論新公共行政學(xué)(Toward_a_New_Public_Administration).doc

論新公共行政學(xué) H喬治弗雷德里克森本文是關(guān)于新公共行政學(xué)的論文，我已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了它的風(fēng)險(xiǎn)性。本文的首要目的是在明羅布魯克新公共行政學(xué)會(huì)議上介紹我對(duì)新公共行政學(xué)的解釋和綜合概括。本 文的第二個(gè)目的在于說(shuō)明我對(duì)新公共行政學(xué)對(duì)于組織理論具有什么樣的意義以及后者對(duì)于前者有什么樣的意義以及后者對(duì)于前者具有什么樣的意義。無(wú)論是哪一種事物，若對(duì)其貼上“新”的標(biāo)簽，都是有風(fēng)險(xiǎn)的事情。在賦予觀念、思想、概念、范例和理論以新的意義時(shí)，更具有雙重的風(fēng)險(xiǎn)。那些宣稱(chēng)有新思維的人 往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的創(chuàng)始人則會(huì)做出防御性的反應(yīng)，他們往往會(huì)說(shuō)：“除了在早期思想外面包上一層新的詞匯外，所謂的新 思維實(shí)際上幾乎沒(méi)有新東西?！币虼耍医邮苓@種防止誤解的警告。新公共行政學(xué)的基本構(gòu)成成分是得到柏拉圖、霍布斯、馬激雅維利、漢密爾頓、節(jié)斐遜和許多現(xiàn) 代研究行為的科學(xué)家們承認(rèn)的。“新”表現(xiàn)在織成的布方面，而不一定表現(xiàn)在所使用的線(xiàn)方面，并且，“新”也表現(xiàn)在關(guān)于使用布的論點(diǎn)方面不管使用的多么 舊。公共行政學(xué)這塊布的線(xiàn)是眾所周知的。赫伯特考夫曼簡(jiǎn)單地把這些線(xiàn)描述為這樣一些價(jià)值的追求：代議制政治中立權(quán)限和行政領(lǐng)導(dǎo)。這些價(jià)值在不同的時(shí)期中分別受 到最突出的強(qiáng)調(diào)。代議制是杰克遜時(shí)代的杰作，最終的反應(yīng)是強(qiáng)調(diào)中立權(quán)限和行政領(lǐng)導(dǎo)的改革運(yùn)動(dòng)?，F(xiàn)在，隨著我們對(duì)代議制的新模式進(jìn)行研究，我們正在證明一種 這些價(jià)值相對(duì)立的觀點(diǎn)。有些人認(rèn)為，公共行政的變化類(lèi)似與在行政效率和政治反應(yīng)之間進(jìn)行一種零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的結(jié)果是導(dǎo)致政治反應(yīng)的降低。我們正在進(jìn)入這樣一個(gè)時(shí)期，政治反應(yīng)將是以行政效率為代價(jià)換取來(lái)的。剛 剛提到的公共行政的二分法和三分法的價(jià)值模式，經(jīng)過(guò)修改成為一種總的概括。但是，她們都由于總概括的缺點(diǎn)而受到損害：它們沒(méi)有說(shuō)明在公共行政范圍內(nèi)依然存 在的廣泛的常常是豐富的有時(shí)是微妙的變化。而且，這種概括也不能解釋超出公共行政范圍之外的那些內(nèi)容。關(guān)于新公共行政學(xué)對(duì)組織理論有何意義的描述 是充實(shí)這些概括的一種過(guò)程。但是，我們首先需要的是簡(jiǎn)要概述我認(rèn)為新公共行政學(xué)具有什么樣的含意。一、什么是新公共行政學(xué)教育工作者有其自己的基本目標(biāo)和最實(shí)用的基本原理，即推廣和傳播知識(shí)。警察是在執(zhí)行法律，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)通過(guò)與疾病的斗爭(zhēng)來(lái)延長(zhǎng)人的生命，此外，還有消防人 員，公共衛(wèi)生人員、福利工作者、外交官和軍人等等。所有的人都受雇于公共機(jī)構(gòu)，每一種專(zhuān)業(yè)或職業(yè)都有其自己的獨(dú)立存在的一組目標(biāo)，因而也有其自己的基本原 理。那么，什么是公共行政學(xué)？什么是它的基本原理？傳統(tǒng)的答案常常是對(duì)上述提到的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的、經(jīng)濟(jì)的和協(xié)調(diào)的管理。人們已將注意中心放在了高層管理（以城市管理為例）或重要的輔助性的職能部門(mén)（制定 預(yù)算、組織和管理、系統(tǒng)分析、制定計(jì)劃、人事和采購(gòu)）方面。公共行政的基本原理差不多是較好的（更有效的或更經(jīng)濟(jì)的）管理。新公共行政學(xué)把社會(huì)公平加入到 傳統(tǒng)的目標(biāo)和基本原理中。實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個(gè)問(wèn)題中的任何一個(gè)問(wèn)題的答案：（1）我們?cè)鯓硬拍軌蚶玫馁Y源提供更多的或更好的服務(wù)（效率）？（2）我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題：這種服務(wù)是否增強(qiáng)了社會(huì)公平？在這里，社會(huì)公平一詞是用來(lái)概述下列一組價(jià)值前提的。多元政府在制度上特別優(yōu)待已確定的穩(wěn)定的官僚制和其少數(shù)專(zhuān)門(mén)顧客（以農(nóng)業(yè)部和大農(nóng)場(chǎng)主為例）同時(shí)歧視那 些缺乏政治和經(jīng)濟(jì)資源的少數(shù)人（以農(nóng)場(chǎng)工人為例，包括農(nóng)業(yè)季節(jié)工人和固定工）。其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代長(zhǎng)期存在，它在道德方面就應(yīng)該受到譴責(zé)。 持續(xù)不斷的大量剝奪造成了普遍的斗爭(zhēng)狀態(tài)，這種狀態(tài)的結(jié)果是鎮(zhèn)壓，其后是更激烈的斗爭(zhēng)狀態(tài)，等等。如果公共行政學(xué)沒(méi)有對(duì)試圖糾正剝奪少數(shù)人現(xiàn)象的變革發(fā)生 影響，它最終可能被用來(lái)壓制這些人。由于各種原因一些最重要的原因可能是委員會(huì)的立法機(jī)關(guān)、頑固的官僚制、非民主化的政黨程序、聯(lián)邦制度中少數(shù)政府不公平地提高稅收的權(quán)力代議制民主整 體過(guò)程在某種程度上說(shuō)，其現(xiàn)在的運(yùn)轉(zhuǎn)沒(méi)有糾正在制度上歧視社會(huì)低下的少數(shù)人的現(xiàn)象，或者知識(shí)逐漸在試圖這樣做。因此，社會(huì)公平包括旨在加強(qiáng)這些少數(shù)人的政 治權(quán)力和令人滿(mǎn)意的經(jīng)濟(jì)生存條件的各種活動(dòng)。從根本上支持社會(huì)公平意味著新公共行政學(xué)試圖千方百計(jì)解釋德懷特沃爾多提出的論點(diǎn)，即該領(lǐng)域從來(lái)沒(méi)有令人滿(mǎn)意地調(diào)節(jié)對(duì)“政治”和制定政策的復(fù)雜情況的理論 影響。政策行政二分法缺乏一種經(jīng)驗(yàn)證明，因?yàn)楹苊黠@，行政管理者不僅要執(zhí)行政策，而且還要制定政策。政策行政的連續(xù)性更準(zhǔn)確地說(shuō)是以經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)的。 但是，它僅僅是在以未經(jīng)證明的理論在進(jìn)行辯論。新公共行政學(xué)試圖以這樣一種方式來(lái)做出回答：行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理。從根本上支持社會(huì)公平意味著新公共行政學(xué)急于進(jìn)行改革。簡(jiǎn)言之，新公共行政學(xué)試圖改變那些在制度上妨礙社會(huì)公平的政策和結(jié)構(gòu)。這 并不是為了變革，也不是主張改變按照我們基本的憲法形式規(guī)定的行政人員、執(zhí)行人員、立法人員或法院的相對(duì)作用。教育者、農(nóng)業(yè)家、警察等等都能對(duì)某種變革發(fā) 生影響這些變革加強(qiáng)了他們的目標(biāo)并且可以抵制那些所有在政府體制框架中威脅其目標(biāo)的因素。新公共行政學(xué)同樣將發(fā)生作用，尋求可以增強(qiáng)其目標(biāo)出色的管 理、效率、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的各種變革。對(duì) 社會(huì)公平的支持不僅包括對(duì)變革的追求，而且試圖發(fā)現(xiàn)某些表明有能力具有不斷的靈活性或使變革成為常規(guī)的組織形式和政治形式。傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)表現(xiàn)出穩(wěn)定性 的能力，而且確實(shí)是一種超穩(wěn)定性的能力。因此，新公共行政學(xué)在尋求可變革的結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，往往要試驗(yàn)或提倡可改變的官僚組織形式。分權(quán)、權(quán)力下放、規(guī) 劃、合同、敏感性訓(xùn)練、組織開(kāi)發(fā)、責(zé)任擴(kuò)大、對(duì)抗和顧客介入基本上都是可以表示新公共行政學(xué)特性概念。這些概念旨在加強(qiáng)官僚制的變化和政策變化，因此也旨 在增加社會(huì)公平的可能性。確實(shí)，全國(guó)最著名和最重要的公共行政學(xué)碩士培養(yǎng)計(jì)劃的一名重要的教授成員曾經(jīng)把這種學(xué)位計(jì)劃說(shuō)成是：“計(jì)劃培養(yǎng)組織開(kāi)發(fā)方面的變 革代理人或?qū)＜摇！币?guī)劃計(jì)劃預(yù)算系統(tǒng)（PPB）、行政財(cái)產(chǎn)清冊(cè)和社會(huì)指標(biāo)等概念都可以被看作是加強(qiáng)社會(huì)公平方向上的變化。它們差不多總是被描述為出色管理方面（為麥克納馬拉和PPB提供證明）的一種基本策略，因?yàn)檎嬷С肿兏锸遣幻髦堑摹o(wú)論如何，就事實(shí)而言，人們可以把PPB作 為一種基本的變革手段（麥克納馬拉試圖利用始終如一的行政機(jī)構(gòu)實(shí)行控制時(shí)，是以效率和經(jīng)濟(jì)的名義進(jìn)行的）。行政財(cái)政清冊(cè)可以用來(lái)改變特定官僚制自制高層的 特性，因?yàn)樗鰪?qiáng)了變革的可能性。社會(huì)指標(biāo)旨在表明社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這種變化是期待著做出某些嘗試，改進(jìn)那些已表明社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這種變化是期 待著做出某些嘗試，改進(jìn)那些已表明社會(huì)地位底下的人的狀況。所有這三種概念只在表面上看來(lái)是中性的，或者只是出色管理的特性。在表面情況下，它們?cè)诠残?政人員和執(zhí)行人員試圖引起變革的手段。它們?cè)诠残姓W(xué)的范圍內(nèi)受到廣泛的支持。這一點(diǎn)是不足為奇的?！岸嘣撜摺标嚑I(yíng)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治科學(xué)家把PPB看作是對(duì)其民主政府構(gòu)成基本威脅的手段，也是不需要大驚小怪的。雖然PPB、行政財(cái)產(chǎn)清冊(cè)和社會(huì)指標(biāo)在變革方面更加難以捉摸，但是，它們都能增強(qiáng)變革方面更加難以捉摸，但是，它們都能增強(qiáng)變革，而變革是新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)。新 公共行政學(xué)支持社會(huì)公平意指一種強(qiáng)有力的行政的或執(zhí)行的政府即漢密爾頓所說(shuō)的“行政人員的活力?！闭男姓块T(mén)制定政策的權(quán)力正日益受到人們的承 認(rèn)。另外，目前一種基本上是新的政治接近權(quán)和代議制的形式正在政府行政管理領(lǐng)域中出現(xiàn)，這種接近權(quán)和代議制可能像立法接近權(quán)或代議制可能像立法接近權(quán)或代 議制一樣對(duì)主要的政策是至關(guān)重要的。新公共行政學(xué)不僅試圖盡可能有效地和經(jīng)濟(jì)地執(zhí)行立法命令，而且試圖影響和貫徹更普遍地改進(jìn)所有人生活質(zhì)量的各種政策。如果行政機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)性的政策領(lǐng)域，在社會(huì)公仆方面所作的鮮明的政策鼓勵(lì)則是必不可少的。新公共行政學(xué)可能直截了當(dāng)?shù)靥岢鐣?huì)公平，并且毫無(wú)疑義地將會(huì)尋找支持者。傳 統(tǒng)的公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)是發(fā)展和加強(qiáng)已被設(shè)計(jì)來(lái)處理各種社會(huì)問(wèn)題的公共機(jī)構(gòu)，但是，公共行政學(xué)的焦點(diǎn)已趨向于從問(wèn)題本身轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)本身。新公共行政學(xué)試圖重新把 焦點(diǎn)轉(zhuǎn)到問(wèn)題方面，并且試圖考慮有可能處理面臨問(wèn)題的制度方面的備擇方案。像城市貧困、普遍使用麻醉劑、高犯罪率等難以處理的特征，使公共行政管理者嚴(yán)重 懷疑在財(cái)力和人力方面給各種機(jī)構(gòu)更多的投資，它們似乎只是使問(wèn)題變得更糟。因此，他們或是試圖改變這些機(jī)構(gòu)?；蚴窃噲D發(fā)展新的、為了實(shí)現(xiàn)更可行的解決方案 更易于進(jìn)行變革的機(jī)構(gòu)。新公共行政學(xué)關(guān)心國(guó)防部，但更關(guān)心國(guó)防；關(guān)心文官委員會(huì)，但一方面更關(guān)心行政機(jī)構(gòu)的人力需要，另一方面更關(guān)心社會(huì)的就業(yè)需 要；關(guān)心建立各種機(jī)構(gòu)，但是更關(guān)心設(shè)計(jì)解決公共問(wèn)題的預(yù)備手段。這些備擇機(jī)構(gòu)無(wú)疑具有某些可辨認(rèn)的組織特性，它們需要建立和維持，但是，它們應(yīng)避免變成頑 固的、不負(fù)責(zé)任的官僚組織。這種情況會(huì)變成比最初設(shè)計(jì)這些構(gòu)想加以改進(jìn)的社會(huì)環(huán)境更大的公共問(wèn)題。在 公共行政學(xué)的研究方面，這場(chǎng)從強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)建立和維持的運(yùn)動(dòng)有一種重要邏輯的類(lèi)似現(xiàn)象。最新一代的公共行政學(xué)研究者普遍接受西蒙的邏輯實(shí)證主義和其提出的以經(jīng) 驗(yàn)為基礎(chǔ)的組織理論的主張，他們集中注意決策、角色和群體理論以發(fā)展一種可普遍化的組織理論。這種研究考察的是所有組織環(huán)境中的普遍人行為，組織和組織中 的人是經(jīng)驗(yàn)的對(duì)象?？拷?jīng)驗(yàn)得出的結(jié)果通常是描述而不是規(guī)定，如果它是一種規(guī)定，就應(yīng)規(guī)定如何從內(nèi)部更好地管理組織。有關(guān)論題首先是組織，其次是組織類(lèi)型 私人的、公共的和自愿的。從現(xiàn)在一代人的研究工作中產(chǎn)生出來(lái)的兩種主要理論是決策理論和人際關(guān)系理論，它們都被看作是關(guān)于行為的和實(shí)證主義的理論。同 受到政治科學(xué)的深刻影響一樣，它們至少受到了社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的深刻影響。新 公共行政學(xué)主張的是人們所說(shuō)的“第二代行為主義”，這是一種最恰當(dāng)?shù)拿枋觥Ｅc其學(xué)術(shù)上的先驅(qū)不同，第二代行為注意者強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共”部分。他們盡可 能科學(xué)地認(rèn)識(shí)組織活動(dòng)時(shí)是如何行動(dòng)的及其行動(dòng)的原因并承認(rèn)這種認(rèn)識(shí)的重要性，但是，他們往往更感興趣于組織對(duì)其顧客的影響，反之亦然。雖然他們對(duì)將自然科 學(xué)的模式運(yùn)用于社會(huì)現(xiàn)象的可能性不太樂(lè)觀，但是他們并不是反實(shí)證主義的，也不是反科學(xué)的，他們不可能把其行為主義作為簡(jiǎn)單地試圖描述公共組織如何活動(dòng)的基 本原理。當(dāng)他們并非只是有一點(diǎn)兒懷疑那些聲稱(chēng)正在創(chuàng)造科學(xué)的人的客觀性時(shí)，他們也不是傾向于將其行為主義作為所謂中立的門(mén)面。他們?cè)噲D利用其科學(xué)技能加強(qiáng) 其對(duì)備擇政策和行政模式的分析、實(shí)驗(yàn)和評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于“一般的”，而較偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而較偏重于“顧客影響定向的”；不太偏重于“中立的”，而較偏重于“規(guī)范的”。并且按照人們的期望，它并非是不太科學(xué)的。這 是根據(jù)某個(gè)分析人員的觀點(diǎn)，對(duì)新公共行政學(xué)的一種簡(jiǎn)要的和得到公認(rèn)的外觀性的描述。如果這種描述有一定的準(zhǔn)確性，那么有一點(diǎn)顯然是很清楚的，即在公共行政 學(xué)方面正在發(fā)生根本的變化，它對(duì)公共行政學(xué)的研究和實(shí)踐以及對(duì)政府的一般行為都有顯著的影響。本文的最終目的是考察新公共行政學(xué)，特別是對(duì)組織理論以及總 的說(shuō)來(lái)對(duì)行政學(xué)研究的可能有的影響。（在這里，是在一種不嚴(yán)格的意義上，是作為抽象的思想運(yùn)用“理論”一詞的。）二、組織理論和新公共行政學(xué)對(duì) 任何現(xiàn)象的理解，要求把該現(xiàn)象分解成各個(gè)部分，并對(duì)每個(gè)部分作深入細(xì)致的考察。在對(duì)政府的理解時(shí)，政府可分解成各種機(jī)構(gòu)或制度，如政治科學(xué)中的一些傳統(tǒng) “領(lǐng)域”公共行政、立法行為、公法，等等。對(duì)政府的分解也可是概念性的或理論性的，如系統(tǒng)理論、現(xiàn)象理論、角度理論、群體理論所有這些都貫穿于各 種機(jī)構(gòu)或制度之中。公 共行政從來(lái)沒(méi)有一套公認(rèn)的或滿(mǎn)意的亞領(lǐng)域?！邦A(yù)算”、“人事管理”、“組織和管理”類(lèi)別很受限制，只注意“組織內(nèi)部”，而且理論上太空。像決策、角色、群 體等中層范圍內(nèi)的理論雖然理論性較強(qiáng)，且表現(xiàn)出了更多的實(shí)證性，但它們還是傾向于只強(qiáng)調(diào)公共組織的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)。新公共行政學(xué)要求從一種完全不同的角度對(duì)行 政現(xiàn)象進(jìn)行分解，以便更好地理解它。新公共行政分析家認(rèn)為在公共組織中有四種基本運(yùn)作過(guò)程，更進(jìn)一步地認(rèn)為這些過(guò)程適于理解和改進(jìn)公共行政。這四種過(guò)程 是：分配過(guò)程、整合過(guò)程、邊際交換過(guò)程和社會(huì)情感過(guò)程。1分配過(guò)程新公共行政學(xué)必須關(guān)心分配形式。首先必須依據(jù)從公共行政項(xiàng)目實(shí)施中獲得的效益，來(lái)處理對(duì)特定類(lèi)別人提供物品和服務(wù)的外部分配問(wèn)題。成 本一效用或成本一效益分析是試圖理解分配過(guò)程結(jié)果的主要技術(shù)，這種分析形式意味著測(cè)定特定公共項(xiàng)目的個(gè)人效用。因?yàn)檫@種分析試圖使可抉擇項(xiàng)目的可能成本的 效益具體化，所以它是新公共行政學(xué)的中心內(nèi)容。這種方法之所以成為中心內(nèi)容，是因?yàn)樗鼘?duì)“理解”平等問(wèn)題提供了一種科學(xué)的或準(zhǔn)科學(xué)的手段，它也為再分配提 供了一種適宜的或經(jīng)典的行政管理原理。例如，麥克納馬拉（McNamara）在國(guó)防部為其決策的辯護(hù)就是以成本一效用分析方法為基礎(chǔ)的，他的辯護(hù)焦點(diǎn)是在軍事實(shí)力效標(biāo)的基礎(chǔ)上。由于“設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度”(PPBS)的出現(xiàn)，我們正在看到，在政府的各個(gè)部委和司局的政策倡導(dǎo)中，該制度試圖以效用來(lái)表明其對(duì)社會(huì)的影響。威爾達(dá)夫斯基（Wildavsky）和林布?。↙indblom）曾論證做這種理性分析或成本一效用分析是困難的。此外，他們還爭(zhēng)議到，理性的現(xiàn)象通過(guò)處理行政官員活動(dòng)范圍內(nèi)的基本政治問(wèn)題，根本地改變了我們的政治制度。到目前為止他們基本上是正確的，從規(guī)范改正 講他們是多元主義辯護(hù)士。成本一效益分析是有效的手段，通過(guò)它能說(shuō)明不平等問(wèn)題。它是一種工具，通過(guò)它立法機(jī)構(gòu)和頑固的官僚機(jī)構(gòu)能有理由公開(kāi)地為其分配決策辯護(hù)。其中的邏輯性是這樣的，公眾要知道了不平等存在就會(huì)要求改變。像行政預(yù)算一樣，理性的或成本一效益決策制度（PPBS）提高了行政部門(mén)和行政官員的權(quán)力，而且又是新公共行政學(xué)的內(nèi)容。因?yàn)镻PB正在國(guó)家、州和市政府中廣泛地使用，所以似乎很明確，新公共行政學(xué)很簡(jiǎn)單地通過(guò)觀察政府在今后10年或20年的分配過(guò)程就會(huì)看到，還會(huì)看到PPB導(dǎo)致提高社會(huì)平等的再分配的程度。效 益或效用分析更具有描述形式而非規(guī)范性，在政治科學(xué)中被認(rèn)為是“政策結(jié)果分析”，試圖確定影響或決定政策變化的基本因素。例如，“結(jié)果分析”構(gòu)劃了公共支 出（數(shù)量）的變化與非支出的政策結(jié)果的質(zhì)量問(wèn)的關(guān)系。政策結(jié)果分析家試圖確定教育支出水平分別與智商、可雇傭性、大學(xué)錄取性等教育過(guò)程的產(chǎn)品之間的關(guān)系。 這種分析實(shí)質(zhì)上是事后分析，一般依據(jù)過(guò)去的普查數(shù)據(jù)。所以。這種方法對(duì)新公共行政學(xué)是有用的，但僅作為一個(gè)基礎(chǔ)或背景。分 配分析的更新形式正在形成。這種研究探索集中在政府服務(wù)權(quán)限內(nèi)分配平等問(wèn)題，并提出這樣的問(wèn)題：地方教育委員會(huì)是不是把教育平等地分配給各學(xué)校和其所轄地 區(qū)的在校學(xué)生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益的還是無(wú)益的？環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)是不是平等地分布于城市的每個(gè)街頭區(qū)，如果是不平等地分布，那么這種不平 等表現(xiàn)在哪里，怎樣使其合理化？州和聯(lián)邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？組 織內(nèi)部分配形式是組織理論的系統(tǒng)內(nèi)容，組織內(nèi)部對(duì)資金、人力、地位、空間和優(yōu)先權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)是組織理論的主要成分，正像行政科學(xué)季刊中任何文章所表明的那 樣。我們從這種文獻(xiàn)中了解到，政府的許多職能實(shí)質(zhì)上是由教育者、醫(yī)生、律師、社會(huì)工作者等等組成的特定職業(yè)團(tuán)體所控制。我們了解機(jī)構(gòu)是怎樣成熟的，怎么僵 化的，以及生存而付出很大能量。我們了解了分配已成為威達(dá)夫斯基稱(chēng)之為的三角剖析，即官僚機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)（尤指立法委員會(huì)）和選舉出來(lái)的行政長(zhǎng)官及其附屬 職員之間的三角關(guān)系分析。最后，我們有一整套總體的和非總體的假設(shè)，用來(lái)說(shuō)明或試圖解釋組織內(nèi)部分配過(guò)程中的決策方式。在 新公共行政學(xué)中，內(nèi)部的分配過(guò)程大概不太有做出漸進(jìn)的妥協(xié)或“討價(jià)還價(jià)”的意愿，而更多地包含了“行政對(duì)抗”的意味。如果新公共行政官員處在行政部分的咨 詢(xún)參謀機(jī)構(gòu)，那么毫無(wú)疑問(wèn)，他們會(huì)比其前任更固執(zhí)。一個(gè)確定機(jī)構(gòu)的代言人可能學(xué)會(huì)了為增加預(yù)算鋪張?jiān)~藻，學(xué)會(huì)了人浮于事，學(xué)會(huì)了抑制公眾了解實(shí)情，以及學(xué) 會(huì)了不起爭(zhēng)得期望妥協(xié)之外的利益?，F(xiàn)在他或許遇到了了解他底細(xì)的一位熱心人。所以依據(jù)傳統(tǒng)行政管理討價(jià)還價(jià)過(guò)程的組織理論不幸地是不再敷用了。需要發(fā)展一 種理論，用來(lái)說(shuō)明行政官員十分不愿意討價(jià)還價(jià)而更愿意政治和行政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀。很 難預(yù)測(cè)對(duì)那些通才行政官員的理解所得的可能結(jié)果，這些行政官員準(zhǔn)備依據(jù)社會(huì)平等合理化他們的見(jiàn)解和決策。行政管理理論能較好地闡明使用效率、經(jīng)濟(jì)或好的行 政管理作為理論基礎(chǔ)所帶來(lái)的結(jié)果。例如，我們知道立法機(jī)構(gòu)和選舉出來(lái)的行政長(zhǎng)官都不希望提高稅收的論爭(zhēng)是很有說(shuō)服力的，可是我們也知道，實(shí)際上任何事情能 在“好的管理”標(biāo)題上得到合理化。當(dāng)行政官員離開(kāi)這種言辭的避風(fēng)港時(shí)會(huì)怎么樣呢？最好的猜測(cè)是更公開(kāi)的對(duì)目標(biāo)或目的基本爭(zhēng)議的沖突。一些官員會(huì)勝利，但大 多數(shù)不會(huì)的，因?yàn)橹贫葍A向于同那些試圖改變它并愿意為此冒險(xiǎn)的人反其道行事。造成這樣的結(jié)果大概歸于多變的和較不穩(wěn)定的中層文官。經(jīng)濟(jì)大衰退后，從文官制 度中實(shí)際的撤離或調(diào)動(dòng)大概是新公共行政官員所偏好的作法，而不是現(xiàn)在行政官員中所表現(xiàn)出的心理撤離。例 如，可設(shè)想一位市政府的人事局長(zhǎng)，他準(zhǔn)備就新巡警的高度和體重要求是不實(shí)際的，而且是故意歧視喪失營(yíng)養(yǎng)和教育的少數(shù)民族。他還會(huì)爭(zhēng)論對(duì)未成年不端行為定罪 不應(yīng)限制其成年后成為巡警。如果有分開(kāi)沖突的話(huà)，其陣勢(shì)是喪失管養(yǎng)和教育的少數(shù)民族對(duì)市政委員會(huì)的多數(shù)派、可能也對(duì)市長(zhǎng)、而肯定對(duì)警察局長(zhǎng)及其同事的沖 突。雖然新公共行政官員會(huì)完全愿意冒卷入這樣對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)，但目前的理論沒(méi)很多地表明這種對(duì)抗對(duì)政治制度一般意味著什么。2整合過(guò)程權(quán) 威層級(jí)是基本手段，通過(guò)它來(lái)協(xié)調(diào)公共行政管理組織中人的工作。正式層級(jí)是常設(shè)的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認(rèn)的成分。行政官員看成是在層級(jí)是所 扮演的角色，而其要完成的任務(wù)通過(guò)層級(jí)串聯(lián)在一起的，去建構(gòu)一個(gè)內(nèi)聚性的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的整體。行政官員習(xí)慣上被認(rèn)為是通過(guò)層級(jí)組建和維持組織的官員，他試圖理 解權(quán)威層級(jí)內(nèi)正式與非正式的關(guān)系、地位、政治生活和權(quán)力。該層級(jí)對(duì)那些希望管理、控制、或指揮從多人工作的管理者來(lái)講，既是一種理想的設(shè)計(jì)又是一個(gè)適宜的 環(huán)境。層 級(jí)的非生產(chǎn)性特點(diǎn)是眾所周知。新公共行政學(xué)可能最好理解成為倡議調(diào)整層級(jí)系統(tǒng)，理論和實(shí)踐的幾種手段被用來(lái)更改傳統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。第一種或許是最知名的方法 是矩陣技術(shù)或規(guī)劃技術(shù)。從定義角度看，項(xiàng)目規(guī)劃是暫時(shí)的。項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)理及其同事是一個(gè)工作班組，該班組試圖利用一個(gè)不斷發(fā)展的組織中正規(guī)確定層級(jí)的各種便 利服務(wù)。在項(xiàng)目規(guī)劃期間，項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)理必須從組織的技術(shù)層級(jí)中得到技術(shù)服務(wù)，從人事機(jī)構(gòu)中得到有關(guān)人事服務(wù)，從預(yù)算部門(mén)得到預(yù)算服務(wù)，等等。如果項(xiàng)目規(guī)劃 方法不是代表對(duì)項(xiàng)目工程的很高水平的支持，那么它是無(wú)效的。在項(xiàng)目規(guī)劃要求與確定層級(jí)的生存要求之間存在沖突時(shí)，高層管理決策必須都有利于項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目 規(guī)劃的主要優(yōu)點(diǎn)當(dāng)然在于它有決定性作用，官僚機(jī)構(gòu)難以維系或自我崩潰，都取決于項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目規(guī)劃的概念在與“以前”的硬件、研究與開(kāi)發(fā)或資本改良努力相 聯(lián)系時(shí)，就顯得特別有用。這概念在工程界相當(dāng)熟悉，而且在理論上能夠應(yīng)用于許多技術(shù)性小的社會(huì)問(wèn)題。項(xiàng)目規(guī)劃技術(shù)，作為一種工具能監(jiān)督和協(xié)調(diào)政府與企業(yè)簽 署的合同。其它知名的改變層級(jí)的方法有：群體決策模式、聯(lián)系樞紐功能法和所謂的辯證組織方法。當(dāng)然，分權(quán)方法肯定是最基本的改變層級(jí)的方法。對(duì) 這幾種方法的開(kāi)發(fā)和實(shí)驗(yàn)是新公共行政學(xué)的基本內(nèi)容。尋找相對(duì)非結(jié)構(gòu)的，非正式的和非權(quán)威的整合技術(shù)，在公共行政組織中才剛剛開(kāi)始。對(duì)這幾種組織方式的偏 愛(ài)，首先包含了對(duì)變化的相對(duì)寬容。這種變化包括行政管理行為中的變化，以及依對(duì)象或?qū)ο笕后w的差異所采用的方法及其應(yīng)用的變化。這種偏愛(ài)也包含了對(duì)無(wú)效率 和不經(jīng)注明的很大寬容。就非常一役的意義上講，這種偏愛(ài)包含著一種意愿：以效率和經(jīng)濟(jì)的降低來(lái)?yè)Q取對(duì)組織的投入和責(zé)任義務(wù)的提高，特別是從短視角度更是這 樣。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，相對(duì)非正式的和非權(quán)威的整合技術(shù)可能證明是更有效率的和經(jīng)濟(jì)的由 新公共行政學(xué)倡導(dǎo)的相對(duì)非正式整合過(guò)程存在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。第一，照這樣發(fā)展下去，會(huì)缺乏作為項(xiàng)目建構(gòu)者的公共行政專(zhuān)家。新公共行政官員接受的培訓(xùn)是作為變 革代理人和非正式的、分權(quán)的、整合的過(guò)程的倡導(dǎo)者，可能沒(méi)有能力建構(gòu)和維持大型的、永久性的組織。這個(gè)問(wèn)題可能不是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)閹讉€(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域（教 育、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、福利等等）中的行政官員通常是有能力的組織建構(gòu)者，或至少是維護(hù)者，所以一名公共行政專(zhuān)家能夠全神貫注于由別人建構(gòu)的層級(jí)的變動(dòng)或調(diào)整。第 二個(gè)問(wèn)題是在相對(duì)非正式、整合的組織中高層與低層行政官員之間有潛在的沖突。在描述行政管理的分配過(guò)程時(shí)，十分清楚地知道高層行政官員中是強(qiáng)硬的和專(zhuān)斷 的。在對(duì)整合過(guò)程的描述中，對(duì)擴(kuò)大基層組織自主程度有顯著的偏愛(ài)。在理論上，只有一種方式可遷就這種矛盾，該方式是通過(guò)組織設(shè)計(jì)。在組織設(shè)計(jì)中，高層行政 官員被看成是政策倡導(dǎo)者及一般政策評(píng)論員。如果他們對(duì)政策應(yīng)用中的變化相當(dāng)寬容，那么能相信組織的中低層在項(xiàng)目申請(qǐng)中可運(yùn)用解釋性的、很寬的特許要求?？?以肯定這種遷就是微弱的，但是組織中高低層的關(guān)系仍是個(gè)行政管理問(wèn)題。過(guò)去對(duì)這些問(wèn)題的解決曾傾向于符合權(quán)威層級(jí)上層、立法機(jī)構(gòu)一些部門(mén)和有勢(shì)力的利益集 團(tuán)的利益。新公共行政學(xué)探求一種手段，通過(guò)它能夠有利于組織的低層和相對(duì)無(wú)勢(shì)力的少數(shù)民族。3邊際交換過(guò)程邊 際交換過(guò)程描述了公共行政組織與它的關(guān)聯(lián)群體及對(duì)象之間的一般關(guān)系。這些關(guān)系群體是立法機(jī)構(gòu)、被選出的行政長(zhǎng)官、輔助參謀機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象（有組織的或無(wú)組 織的）以及有組織的利益集團(tuán)。邊際交換過(guò)程也說(shuō)明聯(lián)邦制度中各級(jí)政府之間的關(guān)系。由于公共行政組織發(fā)現(xiàn)他們處于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境之中，所以 他們尋求支持。邊際交換過(guò)程是這樣進(jìn)行的，首先找到一個(gè)與立法機(jī)構(gòu)一起扮演倡議角色的對(duì)象，然后在行政管理機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)關(guān)鍵人物之間發(fā)展一種共生關(guān)系， 最后盡可能建構(gòu)和維持永久性的組織。上 述分配和整合過(guò)程要求大量的新公共行政學(xué)概念，即怎樣進(jìn)行邊際交換的概念。未來(lái)的組織理論必須包含下面的邊際交換方式。首先，需要服務(wù)對(duì)象更多地參與，來(lái) 代表目前還沒(méi)有參與的少數(shù)群體（假定少數(shù)群體為服務(wù)沒(méi)有參與是不公正的：農(nóng)民、銀行家和重工業(yè)生產(chǎn)者是少數(shù)群體，而且是高度參與的服務(wù)對(duì)象。從這種意義上 講，所有的公共組織都是有服務(wù)對(duì)象的）。這種變化可能意味著不同種類(lèi)的參與，這種參與形式目前可在一些城市中看到。作為交戰(zhàn)狀態(tài)和社區(qū)總體行動(dòng)項(xiàng)目的一個(gè) 結(jié)果，也可在一些大學(xué)校園見(jiàn)到。喪失營(yíng)養(yǎng)和教育的少數(shù)群體的利益來(lái)進(jìn)行分配決策，即使這些決策依據(jù)效率或經(jīng)濟(jì)來(lái)講是很難合理化的。大 體上，這種決策出現(xiàn)于戰(zhàn)時(shí)的軍事決策之中，也是國(guó)家宇航局阿波羅項(xiàng)目決策方式的特點(diǎn)。這兩個(gè)例子具有應(yīng)急項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)急項(xiàng)目的設(shè)計(jì)目的是解決那些被看作 是迫在眉睫的問(wèn)題。它包含一種置后預(yù)算，在該預(yù)算中，為工程項(xiàng)目搞到幾筆大的資金，而且默認(rèn)大量的支出。詳細(xì)的會(huì)計(jì)核算是在支出之后，故此為置后預(yù)算。在 這些條件下，做什么和需要什么材料是在組織低層做出的。這些決策是建立在這樣的基礎(chǔ)上的，該假設(shè)是：他們認(rèn)為他們會(huì)得到組織上層的的支持，而且必需的資源 能夠獲得或由上層來(lái)負(fù)責(zé)解決。同樣的邏輯明顯地能用于少數(shù)民族集中居住區(qū)問(wèn)題，可以組建一個(gè)臨時(shí)項(xiàng)目小組，在這個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目主管及成員在一項(xiàng)應(yīng)急計(jì)劃中 與城市的常設(shè)官僚機(jī)構(gòu)共事，來(lái)解決少數(shù)民族中居住區(qū)的就業(yè)、住房、健康、教育和交通需要。依據(jù)參與對(duì)象和所遇到的政治行政環(huán)境的不同情況，一個(gè)項(xiàng)目的決策 及步驟會(huì)非常不同于另一個(gè)項(xiàng)目的決策及步驟。這個(gè)主要項(xiàng)目的主管會(huì)默認(rèn)支出方式和決策的各種變化，這與國(guó)防部和國(guó)家宇航局在危機(jī)時(shí)負(fù)擔(dān)開(kāi)支是同一方式。存在的危險(xiǎn)是傾向分權(quán)化的項(xiàng)目會(huì)被地方多元主義精英分子所接管。美國(guó)的選征兵役制就是這種接管的實(shí)例。處于不利地位的少數(shù)群體對(duì)象的更多參與是必須的，來(lái)抵消這種危險(xiǎn)傾向。但是，會(huì)很難防止現(xiàn)在處于統(tǒng)治地位的少數(shù)群體對(duì)付過(guò)去曾占統(tǒng)治地位的少數(shù)群體的故意歧視。從這種邊際交換關(guān)系的描述中，可能有把握預(yù)測(cè)行政管理機(jī)構(gòu)，特別是那些分權(quán)化的會(huì)逐漸地成為特定少數(shù)群體基本手段，通過(guò)它們找到了他們政治代表的基本形式。就處于很有利地位少數(shù)群體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)這種情形，那些處于不利地位的少數(shù)群體也可能按此行事。這種保證服務(wù)對(duì)象高度參與的手段方法是有問(wèn)題的。最大可行性參與的概念，雖然沒(méi)有受到好評(píng)，但可能與大多數(shù)分析家準(zhǔn)備承認(rèn)的要更實(shí)用。最大可行性參與的確沒(méi)有提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇協(xié)調(diào)局（CEO） 各項(xiàng)活動(dòng)的效率或經(jīng)濟(jì)性，可是，或許最重要的是，她至少給少數(shù)民族集中居住區(qū)的居民的印象，他們有能力影響那些影響他們福利的公共決策。服務(wù)對(duì)象參與可能 意味著：第一，對(duì)處于不利地位的少數(shù)群體雇傭成為可行的；第二，使用服務(wù)對(duì)象評(píng)論協(xié)會(huì)或評(píng)論機(jī)構(gòu)；第三，分權(quán)化的立法機(jī)構(gòu)，如在紐約市教育委員會(huì)分權(quán)爭(zhēng)論 中，由布隆希爾學(xué)校社區(qū)所尋找的那種分權(quán)化的立法機(jī)構(gòu)。邊際交換方式的發(fā)展意味著可能會(huì)發(fā)展政府間的新型關(guān)系，特別是財(cái)政關(guān)系。聯(lián)邦撥給州和市政府的補(bǔ)助金無(wú)疑是擴(kuò)大了，而且可能較平等化。此外，還會(huì)要求一定的分稅制形式，地方政府歲入能力的基本弱性必定得到改善。上面描述的分配和整合過(guò)程的運(yùn)用也意味著可能會(huì)發(fā)展政府間的新型關(guān)系，特別是財(cái)政關(guān)系。聯(lián)邦撥給州和市政府的補(bǔ)助金、州撥給市政府的補(bǔ)助金無(wú)疑是擴(kuò)大了，而且可能較平等化。此外，還會(huì)要求一定的分稅制形式，地方政府歲入能力的基本弱性必定得到改善。上 面描述的分配和整合過(guò)程運(yùn)用也意味著新的手段方法發(fā)展，通過(guò)這種手段行政官員與立法機(jī)構(gòu)就聯(lián)系起來(lái)了。選舉出來(lái)的行政長(zhǎng)官可能總是會(huì)把維持執(zhí)政的連續(xù)性作 為他的首要目標(biāo)。這意味著運(yùn)用相對(duì)非正式整合過(guò)程的行政管理必須尋找到一種手段，通過(guò)它提高連任的可能性。它確立的集權(quán)官僚機(jī)構(gòu)以各種方式來(lái)尋找這種手 段，最知名的是建構(gòu)和維持議員所在社區(qū)的道路或其它主要設(shè)施，建立高就業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)施，如聯(lián)邦辦公大樓、郡縣法庭、警察管區(qū)，等等，以及分發(fā)公共關(guān)系材料取 悅于在職議員。分化權(quán)的組織特別適于這種對(duì)議員服務(wù)的形式。結(jié)果可以想象得出來(lái)，議員成為相對(duì)非層級(jí)和非權(quán)威的官僚機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的代言人。4、社會(huì)情感過(guò)程這里描述的行政管理要求個(gè)體和群體特點(diǎn)完全不同于目前情況。普遍使用的敏感訓(xùn)練、T技術(shù)、或“組織發(fā)展”與新公共行政學(xué)是不謀而合的。這些技術(shù)還包括降低個(gè)體對(duì)層級(jí)的依賴(lài)，能夠接受它們的挑戰(zhàn)，并且使他有準(zhǔn)備地冒更大的風(fēng)險(xiǎn)。從前面的討論中，可以清楚地看出，這些敏感技術(shù)與剛剛討論過(guò)的分配、整合和邊際過(guò)程是相似的。社 會(huì)情感訓(xùn)練技術(shù)是行政管理變革的基本工具。這些技術(shù)迄今一直用于加強(qiáng)或改變已確立和繼續(xù)發(fā)展的官僚機(jī)構(gòu)。今后，期望同樣的技術(shù)會(huì)被利用，以促進(jìn)分權(quán)化的可 能項(xiàng)目化的組織形式的發(fā)展。最近，由克里斯阿基斯對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院的評(píng)價(jià)充分表明了新公共行政學(xué)對(duì)組織社會(huì)情感過(guò)程的可能影響。阿里基斯得出結(jié)論認(rèn)為國(guó)務(wù)院 這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)具有以下缺陷，個(gè)體逃避于人際困境和沖突；最低水平的人際交往中的坦率、深度和信賴(lài)；回避侵犯性和爭(zhēng)斗；有人情味就是非理性的或無(wú)效率的觀 念；領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)支配下屬；無(wú)視領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人對(duì)別人的影響；伴隨低水平的冒險(xiǎn)性或責(zé)任感的高度遵奉觀念。為了根治這些組織的“弊病”，阿基里斯建議：（1）應(yīng)該確定一個(gè)長(zhǎng)期的改革計(jì)劃，以改變現(xiàn)有國(guó)務(wù)院體制為目標(biāo)；（2）政策計(jì)劃第一階段應(yīng)著重于國(guó)務(wù)院最高級(jí)成員的行為和領(lǐng)導(dǎo)方式；（3）隨著上層改革的同時(shí)，應(yīng)在那些有變革準(zhǔn)備跡象的下層部門(mén)，開(kāi)展類(lèi)似的改革活動(dòng)；（4）所進(jìn)行的組織變革和發(fā)展過(guò)程要求與我們希望根植于該體制同樣的行為和態(tài)度（創(chuàng)新、增強(qiáng)責(zé)任感、冒險(xiǎn)）；（5）在組織發(fā)展活動(dòng)產(chǎn)生更高水平的領(lǐng)導(dǎo)技能，而且開(kāi)始減少體制對(duì)人際關(guān)系所帶來(lái)的影響時(shí)，應(yīng)幫助那些該組織成員重新考察那些影響組織效能的國(guó)務(wù)院一些活動(dòng)和政策（雇員評(píng)定、升遷過(guò)程、監(jiān)察）。這種重新考察應(yīng)有組織內(nèi)外顧問(wèn)的幫助，在主管行政長(zhǎng)官的指導(dǎo)下進(jìn)行；（6）行政管理與財(cái)物間的相互依賴(lài)和類(lèi)似性需要明確區(qū)別和普遍共識(shí)；（7）國(guó)務(wù)院在以行為科學(xué)為基礎(chǔ)的知識(shí)心靈育種的內(nèi)力應(yīng)得到立即加強(qiáng)；長(zhǎng)期研究計(jì)劃應(yīng)得到發(fā)展，探討行為研究的學(xué)科對(duì)外交實(shí)務(wù)的可能價(jià)值是什么。國(guó)務(wù)院這些弊病不幸地是公共行政組織的通病。盡管阿基里斯的建議是針對(duì)國(guó)務(wù)院的，但這些建議對(duì)所有的高度權(quán)威層級(jí)的組織都是適宜的。既然新公共行政關(guān)系對(duì)廣泛的社會(huì)平等負(fù)有責(zé)任，那么前面所述應(yīng)弄清更接近平等的內(nèi)部組織也是一個(gè)目標(biāo)。三、結(jié) 論尋求社會(huì)平等給行政管理提供了真正的規(guī)范基礎(chǔ)。像許多價(jià)值前提一樣，社會(huì)平等推崇國(guó)旗、國(guó)家、母親和蘋(píng)果餅。但是肯定地，行政管理對(duì)社會(huì)平等的追求與教育家、醫(yī)生等等所具有的目標(biāo)不是什么更神圣的、夢(mèng)寐以求的。還有，看起來(lái)新公共行政學(xué)與善，或可能是上帝，緊密相連。以 這樣的規(guī)范基礎(chǔ)實(shí)際進(jìn)行的行政管理可能結(jié)果是什么？第一，公開(kāi)目標(biāo)的傳統(tǒng)行政管理普遍得到了生意人和中上層受過(guò)良好教育階層人的支持。市政改革運(yùn)動(dòng)出乎意 料的成功就是對(duì)之的檢驗(yàn)。如果新公共行政學(xué)來(lái)講，也可能繼續(xù)得到那些受過(guò)良好教育階層的支持，如果我們假定這個(gè)社會(huì)階層正逐漸對(duì)那些提高社會(huì)平等的公共項(xiàng) 目擔(dān)負(fù)起責(zé)任，而不是那些不平等的項(xiàng)目。然而，看起來(lái)新公共項(xiàng)目擔(dān)負(fù)起責(zé)任，而不是那些不平等的項(xiàng)目。然而，看起來(lái)新公共行政應(yīng)準(zhǔn)備卷入這種交易中的風(fēng) 險(xiǎn)，如果需要這樣做的話(huà)。第 二，新公共行政管理，在追求社會(huì)平等上，可能會(huì)遇到各種反對(duì)，正如最高法院過(guò)去十年所經(jīng)歷的那樣。這就是說(shuō)，主要反對(duì)是來(lái)自于被選出的行政長(zhǎng)官，原由是最 高法院卷入了