論新公共行政學(Toward_a_New_Public_Administration).doc

論新公共行政學 H喬治弗雷德里克森本文是關于新公共行政學的論文，我已經(jīng)充分認識到了它的風險性。本文的首要目的是在明羅布魯克新公共行政學會議上介紹我對新公共行政學的解釋和綜合概括。本 文的第二個目的在于說明我對新公共行政學對于組織理論具有什么樣的意義以及后者對于前者有什么樣的意義以及后者對于前者具有什么樣的意義。無論是哪一種事物，若對其貼上“新”的標簽，都是有風險的事情。在賦予觀念、思想、概念、范例和理論以新的意義時，更具有雙重的風險。那些宣稱有新思維的人 往往把以前的思想看作是二者兼而有之的。那些以前的思想的創(chuàng)始人則會做出防御性的反應，他們往往會說：“除了在早期思想外面包上一層新的詞匯外，所謂的新 思維實際上幾乎沒有新東西。”因此，我接受這種防止誤解的警告。新公共行政學的基本構成成分是得到柏拉圖、霍布斯、馬激雅維利、漢密爾頓、節(jié)斐遜和許多現(xiàn) 代研究行為的科學家們承認的。“新”表現(xiàn)在織成的布方面，而不一定表現(xiàn)在所使用的線方面，并且，“新”也表現(xiàn)在關于使用布的論點方面不管使用的多么 舊。公共行政學這塊布的線是眾所周知的。赫伯特考夫曼簡單地把這些線描述為這樣一些價值的追求：代議制政治中立權限和行政領導。這些價值在不同的時期中分別受 到最突出的強調。代議制是杰克遜時代的杰作，最終的反應是強調中立權限和行政領導的改革運動?，F(xiàn)在，隨著我們對代議制的新模式進行研究，我們正在證明一種 這些價值相對立的觀點。有些人認為，公共行政的變化類似與在行政效率和政治反應之間進行一種零和博奕。行政效率方面的任何增加最重要的結果是導致政治反應的降低。我們正在進入這樣一個時期，政治反應將是以行政效率為代價換取來的。剛 剛提到的公共行政的二分法和三分法的價值模式，經(jīng)過修改成為一種總的概括。但是，她們都由于總概括的缺點而受到損害：它們沒有說明在公共行政范圍內依然存 在的廣泛的常常是豐富的有時是微妙的變化。而且，這種概括也不能解釋超出公共行政范圍之外的那些內容。關于新公共行政學對組織理論有何意義的描述 是充實這些概括的一種過程。但是，我們首先需要的是簡要概述我認為新公共行政學具有什么樣的含意。一、什么是新公共行政學教育工作者有其自己的基本目標和最實用的基本原理，即推廣和傳播知識。警察是在執(zhí)行法律，公共衛(wèi)生機構通過與疾病的斗爭來延長人的生命，此外，還有消防人 員，公共衛(wèi)生人員、福利工作者、外交官和軍人等等。所有的人都受雇于公共機構，每一種專業(yè)或職業(yè)都有其自己的獨立存在的一組目標，因而也有其自己的基本原 理。那么，什么是公共行政學？什么是它的基本原理？傳統(tǒng)的答案常常是對上述提到的行政機構進行有效的、經(jīng)濟的和協(xié)調的管理。人們已將注意中心放在了高層管理（以城市管理為例）或重要的輔助性的職能部門（制定 預算、組織和管理、系統(tǒng)分析、制定計劃、人事和采購）方面。公共行政的基本原理差不多是較好的（更有效的或更經(jīng)濟的）管理。新公共行政學把社會公平加入到 傳統(tǒng)的目標和基本原理中。實用的或傳統(tǒng)的公共行政學試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用的資源提供更多的或更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平（經(jīng)濟）？新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平？在這里，社會公平一詞是用來概述下列一組價值前提的。多元政府在制度上特別優(yōu)待已確定的穩(wěn)定的官僚制和其少數(shù)專門顧客（以農業(yè)部和大農場主為例）同時歧視那 些缺乏政治和經(jīng)濟資源的少數(shù)人（以農場工人為例，包括農業(yè)季節(jié)工人和固定工）。其結果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代長期存在，它在道德方面就應該受到譴責。 持續(xù)不斷的大量剝奪造成了普遍的斗爭狀態(tài)，這種狀態(tài)的結果是鎮(zhèn)壓，其后是更激烈的斗爭狀態(tài)，等等。如果公共行政學沒有對試圖糾正剝奪少數(shù)人現(xiàn)象的變革發(fā)生 影響，它最終可能被用來壓制這些人。由于各種原因一些最重要的原因可能是委員會的立法機關、頑固的官僚制、非民主化的政黨程序、聯(lián)邦制度中少數(shù)政府不公平地提高稅收的權力代議制民主整 體過程在某種程度上說，其現(xiàn)在的運轉沒有糾正在制度上歧視社會低下的少數(shù)人的現(xiàn)象，或者知識逐漸在試圖這樣做。因此，社會公平包括旨在加強這些少數(shù)人的政 治權力和令人滿意的經(jīng)濟生存條件的各種活動。從根本上支持社會公平意味著新公共行政學試圖千方百計解釋德懷特沃爾多提出的論點，即該領域從來沒有令人滿意地調節(jié)對“政治”和制定政策的復雜情況的理論 影響。政策行政二分法缺乏一種經(jīng)驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執(zhí)行政策，而且還要制定政策。政策行政的連續(xù)性更準確地說是以經(jīng)驗為根據(jù)的。 但是，它僅僅是在以未經(jīng)證明的理論在進行辯論。新公共行政學試圖以這樣一種方式來做出回答：行政管理者不是中性的。應責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理。從根本上支持社會公平意味著新公共行政學急于進行改革。簡言之，新公共行政學試圖改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結構。這 并不是為了變革，也不是主張改變按照我們基本的憲法形式規(guī)定的行政人員、執(zhí)行人員、立法人員或法院的相對作用。教育者、農業(yè)家、警察等等都能對某種變革發(fā) 生影響這些變革加強了他們的目標并且可以抵制那些所有在政府體制框架中威脅其目標的因素。新公共行政學同樣將發(fā)生作用，尋求可以增強其目標出色的管 理、效率、經(jīng)濟和社會公平的各種變革。對 社會公平的支持不僅包括對變革的追求，而且試圖發(fā)現(xiàn)某些表明有能力具有不斷的靈活性或使變革成為常規(guī)的組織形式和政治形式。傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)表現(xiàn)出穩(wěn)定性 的能力，而且確實是一種超穩(wěn)定性的能力。因此，新公共行政學在尋求可變革的結構的過程中，往往要試驗或提倡可改變的官僚組織形式。分權、權力下放、規(guī) 劃、合同、敏感性訓練、組織開發(fā)、責任擴大、對抗和顧客介入基本上都是可以表示新公共行政學特性概念。這些概念旨在加強官僚制的變化和政策變化，因此也旨 在增加社會公平的可能性。確實，全國最著名和最重要的公共行政學碩士培養(yǎng)計劃的一名重要的教授成員曾經(jīng)把這種學位計劃說成是：“計劃培養(yǎng)組織開發(fā)方面的變 革代理人或專家?！币?guī)劃計劃預算系統(tǒng)（PPB）、行政財產(chǎn)清冊和社會指標等概念都可以被看作是加強社會公平方向上的變化。它們差不多總是被描述為出色管理方面（為麥克納馬拉和PPB提供證明）的一種基本策略，因為正面支持變革是不明智的。無論如何，就事實而言，人們可以把PPB作 為一種基本的變革手段（麥克納馬拉試圖利用始終如一的行政機構實行控制時，是以效率和經(jīng)濟的名義進行的）。行政財政清冊可以用來改變特定官僚制自制高層的 特性，因為它增強了變革的可能性。社會指標旨在表明社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，這種變化是期待著做出某些嘗試，改進那些已表明社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，這種變化是期 待著做出某些嘗試，改進那些已表明社會地位底下的人的狀況。所有這三種概念只在表面上看來是中性的，或者只是出色管理的特性。在表面情況下，它們在公共行 政人員和執(zhí)行人員試圖引起變革的手段。它們在公共行政學的范圍內受到廣泛的支持。這一點是不足為奇的。“多元論者”陣營中的經(jīng)濟學家和政治科學家把PPB看作是對其民主政府構成基本威脅的手段，也是不需要大驚小怪的。雖然PPB、行政財產(chǎn)清冊和社會指標在變革方面更加難以捉摸，但是，它們都能增強變革方面更加難以捉摸，但是，它們都能增強變革，而變革是新公共行政學的基礎。新 公共行政學支持社會公平意指一種強有力的行政的或執(zhí)行的政府即漢密爾頓所說的“行政人員的活力?！闭男姓块T制定政策的權力正日益受到人們的承 認。另外，目前一種基本上是新的政治接近權和代議制的形式正在政府行政管理領域中出現(xiàn)，這種接近權和代議制可能像立法接近權或代議制可能像立法接近權或代 議制一樣對主要的政策是至關重要的。新公共行政學不僅試圖盡可能有效地和經(jīng)濟地執(zhí)行立法命令，而且試圖影響和貫徹更普遍地改進所有人生活質量的各種政策。如果行政機構是基礎性的政策領域，在社會公仆方面所作的鮮明的政策鼓勵則是必不可少的。新公共行政學可能直截了當?shù)靥岢鐣剑⑶液翢o疑義地將會尋找支持者。傳 統(tǒng)的公共行政學強調是發(fā)展和加強已被設計來處理各種社會問題的公共機構，但是，公共行政學的焦點已趨向于從問題本身轉向機構本身。新公共行政學試圖重新把 焦點轉到問題方面，并且試圖考慮有可能處理面臨問題的制度方面的備擇方案。像城市貧困、普遍使用麻醉劑、高犯罪率等難以處理的特征，使公共行政管理者嚴重 懷疑在財力和人力方面給各種機構更多的投資，它們似乎只是使問題變得更糟。因此，他們或是試圖改變這些機構?；蚴窃噲D發(fā)展新的、為了實現(xiàn)更可行的解決方案 更易于進行變革的機構。新公共行政學關心國防部，但更關心國防；關心文官委員會，但一方面更關心行政機構的人力需要，另一方面更關心社會的就業(yè)需 要；關心建立各種機構，但是更關心設計解決公共問題的預備手段。這些備擇機構無疑具有某些可辨認的組織特性，它們需要建立和維持，但是，它們應避免變成頑 固的、不負責任的官僚組織。這種情況會變成比最初設計這些構想加以改進的社會環(huán)境更大的公共問題。在 公共行政學的研究方面，這場從強調機構建立和維持的運動有一種重要邏輯的類似現(xiàn)象。最新一代的公共行政學研究者普遍接受西蒙的邏輯實證主義和其提出的以經(jīng) 驗為基礎的組織理論的主張，他們集中注意決策、角色和群體理論以發(fā)展一種可普遍化的組織理論。這種研究考察的是所有組織環(huán)境中的普遍人行為，組織和組織中 的人是經(jīng)驗的對象。靠經(jīng)驗得出的結果通常是描述而不是規(guī)定，如果它是一種規(guī)定，就應規(guī)定如何從內部更好地管理組織。有關論題首先是組織，其次是組織類型 私人的、公共的和自愿的。從現(xiàn)在一代人的研究工作中產(chǎn)生出來的兩種主要理論是決策理論和人際關系理論，它們都被看作是關于行為的和實證主義的理論。同 受到政治科學的深刻影響一樣，它們至少受到了社會學、社會心理學和經(jīng)濟學的深刻影響。新 公共行政學主張的是人們所說的“第二代行為主義”，這是一種最恰當?shù)拿枋觥Ｅc其學術上的先驅不同，第二代行為注意者強調公共行政的“公共”部分。他們盡可 能科學地認識組織活動時是如何行動的及其行動的原因并承認這種認識的重要性，但是，他們往往更感興趣于組織對其顧客的影響，反之亦然。雖然他們對將自然科 學的模式運用于社會現(xiàn)象的可能性不太樂觀，但是他們并不是反實證主義的，也不是反科學的，他們不可能把其行為主義作為簡單地試圖描述公共組織如何活動的基 本原理。當他們并非只是有一點兒懷疑那些聲稱正在創(chuàng)造科學的人的客觀性時，他們也不是傾向于將其行為主義作為所謂中立的門面。他們試圖利用其科學技能加強 其對備擇政策和行政模式的分析、實驗和評價。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅相比，不太偏重于“一般的”，而較偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而較偏重于“顧客影響定向的”；不太偏重于“中立的”，而較偏重于“規(guī)范的”。并且按照人們的期望，它并非是不太科學的。這 是根據(jù)某個分析人員的觀點，對新公共行政學的一種簡要的和得到公認的外觀性的描述。如果這種描述有一定的準確性，那么有一點顯然是很清楚的，即在公共行政 學方面正在發(fā)生根本的變化，它對公共行政學的研究和實踐以及對政府的一般行為都有顯著的影響。本文的最終目的是考察新公共行政學，特別是對組織理論以及總 的說來對行政學研究的可能有的影響。（在這里，是在一種不嚴格的意義上，是作為抽象的思想運用“理論”一詞的。）二、組織理論和新公共行政學對 任何現(xiàn)象的理解，要求把該現(xiàn)象分解成各個部分，并對每個部分作深入細致的考察。在對政府的理解時，政府可分解成各種機構或制度，如政治科學中的一些傳統(tǒng) “領域”公共行政、立法行為、公法，等等。對政府的分解也可是概念性的或理論性的，如系統(tǒng)理論、現(xiàn)象理論、角度理論、群體理論所有這些都貫穿于各 種機構或制度之中。公 共行政從來沒有一套公認的或滿意的亞領域?！邦A算”、“人事管理”、“組織和管理”類別很受限制，只注意“組織內部”，而且理論上太空。像決策、角色、群 體等中層范圍內的理論雖然理論性較強，且表現(xiàn)出了更多的實證性，但它們還是傾向于只強調公共組織的內部動力學。新公共行政學要求從一種完全不同的角度對行 政現(xiàn)象進行分解，以便更好地理解它。新公共行政分析家認為在公共組織中有四種基本運作過程，更進一步地認為這些過程適于理解和改進公共行政。這四種過程 是：分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程。1分配過程新公共行政學必須關心分配形式。首先必須依據(jù)從公共行政項目實施中獲得的效益，來處理對特定類別人提供物品和服務的外部分配問題。成 本一效用或成本一效益分析是試圖理解分配過程結果的主要技術，這種分析形式意味著測定特定公共項目的個人效用。因為這種分析試圖使可抉擇項目的可能成本的 效益具體化，所以它是新公共行政學的中心內容。這種方法之所以成為中心內容，是因為它對“理解”平等問題提供了一種科學的或準科學的手段，它也為再分配提 供了一種適宜的或經(jīng)典的行政管理原理。例如，麥克納馬拉（McNamara）在國防部為其決策的辯護就是以成本一效用分析方法為基礎的，他的辯護焦點是在軍事實力效標的基礎上。由于“設計計劃預算制度”(PPBS)的出現(xiàn)，我們正在看到，在政府的各個部委和司局的政策倡導中，該制度試圖以效用來表明其對社會的影響。威爾達夫斯基（Wildavsky）和林布?。↙indblom）曾論證做這種理性分析或成本一效用分析是困難的。此外，他們還爭議到，理性的現(xiàn)象通過處理行政官員活動范圍內的基本政治問題，根本地改變了我們的政治制度。到目前為止他們基本上是正確的，從規(guī)范改正 講他們是多元主義辯護士。成本一效益分析是有效的手段，通過它能說明不平等問題。它是一種工具，通過它立法機構和頑固的官僚機構能有理由公開地為其分配決策辯護。其中的邏輯性是這樣的，公眾要知道了不平等存在就會要求改變。像行政預算一樣，理性的或成本一效益決策制度（PPBS）提高了行政部門和行政官員的權力，而且又是新公共行政學的內容。因為PPB正在國家、州和市政府中廣泛地使用，所以似乎很明確，新公共行政學很簡單地通過觀察政府在今后10年或20年的分配過程就會看到，還會看到PPB導致提高社會平等的再分配的程度。效 益或效用分析更具有描述形式而非規(guī)范性，在政治科學中被認為是“政策結果分析”，試圖確定影響或決定政策變化的基本因素。例如，“結果分析”構劃了公共支 出（數(shù)量）的變化與非支出的政策結果的質量問的關系。政策結果分析家試圖確定教育支出水平分別與智商、可雇傭性、大學錄取性等教育過程的產(chǎn)品之間的關系。 這種分析實質上是事后分析，一般依據(jù)過去的普查數(shù)據(jù)。所以。這種方法對新公共行政學是有用的，但僅作為一個基礎或背景。分 配分析的更新形式正在形成。這種研究探索集中在政府服務權限內分配平等問題，并提出這樣的問題：地方教育委員會是不是把教育平等地分配給各學校和其所轄地 區(qū)的在校學生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益的還是無益的？環(huán)境衛(wèi)生服務是不是平等地分布于城市的每個街頭區(qū)，如果是不平等地分布，那么這種不平 等表現(xiàn)在哪里，怎樣使其合理化？州和聯(lián)邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？組 織內部分配形式是組織理論的系統(tǒng)內容，組織內部對資金、人力、地位、空間和優(yōu)先權的競爭是組織理論的主要成分，正像行政科學季刊中任何文章所表明的那 樣。我們從這種文獻中了解到，政府的許多職能實質上是由教育者、醫(yī)生、律師、社會工作者等等組成的特定職業(yè)團體所控制。我們了解機構是怎樣成熟的，怎么僵 化的，以及生存而付出很大能量。我們了解了分配已成為威達夫斯基稱之為的三角剖析，即官僚機構、立法機構（尤指立法委員會）和選舉出來的行政長官及其附屬 職員之間的三角關系分析。最后，我們有一整套總體的和非總體的假設，用來說明或試圖解釋組織內部分配過程中的決策方式。在 新公共行政學中，內部的分配過程大概不太有做出漸進的妥協(xié)或“討價還價”的意愿，而更多地包含了“行政對抗”的意味。如果新公共行政官員處在行政部分的咨 詢參謀機構，那么毫無疑問，他們會比其前任更固執(zhí)。一個確定機構的代言人可能學會了為增加預算鋪張詞藻，學會了人浮于事，學會了抑制公眾了解實情，以及學 會了不起爭得期望妥協(xié)之外的利益?，F(xiàn)在他或許遇到了了解他底細的一位熱心人。所以依據(jù)傳統(tǒng)行政管理討價還價過程的組織理論不幸地是不再敷用了。需要發(fā)展一 種理論，用來說明行政官員十分不愿意討價還價而更愿意政治和行政風險的現(xiàn)狀。很 難預測對那些通才行政官員的理解所得的可能結果，這些行政官員準備依據(jù)社會平等合理化他們的見解和決策。行政管理理論能較好地闡明使用效率、經(jīng)濟或好的行 政管理作為理論基礎所帶來的結果。例如，我們知道立法機構和選舉出來的行政長官都不希望提高稅收的論爭是很有說服力的，可是我們也知道，實際上任何事情能 在“好的管理”標題上得到合理化。當行政官員離開這種言辭的避風港時會怎么樣呢？最好的猜測是更公開的對目標或目的基本爭議的沖突。一些官員會勝利，但大 多數(shù)不會的，因為制度傾向于同那些試圖改變它并愿意為此冒險的人反其道行事。造成這樣的結果大概歸于多變的和較不穩(wěn)定的中層文官。經(jīng)濟大衰退后，從文官制 度中實際的撤離或調動大概是新公共行政官員所偏好的作法，而不是現(xiàn)在行政官員中所表現(xiàn)出的心理撤離。例 如，可設想一位市政府的人事局長，他準備就新巡警的高度和體重要求是不實際的，而且是故意歧視喪失營養(yǎng)和教育的少數(shù)民族。他還會爭論對未成年不端行為定罪 不應限制其成年后成為巡警。如果有分開沖突的話，其陣勢是喪失管養(yǎng)和教育的少數(shù)民族對市政委員會的多數(shù)派、可能也對市長、而肯定對警察局長及其同事的沖 突。雖然新公共行政官員會完全愿意冒卷入這樣對抗的風險，但目前的理論沒很多地表明這種對抗對政治制度一般意味著什么。2整合過程權 威層級是基本手段，通過它來協(xié)調公共行政管理組織中人的工作。正式層級是常設的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認的成分。行政官員看成是在層級是所 扮演的角色，而其要完成的任務通過層級串聯(lián)在一起的，去建構一個內聚性的實現(xiàn)目標的整體。行政官員習慣上被認為是通過層級組建和維持組織的官員，他試圖理 解權威層級內正式與非正式的關系、地位、政治生活和權力。該層級對那些希望管理、控制、或指揮從多人工作的管理者來講，既是一種理想的設計又是一個適宜的 環(huán)境。層 級的非生產(chǎn)性特點是眾所周知。新公共行政學可能最好理解成為倡議調整層級系統(tǒng)，理論和實踐的幾種手段被用來更改傳統(tǒng)的層級結構。第一種或許是最知名的方法 是矩陣技術或規(guī)劃技術。從定義角度看，項目規(guī)劃是暫時的。項目規(guī)劃經(jīng)理及其同事是一個工作班組，該班組試圖利用一個不斷發(fā)展的組織中正規(guī)確定層級的各種便 利服務。在項目規(guī)劃期間，項目規(guī)劃經(jīng)理必須從組織的技術層級中得到技術服務，從人事機構中得到有關人事服務，從預算部門得到預算服務，等等。如果項目規(guī)劃 方法不是代表對項目工程的很高水平的支持，那么它是無效的。在項目規(guī)劃要求與確定層級的生存要求之間存在沖突時，高層管理決策必須都有利于項目規(guī)劃。項目 規(guī)劃的主要優(yōu)點當然在于它有決定性作用，官僚機構難以維系或自我崩潰，都取決于項目規(guī)劃。項目規(guī)劃的概念在與“以前”的硬件、研究與開發(fā)或資本改良努力相 聯(lián)系時，就顯得特別有用。這概念在工程界相當熟悉，而且在理論上能夠應用于許多技術性小的社會問題。項目規(guī)劃技術，作為一種工具能監(jiān)督和協(xié)調政府與企業(yè)簽 署的合同。其它知名的改變層級的方法有：群體決策模式、聯(lián)系樞紐功能法和所謂的辯證組織方法。當然，分權方法肯定是最基本的改變層級的方法。對 這幾種方法的開發(fā)和實驗是新公共行政學的基本內容。尋找相對非結構的，非正式的和非權威的整合技術，在公共行政組織中才剛剛開始。對這幾種組織方式的偏 愛，首先包含了對變化的相對寬容。這種變化包括行政管理行為中的變化，以及依對象或對象群體的差異所采用的方法及其應用的變化。這種偏愛也包含了對無效率 和不經(jīng)注明的很大寬容。就非常一役的意義上講，這種偏愛包含著一種意愿：以效率和經(jīng)濟的降低來換取對組織的投入和責任義務的提高，特別是從短視角度更是這 樣。從長遠角度看，相對非正式的和非權威的整合技術可能證明是更有效率的和經(jīng)濟的由 新公共行政學倡導的相對非正式整合過程存在兩個嚴重問題。第一，照這樣發(fā)展下去，會缺乏作為項目建構者的公共行政專家。新公共行政官員接受的培訓是作為變 革代理人和非正式的、分權的、整合的過程的倡導者，可能沒有能力建構和維持大型的、永久性的組織。這個問題可能不是一個嚴重的問題，因為幾個專業(yè)領域（教 育、執(zhí)法機構、福利等等）中的行政官員通常是有能力的組織建構者，或至少是維護者，所以一名公共行政專家能夠全神貫注于由別人建構的層級的變動或調整。第 二個問題是在相對非正式、整合的組織中高層與低層行政官員之間有潛在的沖突。在描述行政管理的分配過程時，十分清楚地知道高層行政官員中是強硬的和專斷 的。在對整合過程的描述中，對擴大基層組織自主程度有顯著的偏愛。在理論上，只有一種方式可遷就這種矛盾，該方式是通過組織設計。在組織設計中，高層行政 官員被看成是政策倡導者及一般政策評論員。如果他們對政策應用中的變化相當寬容，那么能相信組織的中低層在項目申請中可運用解釋性的、很寬的特許要求?？?以肯定這種遷就是微弱的，但是組織中高低層的關系仍是個行政管理問題。過去對這些問題的解決曾傾向于符合權威層級上層、立法機構一些部門和有勢力的利益集 團的利益。新公共行政學探求一種手段，通過它能夠有利于組織的低層和相對無勢力的少數(shù)民族。3邊際交換過程邊 際交換過程描述了公共行政組織與它的關聯(lián)群體及對象之間的一般關系。這些關系群體是立法機構、被選出的行政長官、輔助參謀機構、服務對象（有組織的或無組 織的）以及有組織的利益集團。邊際交換過程也說明聯(lián)邦制度中各級政府之間的關系。由于公共行政組織發(fā)現(xiàn)他們處于一個競爭的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境之中，所以 他們尋求支持。邊際交換過程是這樣進行的，首先找到一個與立法機構一起扮演倡議角色的對象，然后在行政管理機構與立法機構關鍵人物之間發(fā)展一種共生關系， 最后盡可能建構和維持永久性的組織。上 述分配和整合過程要求大量的新公共行政學概念，即怎樣進行邊際交換的概念。未來的組織理論必須包含下面的邊際交換方式。首先，需要服務對象更多地參與，來 代表目前還沒有參與的少數(shù)群體（假定少數(shù)群體為服務沒有參與是不公正的：農民、銀行家和重工業(yè)生產(chǎn)者是少數(shù)群體，而且是高度參與的服務對象。從這種意義上 講，所有的公共組織都是有服務對象的）。這種變化可能意味著不同種類的參與，這種參與形式目前可在一些城市中看到。作為交戰(zhàn)狀態(tài)和社區(qū)總體行動項目的一個 結果，也可在一些大學校園見到。喪失營養(yǎng)和教育的少數(shù)群體的利益來進行分配決策，即使這些決策依據(jù)效率或經(jīng)濟來講是很難合理化的。大 體上，這種決策出現(xiàn)于戰(zhàn)時的軍事決策之中，也是國家宇航局阿波羅項目決策方式的特點。這兩個例子具有應急項目的特點，應急項目的設計目的是解決那些被看作 是迫在眉睫的問題。它包含一種置后預算，在該預算中，為工程項目搞到幾筆大的資金，而且默認大量的支出。詳細的會計核算是在支出之后，故此為置后預算。在 這些條件下，做什么和需要什么材料是在組織低層做出的。這些決策是建立在這樣的基礎上的，該假設是：他們認為他們會得到組織上層的的支持，而且必需的資源 能夠獲得或由上層來負責解決。同樣的邏輯明顯地能用于少數(shù)民族集中居住區(qū)問題，可以組建一個臨時項目小組，在這個項目中，項目主管及成員在一項應急計劃中 與城市的常設官僚機構共事，來解決少數(shù)民族中居住區(qū)的就業(yè)、住房、健康、教育和交通需要。依據(jù)參與對象和所遇到的政治行政環(huán)境的不同情況，一個項目的決策 及步驟會非常不同于另一個項目的決策及步驟。這個主要項目的主管會默認支出方式和決策的各種變化，這與國防部和國家宇航局在危機時負擔開支是同一方式。存在的危險是傾向分權化的項目會被地方多元主義精英分子所接管。美國的選征兵役制就是這種接管的實例。處于不利地位的少數(shù)群體對象的更多參與是必須的，來抵消這種危險傾向。但是，會很難防止現(xiàn)在處于統(tǒng)治地位的少數(shù)群體對付過去曾占統(tǒng)治地位的少數(shù)群體的故意歧視。從這種邊際交換關系的描述中，可能有把握預測行政管理機構，特別是那些分權化的會逐漸地成為特定少數(shù)群體基本手段，通過它們找到了他們政治代表的基本形式。就處于很有利地位少數(shù)群體來說表現(xiàn)這種情形，那些處于不利地位的少數(shù)群體也可能按此行事。這種保證服務對象高度參與的手段方法是有問題的。最大可行性參與的概念，雖然沒有受到好評，但可能與大多數(shù)分析家準備承認的要更實用。最大可行性參與的確沒有提高經(jīng)濟發(fā)展機遇協(xié)調局（CEO） 各項活動的效率或經(jīng)濟性，可是，或許最重要的是，她至少給少數(shù)民族集中居住區(qū)的居民的印象，他們有能力影響那些影響他們福利的公共決策。服務對象參與可能 意味著：第一，對處于不利地位的少數(shù)群體雇傭成為可行的；第二，使用服務對象評論協(xié)會或評論機構；第三，分權化的立法機構，如在紐約市教育委員會分權爭論 中，由布隆希爾學校社區(qū)所尋找的那種分權化的立法機構。邊際交換方式的發(fā)展意味著可能會發(fā)展政府間的新型關系，特別是財政關系。聯(lián)邦撥給州和市政府的補助金無疑是擴大了，而且可能較平等化。此外，還會要求一定的分稅制形式，地方政府歲入能力的基本弱性必定得到改善。上面描述的分配和整合過程的運用也意味著可能會發(fā)展政府間的新型關系，特別是財政關系。聯(lián)邦撥給州和市政府的補助金、州撥給市政府的補助金無疑是擴大了，而且可能較平等化。此外，還會要求一定的分稅制形式，地方政府歲入能力的基本弱性必定得到改善。上 面描述的分配和整合過程運用也意味著新的手段方法發(fā)展，通過這種手段行政官員與立法機構就聯(lián)系起來了。選舉出來的行政長官可能總是會把維持執(zhí)政的連續(xù)性作 為他的首要目標。這意味著運用相對非正式整合過程的行政管理必須尋找到一種手段，通過它提高連任的可能性。它確立的集權官僚機構以各種方式來尋找這種手 段，最知名的是建構和維持議員所在社區(qū)的道路或其它主要設施，建立高就業(yè)的機構設施，如聯(lián)邦辦公大樓、郡縣法庭、警察管區(qū)，等等，以及分發(fā)公共關系材料取 悅于在職議員。分化權的組織特別適于這種對議員服務的形式。結果可以想象得出來，議員成為相對非層級和非權威的官僚機構強有力的代言人。4、社會情感過程這里描述的行政管理要求個體和群體特點完全不同于目前情況。普遍使用的敏感訓練、T技術、或“組織發(fā)展”與新公共行政學是不謀而合的。這些技術還包括降低個體對層級的依賴，能夠接受它們的挑戰(zhàn)，并且使他有準備地冒更大的風險。從前面的討論中，可以清楚地看出，這些敏感技術與剛剛討論過的分配、整合和邊際過程是相似的。社 會情感訓練技術是行政管理變革的基本工具。這些技術迄今一直用于加強或改變已確立和繼續(xù)發(fā)展的官僚機構。今后，期望同樣的技術會被利用，以促進分權化的可 能項目化的組織形式的發(fā)展。最近，由克里斯阿基斯對美國國務院的評價充分表明了新公共行政學對組織社會情感過程的可能影響。阿里基斯得出結論認為國務院 這個社會系統(tǒng)具有以下缺陷，個體逃避于人際困境和沖突；最低水平的人際交往中的坦率、深度和信賴；回避侵犯性和爭斗；有人情味就是非理性的或無效率的觀 念；領導絕對支配下屬；無視領導個人對別人的影響；伴隨低水平的冒險性或責任感的高度遵奉觀念。為了根治這些組織的“弊病”，阿基里斯建議：（1）應該確定一個長期的改革計劃，以改變現(xiàn)有國務院體制為目標；（2）政策計劃第一階段應著重于國務院最高級成員的行為和領導方式；（3）隨著上層改革的同時，應在那些有變革準備跡象的下層部門，開展類似的改革活動；（4）所進行的組織變革和發(fā)展過程要求與我們希望根植于該體制同樣的行為和態(tài)度（創(chuàng)新、增強責任感、冒險）；（5）在組織發(fā)展活動產(chǎn)生更高水平的領導技能，而且開始減少體制對人際關系所帶來的影響時，應幫助那些該組織成員重新考察那些影響組織效能的國務院一些活動和政策（雇員評定、升遷過程、監(jiān)察）。這種重新考察應有組織內外顧問的幫助，在主管行政長官的指導下進行；（6）行政管理與財物間的相互依賴和類似性需要明確區(qū)別和普遍共識；（7）國務院在以行為科學為基礎的知識心靈育種的內力應得到立即加強；長期研究計劃應得到發(fā)展，探討行為研究的學科對外交實務的可能價值是什么。國務院這些弊病不幸地是公共行政組織的通病。盡管阿基里斯的建議是針對國務院的，但這些建議對所有的高度權威層級的組織都是適宜的。既然新公共行政關系對廣泛的社會平等負有責任，那么前面所述應弄清更接近平等的內部組織也是一個目標。三、結 論尋求社會平等給行政管理提供了真正的規(guī)范基礎。像許多價值前提一樣，社會平等推崇國旗、國家、母親和蘋果餅。但是肯定地，行政管理對社會平等的追求與教育家、醫(yī)生等等所具有的目標不是什么更神圣的、夢寐以求的。還有，看起來新公共行政學與善，或可能是上帝，緊密相連。以 這樣的規(guī)范基礎實際進行的行政管理可能結果是什么？第一，公開目標的傳統(tǒng)行政管理普遍得到了生意人和中上層受過良好教育階層人的支持。市政改革運動出乎意 料的成功就是對之的檢驗。如果新公共行政學來講，也可能繼續(xù)得到那些受過良好教育階層的支持，如果我們假定這個社會階層正逐漸對那些提高社會平等的公共項 目擔負起責任，而不是那些不平等的項目。然而，看起來新公共項目擔負起責任，而不是那些不平等的項目。然而，看起來新公共行政應準備卷入這種交易中的風 險，如果需要這樣做的話。第 二，新公共行政管理，在追求社會平等上，可能會遇到各種反對，正如最高法院過去十年所經(jīng)歷的那樣。這就是說，主要反對是來自于被選出的行政長官，原由是最 高法院卷入了