淺論我國的行政調(diào)解.doc

文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載淺論我國的行政調(diào)解蔡武摘要我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發(fā)展進步帶來了巨大活力，也必然會帶來這樣或那樣的矛盾和問題。 從而也在一定程度上導致各類社會矛盾和糾紛的產(chǎn)生和激化加劇，民事、經(jīng)濟和商事等領(lǐng)域糾紛日益增多，我國目前解決矛盾和糾紛方式大致有協(xié)商、調(diào)解、訴訟和仲裁等幾類。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，調(diào)解在主流上大致主要有法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解，非主流上還有仲裁調(diào)解、律師調(diào)解等。對于法院調(diào)解、人民調(diào)解我國法律規(guī)定的十分明確，我國有著幾千年的政治歷史，行政調(diào)解最早可以追溯到原始社會，當時的氏族首領(lǐng)及其他管理國家事務(wù)的人員以當政者的身份對部落當中所發(fā)生的民事領(lǐng)域內(nèi)的糾紛進行調(diào)解是行政調(diào)解的最早原形。在周朝時期就已存在法律意義上的行政調(diào)解，到唐代時行政調(diào)解已具規(guī)模并且產(chǎn)生了良好社會效果，當時的“官府調(diào)解”就意蘊著行政調(diào)解。我國在奴隸社會、封建社會及新民主主義革命時期限都有行政調(diào)解，但目前我國對行政調(diào)解雖有規(guī)定，卻不全面，而且顯得相對分散和零亂。隨著我國建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視。行政調(diào)解并不是單純的法條上的邏輯推理和對個案的簡單的對錯判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的實際社會效果的良好。行政調(diào)解工作所追求的目標是法律的社會效果。法治更主要的是關(guān)心問題的解決是否妥當，是否可行，是否有利于社會秩序的穩(wěn)定，是否有利于糾紛當事人日后的和睦相處。就行政機關(guān)而言，行政調(diào)解將當事人自主意思表示建立在對政府正確領(lǐng)導而樹立起的政府權(quán)威的服從與高度的信任感的基礎(chǔ)上，能使當事人自愿聽從政府正確有益的勸導說服，化解矛盾、解決糾紛。行政調(diào)解不同于單純按法律規(guī)定主動或被動的維持國家和社會秩序的行政行為，行政調(diào)解不僅在最低要求上完成了對糾紛的解決，使政府工作在更高層次上，采用積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許，又為糾紛當事人和服務(wù)政府所共同認可和贊同的更合理、更完善的社會關(guān)系，使行政機關(guān)在更加全面徹底的意義上履行自己的職責并行使自己相對的權(quán)力。這種由被動消極行政向積極主動行政的轉(zhuǎn)變，反映了現(xiàn)代服務(wù)行政精神的基本要求。行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵所在，行政調(diào)解也很好的體現(xiàn)了我國現(xiàn)代行政機關(guān)服務(wù)行政的鮮明特點。對行政調(diào)解制度進行一定深度的探究和思考，能夠更好地發(fā)揮行政調(diào)解制度的價值功能，為打造和建設(shè)和諧社會主義服務(wù)。行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實然都存在一定的缺陷，有待于進一步從理論與實際、自宏觀和微觀上進行一定深度的探索和考量，以求從理論立法和實踐執(zhí)法上對其進行強化，更好的化解社會矛盾和糾紛。行政調(diào)解在實際當中其運用數(shù)量和次數(shù)遠遠超過了司法，我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法，只是在部分法律法規(guī)中有所規(guī)定，明顯與我國當前的社會發(fā)展形式不相適應(yīng)，據(jù)此很有必要，對行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。關(guān)鍵詞 調(diào)解;行政調(diào)解;價值取向引言隨著我國建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相對大家比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實然都存在很大的缺陷，有待于進一步對行政調(diào)解從理論立法和實踐執(zhí)法進行強化，使之更好的化解社會矛盾和糾紛。中國特色社會主義制度下的行政調(diào)解的的基本涵義行政調(diào)解的主管者在我國除行政機關(guān)以外，是否還應(yīng)包括事業(yè)單位及一些其他社會組織和團體在內(nèi);行政調(diào)解的是否可以擴充到所有自愿接受行政調(diào)解的各類社會糾紛對象，行政調(diào)解的程序應(yīng)該如何才能更好的與司法程序相對接的。據(jù)此，本文擬從我國行政調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，反思如何建立和完善符合中國特色的行政調(diào)解;分析和考量我國古代的一些行政調(diào)解方法和指導思想，用于架構(gòu)和指導當前的行政調(diào)解;針對我國目前行政調(diào)解的效力一般不具有終局進行考量和分析，并試圖從理論上解釋和處理好行政調(diào)解效力問題，使之能更好的解決社會矛盾和糾紛。我國歷史上就有行政調(diào)解，而且在實際當中其運用數(shù)量和次數(shù)遠遠遠超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調(diào)解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國到目前為止，尚沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法原因;西方國家對待司法遠遠重于行政，行政調(diào)解運用遠少于司法，甚至根本就沒有行政調(diào)解，據(jù)此，有必要對行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。筆者在政法機關(guān)工作，在工作中常需運用行政調(diào)解對糾紛進行調(diào)處，積累了一定的行政調(diào)解經(jīng)驗，而且在研究生學習當中，我就一直很注重這方面理論和學術(shù)資料的積累，聯(lián)系實際工作，我對行政調(diào)解進行了一定程度的思考和探索。本論我國在以“和”為貴、以“和”為先的這一傳統(tǒng)社會意識文化背景下，在老百姓心目當中，歷來重視調(diào)解，尤其是行政調(diào)解。但就我國目前的行政調(diào)解制度來說，卻存在不全面和不完善之處，給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負等等 。在新的社會形勢下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用 。以人為本是構(gòu)建社會主義的出發(fā)點和落腳點，而行政調(diào)解以尊重當事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當事人享有的權(quán)利價值。由雙方當事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來解決紛爭。只是在當事人雙方很難達成一致意見時，行政機關(guān)才居間說合、幫助雙方交換意見并且提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎(chǔ)上提供切實可行的解決方案，從而幫助當事人達成合意。在行政調(diào)解中，當事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽從行政機關(guān)的強制命令，這無疑是會在很大和度上提高當事人的權(quán)利意識。在法律越來越注重權(quán)利的今天，對行政調(diào)解的研究歸根結(jié)底都是為社會的穩(wěn)定與可持繼發(fā)展而服務(wù)的，對行政調(diào)解進行理論和實踐上的探索，對于現(xiàn)代行政法制的發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義和價值作用。一行政調(diào)解的涵義調(diào)解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著不尋常的重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。西方社會自20世紀70年代起開始興起簡稱ADR(AlternativeDisputeResolution)的所謂“解決糾紛的另類選擇”運動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內(nèi)容。 行政調(diào)解作為作為一種“東方經(jīng)驗”在中國源遠流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強制性、調(diào)解形式上的準司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等特點 。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當事人訴權(quán)。(一)行政調(diào)解的字語解釋及定義中國古代儒家對“仁”、“禮”的強調(diào)和推崇以及對“和為貴”的主張，都是為了平衡和協(xié)調(diào)社會人際關(guān)系?？鬃铀f“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也。”就是強調(diào)和諧，強調(diào)“貴和須息爭，息爭以護和”的和諧論。道家與法家也是同樣提倡“息訴止爭”。不過所有的這些都是存于理想之中，是人們對社會關(guān)系所追求的一種“柏拉圖”式的理想，社會中的不同主體總是表現(xiàn)出不同的利益需求，有利益就會產(chǎn)生糾紛，因此，糾紛對社會而言是不可避免的產(chǎn)物。既然有糾紛就需要解決，而調(diào)解是除訴訟之外處理糾紛的一種方式，調(diào)解 顧名思義就是通過調(diào)的方式來達到解的目的，它是指通過處于中立地位的第三者依據(jù)一定的社會規(guī)范(道德、習慣、宗教、法律等等)對糾紛當事人進行勸告，提出建議，以促使雙方當事人達成合意，解決糾紛。作為“禮儀之邦”的中國，“和為貴”的儒家倫理綱常已深深滲入社會生活的各個方面，崇尚中庸之道，也就決定了中國人對于訴訟的態(tài)度認為“訟，惕，中吉，終兇”。 中國傳統(tǒng)文化認為“良民畏訟，莠民不畏訟;良民以訟為禍，莠民以訟為能，且因而利之”， 即“訟”是不吉祥的，它把那些為物質(zhì)利益而爭訟的人視為“莠民”或“小人”。調(diào)解作為化解利益沖突、促進社會和諧的有效方式，在中國已經(jīng)有數(shù)千年，它承載著傳承傳統(tǒng)文化和發(fā)揮社會功能的歷史重負，作為一種制度文化深深影響著我國民眾的社會價值觀，是世界法律文化中極富中國特色的部分，在解勸決社會糾紛當中占據(jù)著極其重要的地位?！霸谛欧钊寮覍W說的中國，人們對待糾紛傾向調(diào)解，而不是訴訟，而且這種偏愛調(diào)解的傾向在道德和思想層面上一直延續(xù)至今?！蔽覈姓{(diào)解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們之間的爭端由部族首領(lǐng)(現(xiàn)代意義上的行政主腦)按照原始社會的風俗、習慣，通過協(xié)商或者其他為糾紛當事方所認可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾、排紛解爭、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產(chǎn)秩序?？梢哉f，這就是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸社會的行政調(diào)解與原始社會相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上已經(jīng)發(fā)生了變化，并且在官府調(diào)解(即相當于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解)之外還有民間調(diào)解(與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解很相似)的劃分。在我國周代專門設(shè)有“掌司萬民之難而諧和之”的“調(diào)人”之職，這可能是我國歷史上最早的設(shè)立的專職“行政調(diào)解員”了。春秋時期儒家學派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎?！?進入封建社會后，統(tǒng)治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能。“鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游繳?！?其中嗇夫的主要職責就是調(diào)解爭訟。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認并被引入司法程序，當然當時的行政調(diào)解含有行政干預的成份在內(nèi)，要求地方官員“當以職務(wù)教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛友?！毙姓{(diào)解被廣泛用于解決當事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設(shè)社，社長負有調(diào)解職責即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農(nóng)務(wù)，煩擾官司。” 此后明朝的教民榜文和清朝的大清民事訴訟法典都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國近現(xiàn)代，社會發(fā)生了巨大變革，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導全國人民爭取獨立解放的同時，也大力推動了行政調(diào)解制度的發(fā)展。在我國新民主主義革命時期，革命根據(jù)地的基層人民政府就負有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責，特別是自1941年起，各根據(jù)地民主政權(quán)相繼頒布了適用本地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門指示，如山東省調(diào)解委員會暫行組織條例、晉西北村調(diào)解暫行辦法等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。建國后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。中華人民共和國憲法首先明確了人民調(diào)解委員會的地位，1989年國務(wù)院頒布的人民調(diào)解委員會組織條例和2002年司法部發(fā)布的人民調(diào)解工作若干規(guī)定，對人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的中華人民共和國民事訴訟法將1982年中華人民共和國民事訴訟法(試行)規(guī)定的“著重調(diào)解”改為“自愿合法調(diào)解”，據(jù)此,確立了我國現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的行政復議法取消了1990年行政復議條例關(guān)于“復議機關(guān)審理復議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國務(wù)院行政復議法實施條例明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，從而最終在行政復議中也確立了行政調(diào)解制度。所謂行政包括國家行政、社會行政和企業(yè)行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關(guān)與該國的其他國家機關(guān),政黨組織,群眾團體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核心是行政機關(guān)在政治體制中擁有的職權(quán)范圍和權(quán)力地位;而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者(即調(diào)解主持人)的主持下，通過第三者依照法律和政策的規(guī)定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調(diào)整當事人之間關(guān)系的重要途徑，也是當前法律工作者要面對的一項經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解就是通過行政主體的主導使糾紛當事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達到和諧一致的一種手段和方法。到目前為止，在法學界和司法實踐中，人們對行政調(diào)解的認知不盡相同。當前，將行政調(diào)解作為一種限定性制度看待，認為行政調(diào)解依附于人民調(diào)解或某種行政法律制度的法學專著有：應(yīng)松年主編：行政法學新論;楊海坤主編：行政法與行政訴訟法;胡建淼：行政法學等。對于行政調(diào)解的概念，不同的學者有不同的看法。有的學者認為行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和法院調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指由國家行政機關(guān)出面的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協(xié)商、互讓互諒、達成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動。有的學者把行政調(diào)解定義為國家法定的行政主管機關(guān)依法對其隸屬的行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與社會團體、企事業(yè)單位之間，以及行政機關(guān)與公民之間，因行政管理問題發(fā)生爭議后所進行的調(diào)解。還有的學者把行政調(diào)解的主體擴大了，認為行政調(diào)解是指行政主體主持的，以國家法律、政策和公序良俗等社會習俗為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法調(diào)停、斡旋，促使當事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度?？v觀各種行政調(diào)解的定義可以看出，學者們一般都把行政調(diào)解的主體定位在國家行政機關(guān)，而將其他社會主體排除在外。依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和實踐經(jīng)驗，筆者認為，行政調(diào)解，就是國家行政機關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎(chǔ)上，在糾紛當事方平等到自愿意的前提下，所進行的一種通過調(diào)而解紛的行政活動。行政調(diào)解的范圍應(yīng)當包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。(二)行政調(diào)解的性質(zhì)、作用和種類行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，同樣屬于訴訟外調(diào)解 ，在我國行政調(diào)解所達成的協(xié)議目前一般是不具有法律上的強制執(zhí)行的效力，但對當事人一般是具有民事上的約束力。因為，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進行的調(diào)解活動，依照法律規(guī)定，當事人對所達成的協(xié)議，都應(yīng)當依法自覺全面地履行。因此，可以說行政調(diào)解所達成的協(xié)議，與人民調(diào)解所達成的協(xié)議一樣，對當事人具有民事上的約束力，如果當事方有所違反應(yīng)通過訴訟途徑予以救濟，而不能在法律上直接尋求司法的強制執(zhí)行力。在我國新民主主義革命時期，當時革命根據(jù)地的基層人民政府就負有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責。建國后，行政調(diào)解逐步發(fā)展為多種形式，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律還規(guī)定部分國家行政機關(guān)負有調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟糾紛職責。行政調(diào)解是國家行政機關(guān)對經(jīng)濟活動和社會生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式，不僅可以調(diào)解公民之間的糾紛，還可以調(diào)解公民與法人之間和法人與法人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭議。 行政機關(guān)基于自身所擁有的遠超出一般社會主體的強大的社會資源(如信息、人員、資金等方面)是有能力整合糾紛的各種解決力量，調(diào)動一切可以利用的因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。行政調(diào)解能杜絕糾紛解決過程中推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達渠道，給當事人提供更多的便宜、及時、有效的糾紛解決方式。 在實際生活當中，行政機關(guān)可以通過主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預期的有效實現(xiàn)。多年以來，我國行政機關(guān)調(diào)解處理了大量的經(jīng)濟糾紛和民事糾紛，而通過調(diào)解處理好的糾紛，絕大部分都是由雙方當事人自覺履行的，再次通過訴訟途徑解決的很少。由此可見，行政調(diào)解對保護公民、法人和其它組織的合法利益，調(diào)整民、商事等社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)起了重要作用。行政調(diào)解依其調(diào)解協(xié)議的協(xié)力是否具有司法強制執(zhí)行力，在理論上可分為有司法強制執(zhí)行力的行政調(diào)解和無司法強制執(zhí)行力的行政調(diào)解。有司法強制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指行政調(diào)解協(xié)議成立后，當然的就具有司法強制執(zhí)行力，如果當事方不依協(xié)議履行，另一方可以依據(jù)法律直接向法院申請強制執(zhí)行該行政調(diào)解協(xié)議，目前各國對此類行政調(diào)解鮮有規(guī)定。無司法強制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指調(diào)解協(xié)議成立后，如果一方不依協(xié)議自覺全面地履行自身義務(wù)，另一方不得憑該行政調(diào)解協(xié)議直接向法院申請強制執(zhí)行，也即是說該行政調(diào)解協(xié)議不具有司法強制執(zhí)行力，此種行政調(diào)解僅依賴當事人自覺履行而實現(xiàn)。無司法強制執(zhí)行力的行政調(diào)解是各國目前最為普遍的行政調(diào)解。就我國目前而言，行政機關(guān)依法可以調(diào)解的糾紛種類較多，在行使行政管理職能過程中，所遇到的各類糾紛行政機關(guān)基本上都可以進行調(diào)解。據(jù)此，我國當前行政調(diào)解的類型主要有以下幾類：1、基層人民政府所進行的行政調(diào)解：調(diào)解民、商事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項職責，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的司法調(diào)解員負責進行。我國法律規(guī)定，司法調(diào)解員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員，除了指導人民調(diào)解委員會的工作和法制宣傳外，在日?；顒又羞€要調(diào)解大量的民、商事糾紛及情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。2、國家管理合同機關(guān)所進行的行政調(diào)解：我國合同法明確規(guī)定，當事人對合同發(fā)生爭議時，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國家規(guī)定的管理合同的機關(guān)，當前主要是各級工商行政管理機關(guān)。工商行政管理機關(guān)對其轄區(qū)內(nèi)法人之間和個體工商戶，公民和法人之間的經(jīng)濟糾紛，經(jīng)糾紛主體申請可以依法進行調(diào)解。3、公安機關(guān)所進行的行政調(diào)解：我國治安管理處罰法規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，情節(jié)輕微的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理;我國道路交通安全法規(guī)定，公安機關(guān)處理交通事故，應(yīng)當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當事人和有關(guān)人員對損害賠償進行調(diào)解。這是法律法規(guī)授予公安機關(guān)對道路交通事故進行行政調(diào)解的權(quán)利。4、婚姻登記機關(guān)所進行的行政調(diào)解：我國婚姻法規(guī)定，男、女一方提出離婚的，可由有關(guān)部門進行調(diào)解或直接向人民法院提出離婚訴訟。同時，該法還規(guī)定，男、女雙方自愿離婚的，應(yīng)同時到婚姻登記機關(guān)申請。據(jù)此，婚姻登記機關(guān)也可以對婚姻雙方當事人就是否離婚、離婚當中所涉及的夫妻共同財產(chǎn)和子女的撫養(yǎng)等問題進行調(diào)解。(三)行政調(diào)解的原則、方法、地位和效力行政調(diào)解應(yīng)當在查明事實、分清是非、明確責任的基礎(chǔ)上，說服當事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當事人自愿達成協(xié)議以平息和解決爭端。因此，自愿和合法原則是行政調(diào)解首先應(yīng)當遵守的原則。另外，行政調(diào)解還必須堅持依法保護和不得侵害當事人訴訟權(quán)利的原則，這一原則其實就是自愿原則的延伸，如果當事人不愿進行調(diào)解，或者經(jīng)過調(diào)解達不成協(xié)議，或者達成協(xié)議后又反悔的，一方或雙方當事人都有權(quán)向人民法院提起訴訟，通過司法程序保護自己人合法權(quán)益。因此行政調(diào)解應(yīng)遵循如下原則：1、依法調(diào)解原則依法調(diào)解原則要求行政機關(guān)在做出行政調(diào)解行為時必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，而且必須依據(jù)法律進行調(diào)解，在調(diào)解當中行政機關(guān)不能對當事人施加行政壓力,進行行政強制，更不允許為了達成調(diào)解的目的而對行政調(diào)解當事人采取違法的手段和方式進行調(diào)解。2、調(diào)解自愿原則調(diào)解自愿原則要求行政調(diào)解是雙方當事人都自愿同意采用這一糾紛解決處理方式，對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)該由當事人自己進行協(xié)商，行政主體對此只有建議權(quán)，不得對當事人有強迫行為，應(yīng)由當事人自愿進行。3、一般不主動受理原則我國法律規(guī)定，當事人有選擇解決爭議方式的自由，如果當事人不申請由行政機關(guān)主持調(diào)解屬于行政機關(guān)有權(quán)調(diào)解的糾紛，除我國法律有特別規(guī)定外，行政機關(guān)就不能主動要求對其爭議進行調(diào)解，一般不主動受理原則就是要求行政機關(guān)在行政服務(wù)當中應(yīng)當充分尊重當事人的權(quán)利。4、行政調(diào)不具終局性原則行政調(diào)解與法院調(diào)解不同的是行政調(diào)解不具終局性，行政調(diào)解做出后，當事人如果都后悔的，通過合法程序可以向做出調(diào)解的行政機關(guān)的上級機關(guān)申請復議，對復議不滿的還可以在規(guī)定的時間內(nèi)向法院提起訴訟，總之當事人可以選擇任何方式對自己的合法權(quán)益進行保護。5、一事不再調(diào)原則行政調(diào)解部門在對當事人爭議的案件進行調(diào)解后，在做出了調(diào)解協(xié)議書并生效后，如果當事人反悔，同時申請再調(diào)解的，行政調(diào)解機關(guān)不能再就同一事件進行受理，此時的調(diào)解機關(guān)只就審查撤銷協(xié)議書進行審查，而不作調(diào)解。對于調(diào)解的方法，有多種多樣的靈活方式，跟具體的調(diào)解人員的知識和經(jīng)驗有關(guān)。不過總的來說，在調(diào)解過程中應(yīng)當做到深入調(diào)查研究，虛心傾聽當事人的意見，查明事實，和藹、耐心、細致的說法講理，曉之以理，動之以情，以理服人，堅持說服教育、方便群眾。不可否認，行政機關(guān)在進行行政調(diào)解的過程中，其行為首先是一種行政行為，無論其有無效力。既然作為行政行為那么就必須具有行政行為應(yīng)有的效力。行政行為的效力一般包括確定力、拘束力和執(zhí)行力。但行政調(diào)解這一行政行為卻在行政調(diào)解協(xié)議成立后不具有執(zhí)行力，行政調(diào)解協(xié)議僅依賴當事人自覺履行而實現(xiàn)。此時行政調(diào)解作為行政行為的一種已沒有了確定力、拘束力和執(zhí)行力。根據(jù)行政行為的合法成立要件可知只要是合法的行政行為都是有效的，那么在這里非正式行政行為又沒有一般行政行為應(yīng)有的效力，這是不是立法者自身設(shè)計的一個矛盾之處?顯然不是，現(xiàn)代文明國家規(guī)定只有司法才具有至高無上的最終權(quán)威性，如果法律規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議具有了確定力、拘束力和執(zhí)行力，那么就會導致行政權(quán)與司法權(quán)的混淆，不利于權(quán)力制衡，這無疑對一個國家的法治建設(shè)是不利，也不利于一個國家的現(xiàn)代文明進程的構(gòu)建和發(fā)展，因此，行政調(diào)解雖然其主體行政機關(guān)所進行的調(diào)解行為可以認為是一種行政行為，但就對其所促成的協(xié)議而言，該協(xié)議只具有契約性，不能賦予其司法效力也就不應(yīng)具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政調(diào)解既然作為一種行政行為，只要行政機關(guān)做出了調(diào)解行為就應(yīng)該發(fā)揮作用，嚴格按照規(guī)定的程序，產(chǎn)生其應(yīng)有的效力，否則行政行為的效力將會受到質(zhì)疑。同時由于行政調(diào)解是基于雙方自愿，平等協(xié)商達成的，一旦公民、法人或組織不同意調(diào)解或?qū)φ{(diào)解產(chǎn)生疑義，應(yīng)該允許其尋求應(yīng)有的途徑解決問題，法律不應(yīng)該對調(diào)解設(shè)置禁區(qū)，應(yīng)該允許相對人選用任何她認為可以保障其權(quán)力的方式。行政復議、行政訴訟都應(yīng)該成為權(quán)利救濟的手段。但是我們也要注意維護法律的尊嚴和行政機關(guān)自身的形象和權(quán)威，同時還要保障調(diào)解雙方的利益，不能厚此薄彼。行政調(diào)解的效力應(yīng)當是與人民調(diào)解具有同等的法律效力，對行政機關(guān)主持調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，如果不存在欺詐、脅迫、乘人之?；蛑卮笳`解、顯失公平等違反法律法規(guī)的情況，當事人就應(yīng)當自覺履行。如果一方當事人不自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，另一方當事人可以就協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院提起訴訟。這就是當前我國法律應(yīng)當賦予行政調(diào)解的法律效力，只有這樣，才符合我國當前國情特色的現(xiàn)代法治文明建設(shè)。因此，應(yīng)從以下幾個方面確定行政調(diào)解的法律地位與法律效力：1、行政調(diào)解的合法性：首先，行政調(diào)解的主體必須合法，行政機關(guān)的調(diào)解，一般是依據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定進行的調(diào)解，如基層人民政府的行政調(diào)解，是根據(jù)調(diào)解條例及社會治安綜合治理的有關(guān)規(guī)定進行的調(diào)解;公安機關(guān)的行政調(diào)解，是根據(jù)治安管理處罰法等規(guī)定進行調(diào)解;交警部門的行政調(diào)解，是根據(jù)道路交通安全法的規(guī)定進行調(diào)解;衛(wèi)生行政主管部門的行政調(diào)解，是根據(jù)醫(yī)療事故處理條例的規(guī)定進行調(diào)解;婚姻登記機關(guān)的行政調(diào)解，是根據(jù)婚姻法的規(guī)定進行調(diào)解。據(jù)此，所有行政機關(guān)的調(diào)解，一般是在有法律法規(guī)明確規(guī)定下，行政機關(guān)在履行自身行政管理職責過程中進行的調(diào)解。 其次，行政調(diào)解的程序應(yīng)當合法，進行行政調(diào)解，其調(diào)解程序法律有規(guī)定的要按法律規(guī)定，法律沒有規(guī)定的情況下則一般需在雙方或者多方當事人認可的規(guī)則下進行。行政調(diào)解的內(nèi)容應(yīng)當合法。行政調(diào)解的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，強制調(diào)解、壓迫調(diào)解，均屬于不合法的調(diào)解，這就要始終堅持自愿、合法原則。有效的民事法律行為未必合法，但合法的民事法律行為應(yīng)當有效。合法的民事法律行為有三個要件：(1)行為人具有相應(yīng)的民事行為能力;(2)意思表示真實;(3)不違反法律或者社會公共利益。從社會發(fā)展的角度上講，凡是有效的民事法律行為，就具有相應(yīng)的社會和法律地位并應(yīng)承擔相應(yīng)的民事法律責任，否則讓民事主體能隨意今天承認明天又反悔，反復無常，無疑會造成社會資源的浪費，阻礙現(xiàn)代社會法治文明進程的建設(shè)和發(fā)展。2、行政調(diào)解的專業(yè)性。行政調(diào)解是行政機關(guān)及其工作人員，在法律法規(guī)的有所規(guī)定的前提下，對自己職權(quán)管理范圍內(nèi)的爭議和糾紛進行調(diào)解，行政調(diào)解的主持者一般來說都是行政機關(guān)內(nèi)部通曉法律法規(guī)和政策的行政公務(wù)人員，對行政調(diào)解具有豐富的實踐經(jīng)驗，而且經(jīng)過多年經(jīng)驗的積累，行政機關(guān)在進行行政調(diào)解時一般都有一整套較為科學的調(diào)解程序，據(jù)此，與其他調(diào)解相比，應(yīng)當說行政調(diào)解更具有專業(yè)性。3、行政調(diào)解具有無償性。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都具有無償性，在解決糾紛中不收取費用。在我國目前司法體制尚不全面發(fā)達的情況下，較大部分老百姓還是不愿意打官司的，大量的糾紛主體都還是愿意通過訴訟外調(diào)解的方式予以解決，行政調(diào)解的無償性下好迎合了普通老百姓的心理，使得當事人更愿意把糾紛交給行政機關(guān)來協(xié)調(diào)和處理，基于這一原因，通過行政調(diào)解達成的協(xié)議絕大部分當事人都能認真全面積極的進行履行。因此，行政調(diào)解出于經(jīng)濟目的有利于糾紛主體及時維護自身權(quán)益和解決矛盾。4、行政調(diào)解的效能性。剛性的判決有時并不利于糾紛的徹底解決，而且還可能形成雙方當事人之間的尖銳對立，這也就很好地說明了“訴訟不是萬能的”。從歷史和實證的角度看，中國人對于糾紛的解決具有明顯的“厭訴”傾向，老百姓更愿意通過和平的方式來化解糾紛，行政調(diào)解不但在心理上符合我國老百姓對糾紛解決方式上的價值取向，而且在糾紛的解決中往往能協(xié)調(diào)多方利益使之平衡，使糾紛的解決具有徹底性，使其他有可能次生的矛盾化于無形，由此可見，行政調(diào)解在解決糾紛上具有很好的效能性。( 四)行政調(diào)解的特點1、主體上具有行政性。行政調(diào)解是行政主體出面主持的一種糾紛解決方式，其主體一般是國家行政機關(guān)。這使得其不同于法院調(diào)解和人民調(diào)解，它是行政主體所主持的解決爭議，消除紛爭的調(diào)解活動，是行政主體行使職權(quán)的一種方式。它的主體既不是法院調(diào)解中的人民法院也不是人民調(diào)解中的群眾自治性組織，而是依法享有行政職權(quán)的國家行政機關(guān)和部分經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國目前的法律體系中，基本上都將行政調(diào)解的主體設(shè)定在行政機關(guān)，而對于法律法規(guī)授權(quán)組織行使行政調(diào)解職權(quán)的規(guī)定較少，只是在消費者權(quán)益保護法和治安管理處罰法中有所規(guī)定。2、形式上具有準司法性。行政調(diào)解體現(xiàn)的是行政主體作為第三者居間對平等民事主體的民、商事、部分刑事自訴案件及部分行政爭議予以調(diào)停處理。這和法院調(diào)解一樣，行政主體作為居間者應(yīng)不偏不倚，通過說服教，對爭議糾紛依法作出合情合理的公斷。行政機關(guān)的這種居間調(diào)停性有別于一般的具體行政行為，使其具有法院調(diào)解的一般特性，只不過是其在調(diào)解方式、調(diào)解程序、調(diào)解范圍和調(diào)解效力方面與司法調(diào)解有所區(qū)別。3、效力上具有非拘束性。行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解，它不是行政仲裁或行政訴訟的必經(jīng)程序。當事人不同意調(diào)解的還可以申請仲裁和行政訴訟。作為訴訟外活動的行政調(diào)解，在一般情況下行政調(diào)解協(xié)議主要是靠雙方當事人的信用承諾和社會輿論等道德力量使義務(wù)主體自動履行。不能因經(jīng)過了行政調(diào)解就限制當事人再申請仲裁或另行起訴的權(quán)利，這與一經(jīng)送達協(xié)議書就具有與判決同等法律效力的司法調(diào)解截然相反。絕大多數(shù)學者都認為除個別情形外，行政調(diào)解協(xié)議一般不具有法律上的強制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實施過程中，遭到行政相對方的拒絕，行政機關(guān)權(quán)無權(quán)強制執(zhí)行。4、調(diào)解方式上具有非強制性。行政調(diào)解不同于行政處罰、行政裁決，不能由行政主體單方強制做出決定。行政調(diào)解程序的啟動運行以至被執(zhí)行，完全是行政管理相對方之間合意的結(jié)果。申請調(diào)解、達成協(xié)議以及達成什么樣的協(xié)議，當事人具有完全的自主權(quán)，行政調(diào)解主持者不能強迫。在行政調(diào)解中行政主體是以組織者和調(diào)解人的身份出現(xiàn)，它的行為只表現(xiàn)為一種外在力量的疏導教育、勸解協(xié)調(diào)，而最終決定的作出應(yīng)基于當事人不受威脅欺詐的真實自愿的意思表示。5、救濟方式具有特殊性。由于行政調(diào)解是在雙方自愿的基礎(chǔ)上完成的，當事人如對調(diào)解行為持有異議，完全可以拒絕在調(diào)解協(xié)議上簽字。行政調(diào)解當事人不得以不服行政調(diào)解為由，提出行政復議或者行政訴訟，也就是說行政調(diào)解不是行政機關(guān)作出的具體行政行為不具有行政性。 如果行政主體及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當?shù)氖侄危撔袨樵谑聦嵣暇筒粚儆谡{(diào)解行為，而是違背當事人意志的行政命令。對于這種具有強制性的行政行為不服的，當事人可以以調(diào)解事項為由向上一級行政機關(guān)申請復議或提起行政訴訟。因違法的行政調(diào)解給當事人造成損失的，可依法定程序要求行政主體進行賠償。6、爭議糾紛具有民、商事性。行政調(diào)解的糾紛，或由法律法規(guī)規(guī)定，或由糾紛當事方事先在合同或協(xié)議中約定。其對象是作為行政管理相對方的個人、法人或者其他組織之間發(fā)生的民事爭議和經(jīng)濟爭議，特定情況下也可以是行政賠償爭議。專利申請人之間的糾紛、職工與單位之間的糾紛等等，這些民事爭議當事人之間，法律地位是平等的，不存在命令與服從，主動與被動的單向隸屬關(guān)系，爭議的指向是有關(guān)民事權(quán)益方面的。爭議的當事人都有自愿、真實地表達自己的理由和意見的權(quán)利，行政主體應(yīng)當以平等態(tài)度對待雙方當事人。(五)行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的異同從我國調(diào)解制度的體系來看，行政調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解都能體現(xiàn)出對一定范圍內(nèi)社會矛盾進行干預，只是各自干預的表象不一樣罷了。法院調(diào)解是指在法庭審判人員的主持下，雙方當事人在自愿合法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過平等協(xié)商達成協(xié)議，從而解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解是指人民群眾通過調(diào)停說和，從中斡旋，解決糾紛的一種活動，其最主要方式是在人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。三種調(diào)解方式的共同點主要有：第一，都是通過爭議當事人之外的第三者作為主持進行調(diào)停說和，解決當事人之間爭議或糾紛的一種活動。行政調(diào)解的主持人是行政機關(guān)和部分法律法規(guī)授權(quán)組織，法院調(diào)解的主持人是法院，人民調(diào)解的主持人主要是人民調(diào)解委員會。第二，都是在自愿原則為首要前提下進行的。行政調(diào)解是在當事人自愿的原則下，行政主體依法行政相對方之間以及行政主體和行政相對方之間發(fā)生爭議后進行的有一定法律效力的調(diào)解。對于法院調(diào)解，我國民事訴訟法第八十五條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎(chǔ)上分清是非，進行調(diào)解。”對于人民調(diào)解，村民委員會組織法第十四條城市居民委員會組織法第十三條規(guī)定：“村民委員會和居民委員會根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解同樣要遵循合法和自愿原則，不能依主觀意志隨意調(diào)解，或強制性達成協(xié)議。”第三，調(diào)解都是在“查清事實、分清責任”的基礎(chǔ)上進行的，調(diào)解的內(nèi)容不得違反國家有關(guān)政策和法律。不管是行政調(diào)解、法院調(diào)解還是人民調(diào)解，調(diào)解方在調(diào)解過程中都不能采取不適當?shù)氖侄?，違反國家有關(guān)規(guī)定。行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的區(qū)別主要有：第一，調(diào)解的主體不同，行政調(diào)解的主體是特定的國家行政機關(guān)和部分有法律法規(guī)授權(quán)組織。法院調(diào)解的主體僅限于各級人民法院，民事訴訟法第八十六條規(guī)定：“人民法院進行調(diào)解，可以由審判人員一人主持也可以由合議庭主持，并盡可能就地進行。”人民調(diào)解的主體可以是律師，也可以是調(diào)解委員會或者人民群眾。第二，調(diào)解的性質(zhì)不同。行政調(diào)解和人民調(diào)解都是屬于訴訟外的調(diào)解，不具有司法性，而法院調(diào)解則屬于訴訟中的調(diào)解，具有司法性。第三，調(diào)解的范圍不同。法院調(diào)解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政補償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方面的全部。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都可以通過人民調(diào)解加以解決。第四，調(diào)解的效力不同。法院調(diào)解協(xié)議一經(jīng)送達簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當事人不得反悔也無權(quán)再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴;而行政調(diào)解目前普遍認為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實施過程中，當事人拒不履行，行政機關(guān)不得采取強制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請強制執(zhí)行。至于人民調(diào)解，主要依靠當事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強制性，一方反悔而不履行時，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護自己的二、我國當前行政調(diào)解的現(xiàn)狀在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等等。對于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止爭”之主題。如果通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障?！疤烊撕弦弧?、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即“理想的社會一定是人民無爭的社會;爭論乃是絕對無益之事” 但這畢竟是一種理想，事實上，在人類社會中，矛盾的發(fā)生是不可避免的，不過減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序，訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機制，不過它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進行調(diào)解，充分體現(xiàn)了“當事人自治為主、國家干預為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當事人的青睞。從歷史和實證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念?，F(xiàn)代漢語詞典解釋的“私了”就是“不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結(jié)” 。(與“公了”相對)。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復敦促原告和被告私了。但在當今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到“私了”一詞。行政調(diào)解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長處 。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當事人之間的對立情緒，當事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護社會的穩(wěn)定和增進社會關(guān)系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國務(wù)院頒布的全面推進依法行政實施綱要中明確提出要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用。目前我國主要的調(diào)解機制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解三類，建立相互協(xié)作的“三位一體”的調(diào)解機制是我國社會主義文明建議的基本要求。中華人民共和國民事訴訟法、中華人民共和國行政訴訟法、人民調(diào)解委員會組織條例、人民調(diào)解工作若干規(guī)定等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會損害我國總體調(diào)解制度全面有序的發(fā)展。我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于中華人民共和國民事訴訟法、中華人民共和國行政訴訟法、中華人民共和國行政復議法等專門的程序法及其司法解釋和中華人民共和國婚姻法、中華人民共和國道路交通安全法、中華人民共和國治安管理處罰法等法律及中華人民共和國行政復議法實施條例、人民調(diào)解委員會組織條例、醫(yī)療事故處理條例、中華人民共和國道路交通安全法實施條例等行政法規(guī)中。此外，人民調(diào)解工作若干規(guī)定、交通事故處理程序規(guī)定等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。行政調(diào)解較之法院法調(diào)解和人民調(diào)解，在處理糾紛、化解社會矛盾方面具有獨特作用，行政調(diào)解對我國和諧社會的構(gòu)建將發(fā)揮重大積極的作用。負責行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強，能充分利用所掌握的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗為該領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生糾紛的當事人提供更有效的調(diào)解。相較之司法調(diào)解，行政調(diào)解無需經(jīng)過復雜的訴訟程序，也無需支付相關(guān)費用，能節(jié)省當事人的時間，并降低當事人處理糾紛所花費的訴訟成本。而與人民調(diào)解相比，行政調(diào)解權(quán)威性更強。另外，在行政復議中開展行政調(diào)解工作，可以發(fā)揮行政機關(guān)的監(jiān)督作用。行政相對人與行政機關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機關(guān)來進行調(diào)解，可以發(fā)揮行政機關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時發(fā)現(xiàn)和改進行政機關(guān)工作中的問題。糾紛所反映的是當事人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調(diào)解機制比較發(fā)達，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機關(guān)和公安部門均在此方面負有相應(yīng)的職責，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當則可以及時化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。(一)我國當前行政調(diào)解中存在的問題行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時，在行政實踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機關(guān)不易把握權(quán)力運用所要達到的合理性程度，導致行政調(diào)解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個調(diào)解過程中，行政主體有可能獨立主持調(diào)解，起主導作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導作用：如中華人民共和國行政復議法實施條例第50條規(guī)定由行政復議機關(guān)進行調(diào)解的情形及中華人民共和國道路交通安全法第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當事人請求公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機關(guān)主導主持進行的調(diào)解;而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如人民調(diào)解工作若干規(guī)定第9條規(guī)定司法行政機關(guān)依照本法對人民調(diào)解工作進行指導和管理。中華人民共和國民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。行政機關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，中華人民共和國行政訴訟法第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機關(guān)對原告和被告之間的糾紛進行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國目前對行政機關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用;要么被界定得過窄，導致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛;應(yīng)主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認識在實務(wù)界和學術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權(quán)”口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調(diào)，并被作為衡量法制進步的重要標準 。其次是行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達成的調(diào)解協(xié)議僅相當于糾紛當事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行政機關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導致了我國行政調(diào)解機制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具