府部門為企業(yè)提供一個寬松的經營環(huán)境，企業(yè)是市場的主體，應該有自主的經營權，當然了應有會計員的任命權。而會計委派制將會計人員的任命權集中到政府部門手里，不利于政企分開，小利現(xiàn)代企業(yè)的建立。勢必會拖企業(yè)改革的后腿。 會計委派制不利充分發(fā)揮會計的職能。會計的職能有核算、監(jiān)督、預測、分忻、決策，而會計委派制使委派的會計人員與企業(yè)格格不入，只強調會計的監(jiān)督，弱化了會計的預測、分析、決策等其他職能，使會計這領導的參謀沒有用武之地不利下會計管理職能的發(fā)揮?？傊?，會計委任制盡管對于防止會計信息失真有一定作用，但是由于它對會計本身的發(fā)展不利，而且在實踐中，存在諸多問題，如此，由誰委派？如何委派？所以在實踐中一定要權衡利弊，三思而后行。 為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央紀委發(fā)出通知明確要求政府部門、國自企事業(yè)單位試行的會計委派制度，自試行以來，全國31個省、自治區(qū)、直轄市、257個地（市）、1029個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，試點范圍包括黨政機關，財政撥款的事業(yè)單位，國有或國有控股的企業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等，委派形式包括向國有企業(yè)委派會計總監(jiān)或會計師，向行政事業(yè)單位委派會計機構負責人以及對行政事業(yè)單位實行集中核算，從試點情況來看，實行會計委派制度，有利于發(fā)揮會計監(jiān)督作用，促進黨風廉政建設；有利于加強國有資產管理，防止國有資產流失；有利于提高會計信息質量，提高單位經營管理水平；有利于加強財政資金的管理，提高財政資金的使用效益。這一在其它領域起到良好作用并到推廣應用的做法，是否適用于金融領域？ 三、會計委派制度應該引用于金融領域 在金融領域實行會計委派制度是一項重要的基礎性工作，金融業(yè)作為一種不同與一般產業(yè)的特殊性和它作為企業(yè)所具有的一般工商企業(yè)的屬性，都決定了會計委派制度這一在其它行行之有效的制度，了同樣可以在金融領域里發(fā)揮它的作用。 l、金融在現(xiàn)代經濟中的特殊地位和作用，決定了有必要實行會計委派制度，以保障金融信息的真實和全面。金融是現(xiàn)代經濟的核心。但是，現(xiàn)實中金融機構信息資料的真實性問題一直是各國政府極為重視和關注的問題，也是一個沒有得到很好解決，一直困擾著各國金融監(jiān)管當局，并不時引發(fā)金融風波的大問題。從美國肋年代的銀行業(yè)危機，到安然公司的破產和華爾街屢屢出現(xiàn)的造假丑聞：從我國資本市場上前公司的虛假利潤，到一些被關閉金融機構賬面數字與實際清算價值的巨大虧空，都說明金融機構數據資料的真實性很成問題，金融機構的造假之風己成為金融領域的一在禍害。遏制和消除這種禍害要從多方面入手，但會計委派制度是其中的一項重要內容。 2、現(xiàn)代金融機構的管理模式決定有必要實施會計委派制度?，F(xiàn)代金融機構基本上都是所有權與經營權分離的委托代理型的公司治理結構。根據現(xiàn)代經濟學的研究成果，由下經營哲與所有者各自具有自己的利盞和信息在兩者之間的不對稱分布，難免出現(xiàn)經營者侵害所有者利益的情況，這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，經營者利用自己對經營過程實施直接控制的優(yōu)勢，對所有者實施信息封鎖，不向所有者提供信息，或提不全面信息、或不提供真實信息，以便進一步加強自己的信息優(yōu)勢，方便對企業(yè)的長期控制；第二，經營者為了使自己的收益最大化，按照白己需要進行會計核算，甚至不惜制造虛假會計結果：第三，直接損害所有人的利益，擴大自己在職消費、關系、人情貸款等，針對這些情況，所有者可以通過委派會計的方式去.改善自己的信息狀況，加強對經營者的約束和監(jiān)督。如西方公司制度中的母公司對子公司，金融機構酌總行對分支行的控制大都采取這種方式。 3、在所有者越分散或所有者嚴重缺位的情況下，所有者的實際控制能力越弱，經營者的行為動機得逞的可能性越大。極端情況下，經營者有可能變成“事實所有者”，實現(xiàn)對金融機構的完全控制。這時更需要適用委派會計制度去加強對經營者的約束和監(jiān)督。當前我國的金融領域就存在這種情況，特別農村信用社更加重要突出。這主要是由于我國的金融改革尚未完全到位，金融產權制度的缺陷，金融管理體制的行政化弊病，金融監(jiān)管的嚴重滯后給經營管理者留下了過大原作為空間。以農村信用社為例。農村信用社名為合作制的集體所有制性質，但事實上，合作制成了“空話”，集體所有制也是徒有其名。農村信用社是社員的嗎？社員無權無益，既選擇不了管理體制，也決定下了大政方針；既分不到“紅”，電得不到信貸方便和利率優(yōu)惠。而有的地方政府則只行干預得惠之實，而無維護農村信用社利益之舉。有的甚至把農村食用貸款看成財政資金，只怕要不到，不怕還不了。有的地方政府部門多年前的借款，至今分文不還。農村信用社是人民銀行的嗎？人民銀行又只是代行行業(yè)管理職能，金融監(jiān)管，行業(yè)管理雙重職能一身挑，有時還得把支農政策加進去“婆婆、媳婦、阿公”三不像。如此一來，農村信用社好像是少數經營管理者的？事實上，他們確實是農村信用社剩余利益的最大受益者，實實在在地控制農村信用社。但他們又沒有像所有者那樣去精出關愛農村信用社，也不承擔農村信用社經營失敗風險，而是短期行為明顯，不時采取一些“侵害”農村信用社利益的舉動。如擴大在職消費、違規(guī)放貸、自辦“三產”，有的甚至挪用支農信貸資金，投入關職企業(yè)或項日，農村信用社實際上已經演變成“準控制、誰所有”的“事實所有制”大多數地區(qū)，農村信用81采取的是縣一級法人的管理模式，信貸管理，財務管理等由縣（市）聯(lián)社監(jiān)督執(zhí)行，費用的審批權已基本上收到聯(lián)社，費用控制就要靠聯(lián)社把關，大額貸款的發(fā)放均要經縣（市）聯(lián)社審批，基層社的獨立法人地位已基本上是徒有其名，農村信用社產權主體不明晰等制度缺陷給農村信用仕的經營管理帶來了很多困難和風險。不良資產居高不下，財務虧損不斷增加，違反信貸管理規(guī)定亂放貸款，挪用信貸資金購置固定資產等問題，都是與對經營管理者不良行為（個人或小團體利益）的約束力不夠和對重要崗位、部門的監(jiān)控不到位有關。顯然，我國金融機構的產權制度，尤其是農村信用社的產權制度，是一種產權主體約束不到位的制度，會計委派制度的實施，對于完善金融機構，尤其是農村信用仕的內控作系，彌補主體的約束不到位的不足意義十分重大。 4 .金融機構的公共性。要求運用會計委派制提高金融機構的透明度和確保信息的真實準確。金融業(yè)是一種特殊公共性產業(yè)，其公共性上主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是金融機構是現(xiàn)代商品經濟賴以生存與發(fā)展的貨幣與信川的創(chuàng)造者、提供者、組織者，是貨幣和信用為我們的生活提供了便利，也正是舊于貨幣與信用使金融機構縣有特別的公共性；二是金融機構是現(xiàn)代社會中最大的債務人，是負債率最高的企業(yè)，經營的效益性和安全性涉及千家萬戶的利益三是金融機構是現(xiàn)代社會中的最大債主，是典型的信用產業(yè)，它依靠別人的誠信實現(xiàn)自身的安全，也依靠自身的誠信去鞏固和發(fā)展自己的債主地位。金融業(yè)的這種公共性顯然大大強于上市公司。一個上市公司的相關利益者主要是股東，使金融機構的相關利益人則除了股東外，還包括存款個。這決定了金融機構必須比上市公司更加對社會透明，更加需要保障各相關利益主體充分地了解金融機構的信息。 四、會計委派制度是防范金融風險的一種有效的制度安排 會計委派制度是指所有者或政府機關或企業(yè)的上級部門為了實現(xiàn)對分支機構或下級部門的有效管理而采取的內控措施，也是金融監(jiān)管當局為了控制金融風險，維護存款人利益而采取的一項監(jiān)管措施。金融風險問題是當前各國金融監(jiān)管當局共同面臨的一個難題。盡管金融風險的形成原因復雜、宏觀經濟環(huán)境的變化、市場因素的沖擊、政治形勢的動蕩都有可能造成金融風險，但普遍實施的存款保險制度（包括陷型的和顯型的）和金融機構代理人的代理風險是現(xiàn)代金融領域里風險突出的重要原因。 五、會計委派制度的作用原理及實施要件 委派會計制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實現(xiàn)對受派單位的約束和監(jiān)督的。因此，一個有效的會計委派制度必須很好的解決三個問題：一是委派會計的素質要專業(yè)化：二是委派會計的職責要明確化；三是委派會計的利益要獨立化（即不能與所派單位有利益上的聯(lián)系）。從任職條件來看，一個合格的委派會計應該具有正值的人品和良好的職業(yè)道德。明確規(guī)定委派會計必須遵紀守法、廉潔奉公、辦事公正、敢于堅持原則、熱愛財會工作、熟悉財經法律、法規(guī)和農村信用社的各項規(guī)章制度等，從事金融工作，擔任中層正職兩年以上，具有助理會計師或經濟師職稱。 委派會計的職責是按委派主體要求對受派單位執(zhí)行會法，財經紀律和信制度實施會計監(jiān)督：及時準確全面地向委派單位撤銷財務狀況、經營成果、信息質量：對受派單位會計工作的合法合規(guī)性、會計信息的真實完整性負監(jiān)督、管理責任；幫助受派單位完善內控制度，實現(xiàn)依法穩(wěn)健經營：對受派單位的備項財眷：信貸收支實施實時和事后監(jiān)督。為廠有效履行這些職責，委派會計應該有權參與受派單位的經營管理的決策會議和財務信貸審批事項，具有建議權和監(jiān)督權；參與制度和完善各項考核和激勵機制，下達考核指際，檢查執(zhí)行情況；有權制止經營業(yè)務中的的違行為，在制止無效時有權直接接向上級書面報告；對轄內會計進行系纜的培訓和指導；對基層會計具有否決權。為了使委派會計盡心盡責地為委派單位工作，必須使委派會計利益與受派單位脫構。由委派單位按照責、權、利統(tǒng)一和權力相互制約的原理，對委派會計制的人事關系、工資關系、福利待遇、職稱評定實行直接管理，工作考核、年度考核、評先評優(yōu)由委派單位負責。委派會計享受受派單位副職待遇，并按量化指標進行考核，按考核結果計發(fā)工資。 六、完善會計委派制的措施 （一）加強對會計委派制度的宣傳工作，提嶄企業(yè)列它的認淤，消除思想認識上的誤區(qū)要繼續(xù)推行會計委派制度試點工作，就必須做好廣泛、深入的宣傳工作。在宣傳工作中既要把大道理講明，同時又要特別注意以成功的經驗和失控的典型案例從正反兩個方面加強引導。在企業(yè)的各項改革中，財務管理體制改革的推進難度最大，這個難度主要來自基層單位的抵觸情緒?；鶎訂挝唤洜I負責人認為，企業(yè)經濟體制改革后，基層單位要自主經營、自負盈虧，責任大了，風險大了，擔子更重了。而基層單位的經營自主權越來越小了，現(xiàn)在是“當家不理財”，何以談得上自主經營。其實這是認識上的誤區(qū)，當然在實行會計委派后，基層領導在費用開支上就沒有以前那樣得心應手，但并不是說就剝奪了基層領導的財務開支權。會計集中委派管理的目的不是權力的調整，而是財務監(jiān)督機制的進一步加強，是對經營者責任心的要求進步加強。只有在思想上統(tǒng)一了認識，會計委派制才能充分發(fā)揮作用。 (二）吸收試行會計委派制的成功經驗，在充分調研的基礎上建立全國性的會計委派制度，為實行會計委派制提供泫律依據和理論指導。目前，委派制的實行辦法大都是一些臨時性的措施，缺乏相應的法律依據。所以應盡快制定全國性的管理辦法，對會計委派制的委派形式、程序、對象、范圍及委派人員的職責、權限、義務等依法進行規(guī)范，充分調動委派人員在依法履行監(jiān)督職責的前提下幫助企事業(yè)單位增收節(jié)支利提高經濟效益的積極性，保證會計委派制的公正性、有效性，做到依法管人、依法治事，使會計委派制能夠在法制的軌道上健康進行。 （三）健全會計委派制的瞥理制度，并完善其機構設置健全會計委派制的管理制艘，應著重從以下一個力便入手。首先，建立委派會計的檔案管理制度，所有委派會汁人員的檔案應分職務、分層次，統(tǒng)一管理，對他們的檔案應統(tǒng)一式樣，統(tǒng)一編號。其次，建立委派會計的任職和職務升遷制度。委派會計的任職由會計主管部門機構考核，有會計委派機構認定，且必須得到企業(yè)財產所有暫者的同意，但最好也使企業(yè)經營者滿意。第三，建立委派會計的輪崗制度。每個會計管理機構應對所有其委派的:會計人員進行年檢，另外單位的會計負責人定期進行一次輪崗交換 一般的會計人員應該視情況進行輪崗。為了完善會計委派制的機構設置，我建議在各級財政部設立委派會計管理機構，即會計局。行政上隸屬于各級財政局，業(yè)務上相對獨出來，全面負責會計管理工作；即把財財政部門中負責企業(yè)會計工作的機構獨立出米，賦于其一定的權利，掌管地區(qū)企業(yè)內的會計事務，對各級財政負責會計局獨立行使會汁行政管理權，定編、定員、定經費