農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的模式、困境及發(fā)展選擇.doc

精品文檔農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的模式、困境及發(fā)展選擇 摘要：農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保作為連接商業(yè)金融與農(nóng)業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農(nóng)村融資主體，緩解農(nóng)業(yè)貸款難起到了一定的作用。然而農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在實踐中仍然面臨不少發(fā)展難題。文章歸納了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的幾種業(yè)務(wù)模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系提供參考。 關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保；服務(wù)體系；模式；困境；發(fā)展選擇 中圖分類號：F323.9 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）03-0012-007 長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“貸款難、貸款貴”問題未能得到有效破解，現(xiàn)有農(nóng)村金融體系與種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的迫切資金需求難以對接的矛盾愈來愈突出。如何順應(yīng)農(nóng)村信貸需求的變化，創(chuàng)新性地設(shè)計出能有效滿足新型經(jīng)營主體融資需求的金融產(chǎn)品及供給模式，是研究者與政策層亟須解決的重大課題。近年來，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保作為連接商業(yè)金融與農(nóng)業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農(nóng)村融資主體，緩解農(nóng)業(yè)貸款難起到了一定的作用。不少學(xué)者針對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的現(xiàn)狀，對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的運作機制及存在的問題進行了理論探討和案例研究。財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文提出，要用三年時間建立覆蓋全國的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。目前，從研究層到政策層，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，被認(rèn)為是建立普惠農(nóng)村金融體系不可或缺的一環(huán)，是新常態(tài)下促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要舉措。農(nóng)業(yè)補貼改革試點以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的逐步推進，也為農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)提供了政策與制度支持。然而在農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的實踐中，由于沒有一套成熟、高效的方法可以借鑒，各地都在積極探索，涌現(xiàn)了一些各具特色的信貸擔(dān)保模式，同時也遇到了不少發(fā)展難題。本文將歸納現(xiàn)有農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的幾種業(yè)務(wù)模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并提出農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系提供參考。 一、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的幾種業(yè)務(wù)模式 根據(jù)信貸擔(dān)保運作方式的不同，目前農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)主要有以下幾種模式： （一）基于政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的信貸擔(dān)保 在該模式下，農(nóng)業(yè)信貸是由政府全額出資或主導(dǎo)組建的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進行擔(dān)保。這種財政支持下的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保大多實行市場化運作，且擔(dān)保項目具有明顯的政策導(dǎo)向。如蘇州市農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司就是由蘇州市政府全額出資的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)，其設(shè)計出的“一保兩補”機制（1），將擔(dān)保貸款向符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，以及市政府重點扶持的農(nóng)業(yè)微利項目傾斜。 （二）依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（核心企業(yè)）的產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保 在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實踐中，“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)協(xié)作方式不僅在龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間形成了風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的緊密關(guān)系，龍頭企業(yè)還可以通過向合作農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，并收購其產(chǎn)品的方式控制農(nóng)戶的現(xiàn)金流，這使得依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款擔(dān)保成為可能。產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保模式就是一種基于農(nóng)產(chǎn)品種植（養(yǎng)殖）、加工、銷售一體化的金融創(chuàng)新方式。該模式通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的信用擔(dān)保和動產(chǎn)抵押，以及對貸款的封閉式管理，將產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)的信用轉(zhuǎn)化為上下游成員的融資能力，從而降低金融機構(gòu)面向農(nóng)業(yè)貸款的交易成本與風(fēng)險。 在該模式中，信貸擔(dān)保大多是通過政府注資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)入股的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進行。四川樂山巨星畜牧投資擔(dān)保有限責(zé)任公司就是一例，該擔(dān)保公司采用“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)+擔(dān)保公司+銀行”的“四方合作、封閉運行”運作模式，實現(xiàn)了貸款的發(fā)放和回收封閉運行。（2）1又如，四川資陽市于2003年設(shè)立資陽市“千萬工程”信用擔(dān)保公司，以資陽生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈為依托，由金融機構(gòu)、擔(dān)保公司、飼料企業(yè)、種畜場、合作社、肉食品加工企業(yè)和保險公司共同組成“六方合作+保險”的新型農(nóng)業(yè)融資模式。2 產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保也有少數(shù)是通過完全由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)出資成立、實施商業(yè)化運作的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進行。如通威農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司是由通威股份有限公司投資9500萬元設(shè)立的全資子公司，是四川第一家由民營企業(yè)注資成立的專業(yè)從事農(nóng)業(yè)融資的擔(dān)保公司，主要為產(chǎn)業(yè)鏈下游養(yǎng)殖類客戶提供融資擔(dān)保服務(wù)。 （三）基于農(nóng)村互助合作組織的信貸擔(dān)保 基于互助合作的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保是一種自發(fā)秩序而形成的組織創(chuàng)新形式，在許多國家被作為解決農(nóng)村信貸配給問題、防范信貸風(fēng)險、提高信貸效率的有效途徑。在我國呈現(xiàn)出農(nóng)戶聯(lián)保、社區(qū)互助擔(dān)保、專業(yè)合作社擔(dān)保、農(nóng)村資金互助組織擔(dān)保、貸款擔(dān)保協(xié)會擔(dān)保等形式。 1.農(nóng)戶聯(lián)保是農(nóng)戶在自愿基礎(chǔ)上組成聯(lián)保小組，簽訂聯(lián)保協(xié)議，為獲得生產(chǎn)所需的貸款相互擔(dān)保、相互制約，共同承擔(dān)連帶保證責(zé)任。在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用社和小額貸款公司已大量開展農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)。 2.社區(qū)互助擔(dān)保是指在一個小的社區(qū)范圍內(nèi)，成員之間基于經(jīng)濟或者地緣、血緣等特殊關(guān)系，投入一定的資金作為擔(dān)?；?，為成員從銀行獲得貸款提供擔(dān)保。如福建霞浦縣于2007年成立石湖農(nóng)業(yè)發(fā)展擔(dān)保有限公司，村民每戶入股200010000元不等，擔(dān)保公司與信用社簽訂合作協(xié)議，為入股的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款提供擔(dān)保服務(wù)。3 3.專業(yè)合作社擔(dān)保將專業(yè)合作社作為貸款單位，實施整體授信，把對入社農(nóng)戶的貸款由“零售式”轉(zhuǎn)為“批發(fā)式”，從而降低直接面對中小農(nóng)戶的信息不對稱程度和經(jīng)營成本。4如四川大邑縣于2012年由中國民生銀行、木材加工企業(yè)、林業(yè)經(jīng)濟合作組織、林業(yè)經(jīng)營者自愿組成林業(yè)商業(yè)合作社，通過該合作社為社員提供貸款擔(dān)保，將社員從需要貸款的散戶凝聚成“團購”的集體戶，建立銀行注資、協(xié)會兜底、政府貼息的扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。 4.農(nóng)村資金互助組織擔(dān)保就是先由一定區(qū)域內(nèi)的村民和小企業(yè)共同出資成立資金互助合作社，然后由合作社將籌集起來的資金入股農(nóng)村信用社，再以入股資金對合作社成員向農(nóng)村信用社申請貸款提供擔(dān)保，建立一種“農(nóng)村信用社+資金互助合作社+農(nóng)戶”的信貸擔(dān)保機制，被稱為“股權(quán)信貸模式”。5 5.貸款擔(dān)保協(xié)會擔(dān)保一般是由若干農(nóng)戶本著自愿結(jié)合、互惠互利、誠實守信的原則，組建貸款擔(dān)保協(xié)會，會員向農(nóng)村信用社存入一筆擔(dān)保保證金，自愿履行擔(dān)保協(xié)議職責(zé)，擔(dān)保協(xié)會為本村農(nóng)戶借款提供擔(dān)保，擔(dān)保貸款金額通常為擔(dān)保保證金的110倍。6 （四）引入信托公司的信貸擔(dān)保 該模式旨在發(fā)揮信托制度的財產(chǎn)隔離功能，即由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織（如專業(yè)合作社）將土地承包經(jīng)營權(quán)等委托給信托公司，由其履行管理職責(zé)，將土地出租等的信托收益權(quán)作為農(nóng)村經(jīng)營主體申請貸款的質(zhì)押擔(dān)保來取得融資。7黑龍江肇東市五里明鎮(zhèn)的“五里明模式”，就是引入信托公司的信貸擔(dān)保創(chuàng)新模式。即，農(nóng)戶以土地入股加入合作社，鎮(zhèn)政府將合作社的土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)機設(shè)備收益權(quán)以及魚塘承包經(jīng)營權(quán)委托給中糧信托，中糧信托將上述信托收益權(quán)質(zhì)押給龍江銀行，作為合作社的貸款償還擔(dān)保，龍江銀行與合作社簽訂貸款協(xié)議并向合作社發(fā)放貸款。 （五）基于中小企業(yè)信用擔(dān)保公司的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保 自從1999年開展中小企業(yè)信用擔(dān)保試點以來，中小企業(yè)信用擔(dān)保在制度建設(shè)、操作運行和管理方式等方面形成了較為完整的體系。該種模式就是借鑒中小企業(yè)信用擔(dān)保的經(jīng)驗和運作模式，將中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)向農(nóng)業(yè)擔(dān)保延伸。如四川瀘州市于2000年成立了瀘州中小企業(yè)信用擔(dān)保有限公司，為了促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搭建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展融資服務(wù)平臺，采取“兩塊牌子、一套人馬”的運作方式，成立了瀘州市興瀘農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司，依托瀘州市興瀘融資擔(dān)保公司成熟的運營模式和經(jīng)營策略，開展針對農(nóng)業(yè)的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。8 二、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境 農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的發(fā)展晚于整個融資擔(dān)保行業(yè)，發(fā)展時間較短，積累的經(jīng)驗不足，已有的相對成熟和成功的模式較少。盡管形式各異的信貸擔(dān)保模式在破解農(nóng)民“貸款難、貸款貴”的問題上取得了一定的成效，但各地?fù)?dān)保機構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展過程中仍存在不少困難，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)仍面臨發(fā)展困境。 （一）擔(dān)?；鹋c風(fēng)險補償?shù)拈L效機制不健全，制約了擔(dān)保公司的擔(dān)保能力 對于政策性擔(dān)保機構(gòu)而言，其資本金來源以地方財政資金和資產(chǎn)劃入為主，但由于多數(shù)地方政府財政緊張，尤其是在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟增長速度放緩，財政增收和增加財政支農(nóng)的難度加大，擔(dān)保機構(gòu)難以持續(xù)、充足和及時地得到擔(dān)?；鹧a充，加上農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險補償機制不健全，財政資金與擔(dān)保公司之間的長效扶持機制尚未形成。由于擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保規(guī)模受注冊資本限制，擔(dān)保服務(wù)常常出現(xiàn)資金缺口，總量上無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求。對于互助性擔(dān)保機構(gòu)而言，其擔(dān)保資本金來自于成員的入股。由于成員多來自一個較小的社區(qū)，大多是本身經(jīng)濟處于劣勢的農(nóng)戶為取得發(fā)展資金的聯(lián)合，資本金規(guī)模難以壯大，所提供的擔(dān)保貸款很難滿足農(nóng)戶的融資需求。 （二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈自身的結(jié)構(gòu)缺陷，加大了信貸擔(dān)保的操作風(fēng)險和道德風(fēng)險 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保依賴產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)的信用，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的信用狀況和整體實力，決定了產(chǎn)業(yè)鏈融資的質(zhì)量和效果。如果龍頭企業(yè)與農(nóng)戶良性合作，則可以提高產(chǎn)業(yè)鏈成員的信用級別；但一旦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營惡化，這種風(fēng)險會擴散到整個產(chǎn)業(yè)鏈，影響產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保的可持續(xù)性。9我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量多，但普遍實力不強。受制于各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平及企業(yè)規(guī)模、資本、信用等級等，目前符合銀行擔(dān)保貸款的龍頭企業(yè)較少，龍頭企業(yè)擔(dān)保額度有限。 另外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資擔(dān)保模式下，貸款資金封閉運行的特點決定了核心企業(yè)始終處于優(yōu)勢地位，農(nóng)戶不能實施對貸款資金的支配、監(jiān)督和管理，農(nóng)戶的貸款履約責(zé)任被動地轉(zhuǎn)為單一的生產(chǎn)或加工責(zé)任，不僅使農(nóng)戶失去了經(jīng)營自主權(quán)和交易對象選擇權(quán)，還進一步降低了農(nóng)戶的談判能力。如果核心企業(yè)出現(xiàn)道德風(fēng)險，則可以利用價格、交易、賬期方面的優(yōu)勢，通過侵占農(nóng)戶利益實現(xiàn)短期收益最大化。10 （三）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)品種少，難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化的資金需求 目前，農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款主要集中于流動資金貸款，貸款期限較短。這主要是因為銀行出于資金安全考慮，對農(nóng)業(yè)中長期貸款更趨保守和謹(jǐn)慎，使得各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到銀行中長期貸款比較困難。據(jù)針對北京市農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的資金需求以生產(chǎn)性資金為主，資金需求期限以一到三年為主，但銀行更偏重于流動資金貸款。11可見，銀行貸款與農(nóng)業(yè)資金需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款仍不能滿足融資主體資金使用期限多樣化的需求。 另外，大多數(shù)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)模式單一，尤其是互助合作基礎(chǔ)上的信貸擔(dān)保，生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)模化等特點，決定了擔(dān)保貸款過于集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的某一行業(yè)。一方面，貸款方向的單一性，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營多樣化的資金需求；另一方面，由于市場、自然、管理、技術(shù)等方面的因素使風(fēng)險更加集中，一旦發(fā)生代償，極易引發(fā)資金鏈斷裂，將擔(dān)保機構(gòu)推至破產(chǎn)的邊緣。 （四）農(nóng)戶有效抵押物少與擔(dān)保抵押剛性約束的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的覆蓋面有限 目前，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)在提供擔(dān)保的過程中一般要求承貸主體提供相應(yīng)的反擔(dān)保。這種反擔(dān)保機制設(shè)計一定程度上降低了擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險，但由于農(nóng)戶或農(nóng)村中小企業(yè)所擁有的農(nóng)村集體土地、房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等主要產(chǎn)權(quán)歸屬不明、流轉(zhuǎn)不暢，抵押或質(zhì)押受到極大的限制。大多數(shù)農(nóng)戶由于無法提供有效擔(dān)保物而被農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)拒之門外，這不僅影響了農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保作用的發(fā)揮，還使得農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的實際服務(wù)對象有偏離農(nóng)戶的傾向。12據(jù)針對福建省近年成立的涉農(nóng)擔(dān)保機構(gòu)的調(diào)查顯示，擔(dān)保機構(gòu)以涉農(nóng)中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶為主要服務(wù)對象，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在解決普通農(nóng)戶擔(dān)保難、增加農(nóng)戶信貸可得性方面發(fā)揮的作用十分有限，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的覆蓋面仍然過窄。13 （五）銀行缺乏承擔(dān)信貸風(fēng)險的動力，使擔(dān)保機構(gòu)陷入風(fēng)險增大與持續(xù)經(jīng)營困難的“兩難境地” 由于農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)的特殊性，銀行缺乏與擔(dān)保機構(gòu)，尤其是實力較弱的擔(dān)保機構(gòu)合作的動力。目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)生在與信用社之間，更多的銀行還沒有把農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司納入合作對象，銀行與擔(dān)保機構(gòu)之間并不是平等合作的關(guān)系。在擔(dān)保業(yè)務(wù)合作中，銀行與農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，甚至不是為了做大做強農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款，而僅僅是為了吸收擔(dān)保機構(gòu)的資本金。即使是基于擔(dān)保貸款的合作，銀行也通常在合作之前提出前置條件，要求擔(dān)保機構(gòu)按11的比例繳存擔(dān)保基金，并只按11的規(guī)模提供貸款擔(dān)保，一旦貸款發(fā)生風(fēng)險，銀行先從擔(dān)保公司存在銀行的擔(dān)?；鹬锌凼召J款本息，將100%的貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)；或者直接規(guī)定單筆擔(dān)保貸款限額（如浙江臺州三門縣農(nóng)信社規(guī)定與其合作的扶農(nóng)擔(dān)保公司的最高擔(dān)保額僅為20萬元），限制了擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力。14不僅如此，在當(dāng)前世界經(jīng)濟增長乏力、我國經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，不少中小微企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險必然向擔(dān)保機構(gòu)轉(zhuǎn)移和集中，在擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)100%貸款風(fēng)險的情況下，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)遇到了前所未有的風(fēng)險管控壓力，代償和風(fēng)險處置可能將成為新常態(tài)，其持續(xù)經(jīng)營能力受到巨大的挑戰(zhàn)。 此外，銀行放貸支持的重點往往與農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的推薦項目不一致。一些農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司愿意扶持的項目，由于用款規(guī)模小、產(chǎn)出周期長、效益不穩(wěn)定等原因，銀行卻不肯放款，使得農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司在融資主體與銀行之間處于非常尷尬的境地。15可見，在擔(dān)保機構(gòu)與金融機構(gòu)的合作中，擔(dān)保機構(gòu)基本處于被動地位，既承擔(dān)了借款人的市場風(fēng)險，還要面對金融機構(gòu)的道德風(fēng)險。 （六）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的定位偏差與同質(zhì)化競爭，危及擔(dān)保機構(gòu)的存續(xù)發(fā)展 由于資本金來源不同，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的社會責(zé)任存在差別。與互助性和商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)不同的是，政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)往往由政府出資組建，必然要承擔(dān)一定的社會職能，履行扶農(nóng)、助農(nóng)的重任。但絕大多數(shù)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)實行市場化運作，不僅要實現(xiàn)社會效益，還要保證實現(xiàn)一定的經(jīng)濟效益。為履行其社會職能，政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保費率往往要低于一般商業(yè)擔(dān)保。按照財政部相關(guān)規(guī)定，擔(dān)保費按照不超過銀行貸款利率的50%收取，低于擔(dān)保市場收費標(biāo)準(zhǔn)的部分，中央和地方財政給予補貼。但目前政府承諾的保費補貼未能及時足額到位，加上農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的高風(fēng)險、高成本和擔(dān)保貸款追償困難，政策性擔(dān)保機構(gòu)甚至難以達成有效的收支平衡，面臨難以維持生存的困境。 通常，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保費率高于政策性擔(dān)保機構(gòu)，但金融機構(gòu)很少對擔(dān)保貸款給予利率優(yōu)惠，甚至實行利率上浮，再加上一定比例的擔(dān)保費，使得借款戶融資成本很高，從而制約了擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)拓展能力。如新希望集團旗下的六合集團，與無棣縣政府共同出資成立和興牧農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司，為專業(yè)養(yǎng)殖戶提供貸款擔(dān)保，其中與六合集團簽約的農(nóng)戶（合同戶）按照基準(zhǔn)利率上浮50%支付貸款利息，非合同戶貸款利率上浮100%，并一次性繳納貸款金額3的擔(dān)保費。如此高的融資成本使得商業(yè)性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的市場認(rèn)可度并不高，和興牧擔(dān)保公司在運作中對貸款的擔(dān)保杠桿系數(shù)（3）只有3.08，擔(dān)保放大倍數(shù)（4）只有0.9，遠遠低于與信用社約定的5倍擔(dān)保倍數(shù)。16此外，隨著經(jīng)濟與金融環(huán)境的變化，政策性和商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)目標(biāo)與職能定位不斷模糊，部分政策性擔(dān)保機構(gòu)為了追求經(jīng)濟效益，轉(zhuǎn)而開展商業(yè)性擔(dān)保服務(wù)，憑借其政府背景和行政能力，在業(yè)務(wù)拓展上比商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)更具競爭力，很大程度上損害了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保行業(yè)的公平競爭環(huán)境，危及商業(yè)性擔(dān)保公司的存續(xù)發(fā)展。17 （七）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)之間缺乏有力的聯(lián)系機制與合作平臺，降低了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的運作效率 目前，盡管大多數(shù)地區(qū)都嘗試建立了形式各異的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)，但農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系松散化、低效化問題仍較為嚴(yán)重。尤其是各農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)之間缺乏相互支持與協(xié)作，缺乏有力的聯(lián)系機制和合作平臺，使得擔(dān)保業(yè)務(wù)的集中度較低，不僅無法發(fā)揮整體力量應(yīng)對借款戶和企業(yè)等方面的要求，導(dǎo)致其在與金融機構(gòu)進行業(yè)務(wù)合作時議價能力弱，也無法發(fā)揮信貸擔(dān)保機構(gòu)上下聯(lián)保的效能，使財政資源無法共享，大大降低了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的運作效率。 特別值得一提的是，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的區(qū)域分布不均，擔(dān)保機構(gòu)一般設(shè)立在縣及其以上地域，甚至一個縣里沒有一家。即使在擁有擔(dān)保公司的縣城里，擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)開展也并不理想，這主要是由于這些擔(dān)保業(yè)務(wù)大多擔(dān)保金額小、筆數(shù)多，且大多遠離城鎮(zhèn)，管理成本較高，致使縣以下的農(nóng)業(yè)擔(dān)保需求實際受理率低下的現(xiàn)象普遍存在。 三、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇 由于金融生態(tài)與產(chǎn)業(yè)環(huán)境的差異，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保難以形成一套適于全面推廣的擔(dān)保模式。但各地在擔(dān)保實踐中仍然需要通過創(chuàng)新體制機制，建設(shè)一個能力更強、帶動更廣的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)體系，以促進各類擔(dān)保機構(gòu)形成合力，提升擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力和防范風(fēng)險能力，撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。 （一）建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保資金投入和風(fēng)險補償?shù)拈L效機制，提高農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力 擔(dān)?；鸬膩碓春鸵?guī)模是擔(dān)保機構(gòu)存在與發(fā)展的關(guān)鍵，建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保資金投入的長效機制，是擔(dān)保機構(gòu)存續(xù)發(fā)展的前提。根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見，省級財政部門要利用中央財政支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼資金，對省級、市縣級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)進行資本金注入。各地政府在落實這一政策措施時，不僅要在財政預(yù)算中明確作為農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸬耐度氡壤€需規(guī)定資金投入逐年變動的計算方法和基金使用的權(quán)限等，形成政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)?；鹜度氲拈L效機制。對于政府主導(dǎo)或參與成立的信貸擔(dān)保機構(gòu)，可以采用擔(dān)保貼息、以獎代補等方式，鼓勵擔(dān)保機構(gòu)不斷增加注冊資本，并將其上繳的稅費以全額返還的形式增加擔(dān)?；?，從而不斷提高農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力。 農(nóng)業(yè)擔(dān)保成本高，收益低，風(fēng)險相對較高，因此沒有一定的風(fēng)險補償機制難以撬動擔(dān)保資源向農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜。大多數(shù)發(fā)達國家在擔(dān)保實踐中都建立了風(fēng)險損失補償機制，對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)進行再擔(dān)保和風(fēng)險補償。如日本成立了農(nóng)業(yè)專項風(fēng)險金補助制度，對各信用保證協(xié)會提交的涉農(nóng)擔(dān)保項目按比例承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。18借鑒國際經(jīng)驗建立科學(xué)合理的風(fēng)險補償機制，一方面，通過設(shè)立風(fēng)險補償基金，確定每年允許擔(dān)保機構(gòu)虧損的最高額度或比例，在額度內(nèi)由補償基金給予補貼，超過額度虧損部分，由擔(dān)保機構(gòu)自行承擔(dān)；另一方面，加快組建省級和中央級再擔(dān)保機構(gòu)，逐步形成中央級擔(dān)保機構(gòu)對省級再擔(dān)保機構(gòu)、省級再擔(dān)保機構(gòu)對地市級擔(dān)保的分級再擔(dān)保運行模式，從根本上提升農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力，為其全面兜底風(fēng)險發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。 （二）鼓勵分類設(shè)計差異化擔(dān)保產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的惠及面和支持效率 為滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化、個性化的信貸需求，政府應(yīng)鼓勵擔(dān)保機構(gòu)根據(jù)信貸主體的特點對擔(dān)保產(chǎn)品進行分類設(shè)計，實施差異化的支持政策。首先，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟主體的不同，將信貸擔(dān)保分為農(nóng)戶類貸款、小微企業(yè)類貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類貸款、龍頭企業(yè)類貸款和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)類貸款等五類。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，可將農(nóng)戶類貸款細分為從事特色經(jīng)濟作物種植的農(nóng)戶，從事糧食作物種植的農(nóng)戶，從事養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的農(nóng)戶，并對創(chuàng)業(yè)類貸款進一步劃分為“初創(chuàng)型”和“成長型”兩類。針對不同類型農(nóng)戶的特點，根據(jù)生產(chǎn)周期的不同靈活設(shè)定貸款期限，設(shè)計不同類型的擔(dān)保產(chǎn)品，并相應(yīng)規(guī)定不同的信貸流程和費用標(biāo)準(zhǔn)。其次，鼓勵擔(dān)保機構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)企業(yè)的信貸需求，結(jié)合其發(fā)展階段和前景，為其量身定做信貸擔(dān)保產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)擔(dān)保的運作效果。再次，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保范圍，逐漸從流動資金擔(dān)保向生產(chǎn)性資金、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)等更廣的領(lǐng)域延伸，增大擔(dān)保的市場份額和業(yè)務(wù)量。 此外，還應(yīng)通過引導(dǎo)信貸擔(dān)保資金的流向，將擔(dān)保業(yè)務(wù)的展開與貫徹產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。在確定擔(dān)保項目和貸款發(fā)放對象的過程中，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)管理部門的地緣、人緣、技術(shù)和信息優(yōu)勢，由農(nóng)業(yè)管理部門對項目的科技含量、發(fā)展前景和市場風(fēng)險進行評估，并結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向，向擔(dān)保機構(gòu)推薦符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)項目，提高政策支持的效率。 （三）引導(dǎo)探索可行的反擔(dān)保途徑，有效破解農(nóng)戶抵押品不足的困境 如前所述，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的反擔(dān)保措施受到農(nóng)戶有效抵押品不足的限制。因此，需積極引導(dǎo)擔(dān)保機構(gòu)探索可行的反擔(dān)保途徑，解決農(nóng)戶因缺乏抵押物而難以獲得擔(dān)保貸款的問題，這也是農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的生存活力所在。農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)可以根據(jù)融資主體的不同因地制宜地嘗試保證、生產(chǎn)機器設(shè)備抵押、交通工具抵押、經(jīng)營權(quán)及有價單證質(zhì)押、存貨質(zhì)押、法定代表人個人財產(chǎn)抵押、公務(wù)員擔(dān)保、不動產(chǎn)抵押等反擔(dān)保措施。如，北京市農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司通過“大型農(nóng)機購置融資擔(dān)?！苯鹑诋a(chǎn)品進行反擔(dān)保，將貸款購置的農(nóng)機作為抵押物；重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司推行的農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)）抵押融資擔(dān)保貸款模式和“四權(quán)”（農(nóng)村三權(quán)+生物資產(chǎn)）抵押融資委托貸款模式，值得借鑒和推廣。 （四）健全風(fēng)險分擔(dān)合作機制，改變擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)全額風(fēng)險的弱勢地位 農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)作用的發(fā)揮，很大程度上取決于金融機構(gòu)的認(rèn)同與合作。建立擔(dān)保機構(gòu)與銀行之間“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的合作機制，是擔(dān)保機構(gòu)實現(xiàn)有效運營的前提。一方面，對于擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保的貸款，政府可以與銀行協(xié)商降低利率水平，并通過財政貼息等方式按比例補償銀行的利息損失。為促進金融機構(gòu)與擔(dān)保機構(gòu)加強合作，政府還應(yīng)將政策性貸款貼息資助的農(nóng)業(yè)項目適度向農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)傾斜。另一方面，構(gòu)筑由政府、擔(dān)保機構(gòu)和銀行三方面共同參與的對話平臺，促進相關(guān)利益主體之間的溝通交流。如政府定期組織舉辦“銀擔(dān)農(nóng)”洽談會等。目前，不少地區(qū)正在積極探索信貸擔(dān)保風(fēng)險分擔(dān)的新模式。如安徽省從2014年起試點推進“4321”工程，即一旦發(fā)生代償，由承辦的政策性擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)40%，安徽省擔(dān)保集團承擔(dān)30%，銀行承擔(dān)20%，地方政府財政承擔(dān)10%，從而構(gòu)筑起更加公平和可持續(xù)的“銀政擔(dān)”合作新機制，取得了良好的成效，值得借鑒。 （五）推動擔(dān)保業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策內(nèi)涵與商業(yè)價值的有效平衡 農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，需要兼顧各類資本的訴求，充分發(fā)揮各類擔(dān)保機構(gòu)的優(yōu)勢，實現(xiàn)擔(dān)保資源和信貸資源的優(yōu)化配置。一方面，對政策性擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保業(yè)務(wù)的公益性和收益性給予適度的比例設(shè)計，通過政策導(dǎo)向與市場化相結(jié)合、扶微扶農(nóng)與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的最佳平衡。另一方面，鼓勵擔(dān)保機構(gòu)發(fā)揮業(yè)務(wù)特色，分層分類發(fā)展。政策性擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)政策性的扶持作用，其服務(wù)的目標(biāo)群應(yīng)該是帶動輻射作用大的科技型、產(chǎn)業(yè)型農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作生產(chǎn)組織，以及服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目等。其他擔(dān)保機構(gòu)則著眼于農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)的貸款擔(dān)保上，以避免由于業(yè)務(wù)對象重疊而引起的低效競爭。通過科學(xué)合理的制度設(shè)計，促進政策性擔(dān)保機構(gòu)與商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)職能的有機結(jié)合，既體現(xiàn)農(nóng)業(yè)擔(dān)保的政策內(nèi)涵，也兼顧擔(dān)保的商業(yè)價值。 （六）加強擔(dān)保機構(gòu)培訓(xùn)平臺和人才隊伍建設(shè)，提高擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平 農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保是個專業(yè)性很強的行業(yè)，涉及的擔(dān)保業(yè)務(wù)面更廣，擔(dān)保主體更為復(fù)雜，對人員素質(zhì)的要求也比較高。近年來，盡管各類農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但懂農(nóng)業(yè)、懂金融、懂市場的專業(yè)人才短缺的問題比較突出，機構(gòu)工作人員大多來自財務(wù)或銀行部門，無法及時深入調(diào)查和把握企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的運行風(fēng)險，既不利于擔(dān)保業(yè)務(wù)的拓展，也不利于擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險防范。加強擔(dān)保機構(gòu)培訓(xùn)平臺建設(shè)，強化擔(dān)保專業(yè)人才培訓(xùn)，有利于更好地設(shè)計和開發(fā)擔(dān)保品種，促進擔(dān)保業(yè)的理念更新與創(chuàng)新能力的形成，提高擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的人才隊伍建設(shè)要根據(jù)不同層級擔(dān)保機構(gòu)的特點和業(yè)務(wù)需要，堅持引進與培養(yǎng)相結(jié)合的原則。省級機構(gòu)要重點引進專業(yè)管理人才，開展適合農(nóng)業(yè)特點和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的信貸擔(dān)保產(chǎn)品設(shè)計和推廣服務(wù)；市縣擔(dān)保機構(gòu)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)人員組成要接地氣，培養(yǎng)一支沉得下心、深得下身的信貸擔(dān)保隊伍。 （七）促進不同農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)之間開展合作，推動擔(dān)保業(yè)務(wù)的綜合效率最大化 受不同生產(chǎn)周期或銷售季節(jié)的影響，業(yè)務(wù)對象與擔(dān)保品種不同的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，其信貸主體的融資需求與資金周轉(zhuǎn)期存在差異，這為農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作提供了可能。通過促進同一層級的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)之間的聯(lián)合，擔(dān)保機構(gòu)按照各自能力實行比例分保、收益共享和協(xié)同監(jiān)管，不僅能分散單一機構(gòu)獨自承擔(dān)風(fēng)險的壓力，而且能有效提高擔(dān)?；鸬睦眯省６煌瑢蛹夀r(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)之間的聯(lián)合，應(yīng)由省級擔(dān)保機構(gòu)重點拓展批量業(yè)務(wù)，并與市縣擔(dān)保機構(gòu)開展分包、聯(lián)保，充分發(fā)揮擔(dān)保體系的綜合優(yōu)勢；市縣農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)則應(yīng)充分發(fā)揮其與農(nóng)戶距離最近、擔(dān)保業(yè)務(wù)管控最直接的優(yōu)勢，以此改變縣以下農(nóng)業(yè)擔(dān)保需求難以得到滿足的困境，逐步形成優(yōu)勢互補、上下聯(lián)動、資源共享的合作新機制，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供低成本、高效率的擔(dān)保服務(wù)，推動擔(dān)保業(yè)務(wù)綜合效率的最大化。 注釋： （1）以擔(dān)?；馂樘K州市農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)所需貸款提供擔(dān)保，并對符合該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的擔(dān)保項目給予擔(dān)保費用補貼和貸款貼息補貼。 （2）巨星擔(dān)保公司在金融機構(gòu)存入