“行政違法”與“違法行政”概念辨析.doc

“行政違法”與“違法行政”概念辨析陳昌銀李學(xué)高行政違法與違法行政這兩個(gè)概念不僅在學(xué)術(shù)論著上有爭(zhēng)議，在法律規(guī)范文本中也存在混用現(xiàn)象。清末思想家梁?jiǎn)⒊f(shuō)：“法律之文辭有三要件，一曰明，二曰確，三曰彈力性”。詞語(yǔ)固然存在多義，具有不確定性，但是在同樣環(huán)境中，不同的理解和含義應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗?，不能從不同的層次上進(jìn)行，不然就會(huì)眾說(shuō)紛紜。法律語(yǔ)言如果不能精確地表達(dá)法律概念，就可能妨害法律交際，難以達(dá)到法律實(shí)施的目的。本文擬從行政、依法行政、行政違法、違法行政等概念在行政法學(xué)領(lǐng)域之間的關(guān)系作簡(jiǎn)單探討，以期大方之家斧正。概念篇一、“行政”“行政”是一個(gè)在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域被廣泛使用的術(shù)語(yǔ)，人們從不同的角度賦予其不同的涵義。英文是administration,源于拉丁文administrare,原意是“執(zhí)行事務(wù)”。據(jù)美國(guó)文字與科學(xué)一書(shū)統(tǒng)計(jì)，“行政”一詞有多達(dá)12種含義。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，“行政”的基本詞義是“行使國(guó)家權(quán)力的;指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部管理工作”，包含了公共行政和私人行政兩方面的內(nèi)涵。在公共行政方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者亦無(wú)統(tǒng)一的解釋?zhuān)瑢W(xué)說(shuō)紛紜，如“三權(quán)分立說(shuō)”、“相對(duì)功能說(shuō)”、“行政管理說(shuō)”等等。馬克思在評(píng)“普魯士人”和“普魯士國(guó)王和社會(huì)改革”一書(shū)中給“行政”所下的定義是“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”。這一定義有三層意思：行政是一種國(guó)家活動(dòng)，不是一般的社會(huì)活動(dòng)。只有國(guó)家出現(xiàn)以后才有行政。行政也會(huì)隨著國(guó)家的消亡而消亡。行政不是國(guó)家的所有活動(dòng)，只是它的組織活動(dòng)。例如：對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理等。3.只有國(guó)家或者負(fù)責(zé)代表國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)。在我國(guó)，大多數(shù)學(xué)者引用了該定義，并以此為基點(diǎn)進(jìn)行引伸和發(fā)揮。如：“行政是國(guó)家的基本職能之一，指國(guó)家行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)”?！靶姓菄?guó)家行政主體對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)以決策、組織、管理和調(diào)控等特定手段發(fā)生作用的活動(dòng)”?！靶姓菄?guó)家行政機(jī)關(guān)等行政主體為執(zhí)行國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)公共利益、組織管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)”?！靶姓翘囟ǖ男姓黧w為了實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行必要的管理、服務(wù)以及制裁的行為”。二、“依法行政”1993年3月，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議政府工作報(bào)告中提出：“各級(jí)政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”。同年11月，黨的第十四屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定中提出：“各級(jí)政府都要依法行政、依法辦事”，是我國(guó)第一次在黨的文件中確立依法行政的原則。國(guó)務(wù)院法制辦在全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要專(zhuān)題問(wèn)答中明確了依法行政的含義，即依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對(duì)行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；緝?nèi)容包括：行政主體合法;行政權(quán)的取得和行使合法;行使行政權(quán)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)指出，依法行政要解決的是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性問(wèn)題，規(guī)范的是行政權(quán)力而不是老百姓。其含義是指國(guó)家的公共管理活動(dòng)必須依法進(jìn)行,符合法律的規(guī)定,依法去管行政機(jī)關(guān)及其工作人員,而不是用法去治行政相對(duì)人。三、“行政違法”關(guān)于“行政違法”有三種代表性觀(guān)點(diǎn)：行政違法是指行政法主體(即行政法律關(guān)系的當(dāng)事人)違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過(guò)錯(cuò)行為。由于行政法主體包括行政人和相對(duì)人，因此，行政違法自然包括行政人的違法和相對(duì)人的違法，是與民事違法、刑事違法并列的違法行為。行政違法行為是指公民、法人或者其他組織故意或過(guò)失實(shí)施的違反行政法規(guī)范、侵犯國(guó)家安全、社會(huì)公益或個(gè)人、組織的合法權(quán)益、危害國(guó)家安全或社會(huì)秩序，但尚不構(gòu)成犯罪的行為。行政違法是指行政主體所實(shí)施的，違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過(guò)錯(cuò)的行政行為。四、“違法行政”有的學(xué)者將其定義為，違法行政是行政主體在行使行政職權(quán)、進(jìn)行行政管理過(guò)程中實(shí)施的違反法律規(guī)范，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的各種違法行為的總稱(chēng)。胡建淼主編的行政行為基本范疇研究一書(shū)中，將違法行政行為定義為，行政主體違反合法行政行為法律要件的違背行政公共性(或行政目的)的行政行為。并且認(rèn)為，合法行政行為與違法行政行為完全是對(duì)應(yīng)關(guān)系的一對(duì)范疇。觀(guān)點(diǎn)篇我們認(rèn)為，將“違法行政”界定為行政主體方違法;將“行政違法”界定為行政相對(duì)方違法比較適宜。一、國(guó)務(wù)院法制辦在全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要專(zhuān)題問(wèn)答中已經(jīng)對(duì)“依法行政”的含義作了明確界定(詳見(jiàn)中國(guó)政府法制信息網(wǎng))，從該含義可以看出，“依法行政”是行政主體方的事情，不包括行政相對(duì)方。全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要是國(guó)務(wù)院發(fā)布的重要綱領(lǐng)性文件，文件中所使用的概念以及對(duì)概念內(nèi)涵與外延的界定具有“規(guī)矩”作用，在立法中，這種做法也很多，不得隨意作出其他解釋。二、從形式邏輯角度分析，“依法行政”是正概念，“違法行政”是負(fù)概念，它們之間是矛盾關(guān)系，均是“行政”的種概念。也許有人認(rèn)為，它們之間是反對(duì)關(guān)系，還有一個(gè)“不當(dāng)行政”夾在其中。我們認(rèn)為，“不當(dāng)行政”是“違法行政”的一種特殊表現(xiàn)形式，其前提是具有違法性，可以包含于“違法行政”外延中來(lái)。三、在一些地方立法中，“違法行政”與“行政違法”的概念使用也是與我們的觀(guān)點(diǎn)是一致的。如：烏魯木齊市城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例第二十七條規(guī)定：“節(jié)約用水管理工作人員違反本條例違法行政的，由其所在單位或上級(jí)主管部門(mén)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。銀川市行政執(zhí)法責(zé)任制條例第十六條第四項(xiàng)規(guī)定：“行政執(zhí)法主體在行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做好下列工作：查處行政違法案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)有犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)處理”。參考書(shū)籍：1.行政法學(xué)，崔卓蘭主編，吉林大學(xué)出版社 1998年12月第1版。2.行政法學(xué)，陳愷玲編著，吉林人民出版社2006年5月第1版。3.行政法論，楊平編著，甘肅教育出版社2005年7月出版。4.行政法學(xué)(第二版)，張世信、周帆主編，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年9月出版。5.行政法基本問(wèn)題研究，孫振雷、張超、孫衛(wèi)華著，河南人民出版社2006年8月出版。6.中國(guó)依法行政的理論與實(shí)踐，傅思明著，中國(guó)檢察出版社，2002年10月出版。7.違法行政及其法律責(zé)任研究，姚銳敏、易鳳蘭著，中國(guó)方正出版社2000年11月出版。違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一次性筷子該由誰(shuí)來(lái)查處韓懷忠近日，某省電視臺(tái)在新聞追蹤欄目曝光了一家戶(hù)在其地處偏僻的山區(qū)家中違法加工出售一次性筷子事件。據(jù)報(bào)道，該臺(tái)記者根據(jù)群眾舉報(bào)，以購(gòu)買(mǎi)者的身份前往某山村進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該村一農(nóng)戶(hù)在自家院中對(duì)從外地收購(gòu)的已使用過(guò)的一次性筷子進(jìn)行簡(jiǎn)單地清洗、漂白、露天晾曬后銷(xiāo)往某批發(fā)市場(chǎng)，并由該市場(chǎng)批發(fā)商進(jìn)行簡(jiǎn)單包裝后銷(xiāo)售。當(dāng)?shù)匦l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員在收看節(jié)目后，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管的措施，迅速啟動(dòng)了對(duì)全市餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的餐具消毒和一次性筷子采購(gòu)使用情況的專(zhuān)項(xiàng)檢查，并對(duì)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管和查處此類(lèi)一次性筷子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為展開(kāi)了討論。毫無(wú)疑問(wèn)，該農(nóng)戶(hù)重復(fù)加工銷(xiāo)售已使用過(guò)的一次性筷子的行為違反了中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)該法的定義，一次性筷子屬于食品用工具、設(shè)備范疇。該法第十二條規(guī)定：“食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備必須符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法的規(guī)定?！钡谑龡l規(guī)定：“食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備的生產(chǎn)必須采用符合衛(wèi)生要求的原材料。”依據(jù)中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法第四十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者使用不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法規(guī)定的食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備以及洗滌劑、消毒劑的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款;沒(méi)有違法所得的，處以五千元以下的罰款。”雖然中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法對(duì)食品用工具、設(shè)備的衛(wèi)生提出了要求并制定了罰則，然而，在實(shí)際工作中，許多衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)并未對(duì)該類(lèi)一次性筷子生產(chǎn)作坊進(jìn)行監(jiān)管。原因是：首先，衛(wèi)生部在1996年9月26日對(duì)安徽省衛(wèi)生廳“關(guān)于食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備以及洗滌劑、消毒劑是否屬于衛(wèi)生許可證發(fā)放范圍問(wèn)題的復(fù)函”中指出：“根據(jù)中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法第二十七條第一款之規(guī)定，衛(wèi)生許可證的發(fā)放范圍僅限于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販。對(duì)食品添加劑，食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備以及洗滌劑、消毒劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用應(yīng)當(dāng)根據(jù)該法的有關(guān)規(guī)定及相應(yīng)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理辦法進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督管理?！弊阅菚r(shí)起，多數(shù)衛(wèi)生行政部門(mén)就不再對(duì)包括一次性筷子在內(nèi)的食品用工具、設(shè)備等實(shí)行衛(wèi)生行政許可(個(gè)別省制定的衛(wèi)生許可證發(fā)放管理辦法包括了對(duì)此類(lèi)生產(chǎn)單位行政許可的內(nèi)容)。不實(shí)行行政許可，衛(wèi)生監(jiān)管也就無(wú)從下手，更何況，到目前為止，衛(wèi)生部也未出臺(tái)食品用工具、設(shè)備的衛(wèi)生管理辦法，所以就衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)該類(lèi)作坊和產(chǎn)品的監(jiān)管都存在法律法規(guī)的空白。目前，針對(duì)餐具的監(jiān)管主要是對(duì)餐飲單位使用的餐具的消毒監(jiān)測(cè)和管理，一次性筷子也是參照消毒餐具的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定。其次，自2004年國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全實(shí)行分段監(jiān)管后，衛(wèi)生行政部門(mén)已不再是食品衛(wèi)生法的唯一執(zhí)法主體。根據(jù)分工，衛(wèi)生部門(mén)只負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而將初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、食品的生產(chǎn)加工和經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管權(quán)分別交給了農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和工商部門(mén)，并由食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。但上述分工只是對(duì)食品安全監(jiān)管的分段，食品安全是否包括與食品相關(guān)的產(chǎn)品安全，在理解上仍有歧義。如果包括與食品相關(guān)的產(chǎn)品的話(huà)，對(duì)該類(lèi)作坊的監(jiān)管和查處應(yīng)屬質(zhì)檢部門(mén)，如果不包括的話(huà)，對(duì)該類(lèi)產(chǎn)品的監(jiān)管則落入空檔。目前有案可查的對(duì)該類(lèi)產(chǎn)品進(jìn)行管理的規(guī)范性文件是國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2006年7月18日發(fā)出的“關(guān)于印發(fā)食品用包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可通則及食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則的通知”，該通知和相關(guān)通則規(guī)定，對(duì)食品用包裝、容器、工具等制品實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。由此可以看出，質(zhì)檢部門(mén)已開(kāi)始著手對(duì)該類(lèi)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)施監(jiān)管。第三，雖然該類(lèi)作坊不同于生產(chǎn)企業(yè)，但對(duì)于各類(lèi)食品加工小作坊的監(jiān)管屬于各級(jí)質(zhì)檢部門(mén)是毫無(wú)疑義的。國(guó)家質(zhì)檢總局曾以“國(guó)質(zhì)檢食監(jiān)2007284號(hào)”文件下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品加工小作坊監(jiān)管工作的意見(jiàn)，并明確界定了食品生產(chǎn)加工小作坊的定義：“是指固定從業(yè)人員少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)(不含現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài))的沒(méi)有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個(gè)人。食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管范圍的產(chǎn)品目錄由省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定?！彪m然對(duì)于一次性筷子等與食品相關(guān)的產(chǎn)品是否列入