論文提綱(雷俊鈴)1.docx

重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下人員外生流動機(jī)制研究1緒論2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎獲得者美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格列茨斷言,21世紀(jì)對世界影響最大的兩件事:一是美國的高科技產(chǎn)業(yè),二是中國的城市化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌（統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；要統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展；要統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放。）其中的一項內(nèi)容。就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問題，堅決貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，實行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，面臨著一些急需解決的問題，其中一個就是人員流動的問題，人員流動關(guān)系著民生安居、社會和諧、可持續(xù)發(fā)展政策的落實。1.1研究背景 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大環(huán)境中，使農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化成為一種不可阻擋的趨勢，進(jìn)而導(dǎo)致本來居住在農(nóng)村的農(nóng)民因為政策、環(huán)境等外力因素而產(chǎn)生的人員流動。國家壟斷形式的征地方式存在一些問題，如政府征地范圍過寬、對失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)過低、失地農(nóng)民的安置難以落實、征地程序不盡合理，等等。解決土地征用中存在的各種問題，關(guān)鍵是要解決如何向失地農(nóng)民公平合理地提供補償。然而該以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來論證農(nóng)民得到的補償是不盡合理的，又該用怎樣的補償辦法才能既符合現(xiàn)有土地制度又不侵害農(nóng)民的利益，都是值得研究和探討的。對這些問題的分析構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容。本文提出了樹立正確發(fā)展觀，糾正片面強(qiáng)調(diào) GDP 的政績觀的觀點。提出了土地增值利益分配應(yīng)漲價歸農(nóng)的觀點。提出建立健全被征地農(nóng)民社會保障機(jī)制。1.2研究的問題與意義 1.2.1研究問題本文研究的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下人員流動課題中可能面對的問題有以下幾點：一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌想要達(dá)到的一個宏觀遠(yuǎn)景，國家期望通過這個政策達(dá)到的社會影響和達(dá)到的效果有哪些；二、重慶作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范點，在了解重慶的實際情況后再研究出科學(xué)的方法去解決現(xiàn)如今本地區(qū)存在的客觀問題；三、找到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中導(dǎo)致的人員流動的客觀原因，并通過對這些原因的分析去找到解決問題的突破口；四、結(jié)合自己所學(xué)的理論知識和解決問題的突破口形成一個科學(xué)的機(jī)制。1.2.2研究意義首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是從根本上解決新階段“三農(nóng)”問題、全面推進(jìn)農(nóng)村小康建設(shè)的客觀要求。進(jìn)入新世紀(jì)，我國市場化、國際化、工業(yè)化、城市化和信息化進(jìn)程明顯加快，但農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村社會進(jìn)步慢的問題未能得到有效的解決，城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，其深層次原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有完全突破，城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)分割的政策、制度還沒有得到根本性糾正，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，致使工業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶動力不強(qiáng)，過多的勞動力滯留在農(nóng)業(yè)，過多的人口滯留在農(nóng)村。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的客觀要求。全面建設(shè)小康社會，最根本的是堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是新時期實現(xiàn)新跨越的客觀要求。城市化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用越來越大，城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系越來越密切，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展顯得更加緊迫，也更有條件。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大業(yè)的順利完成，就必須解決好在統(tǒng)籌過程中面臨的各種挑戰(zhàn)和難題，而人員流動就是眾多問題中最難解決問題之一，特別是政策導(dǎo)致的人員流動，涉及到土地制度、農(nóng)民就業(yè)和住房、城鎮(zhèn)建設(shè)的意見協(xié)調(diào)等問題。只有解決了阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐因素，才可能真正實現(xiàn)真正意義上的社會和諧，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的價值才能凸現(xiàn)出來。1.3研究思路與方法1.3.1研究思路本課題需要研究的關(guān)鍵問題有：我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀與存在的問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的人員流動的現(xiàn)狀與問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下人員流動的機(jī)制探討。解決問題的思路：通過對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的分析，了解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體規(guī)劃及要達(dá)到的效果，并收集國外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中取得成功的方案和策略。然后結(jié)合現(xiàn)實中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中出現(xiàn)的一些矛盾和阻礙，分析導(dǎo)致這些問題的原因，然后結(jié)合現(xiàn)實的情況得出解決問題的方法，得出一個較為科學(xué)合理的機(jī)制。1.3.2研究方法在方法上，本研究堅持理論與實踐相結(jié)合，主要采用了文獻(xiàn)法、訪談法和調(diào)查法等研究方法。文獻(xiàn)法：廣發(fā)搜集國內(nèi)外有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的書籍、報刊、文件，進(jìn)行歸納和總結(jié)，從基礎(chǔ)理論知識入手。詳細(xì)理解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，熟知關(guān)于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度和政策。主要是通過收集和分析現(xiàn)存的，以文字、數(shù)字、符號、畫面等信息形式出現(xiàn)的文獻(xiàn)資料,來探討和分析各種社會行為，社會關(guān)系及其他社會現(xiàn)象的研究方式“文獻(xiàn)研究法包括定性與定量研究”本文研究通過搜索國內(nèi)外有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的文獻(xiàn),分析總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的進(jìn)展及其發(fā)展趨勢；定性和定量分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌形成機(jī)制,在實踐改造中對改造主體和改造模式選擇作了深入研究與探討。訪談法：訪問因城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而導(dǎo)致居住地點改變的人們，了解他們最真實的想法；咨詢制定我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策相關(guān)人士的，并了解他們做的每個決定的原因和初衷。調(diào)查法：通過走進(jìn)每個平民老百姓，調(diào)查他們的生活狀態(tài)，詢問他們對自己搬離自己的原有居住點的想法，調(diào)查他們對自己未來生活的期盼。1.4論文創(chuàng)新與不足采用規(guī)范研究和實證研究結(jié)合的方法在研究文獻(xiàn)回顧與理論借鑒的基礎(chǔ)上,確定研究邏輯起點,界定本研究的基本概念,進(jìn)而運用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和分析范式,構(gòu)建城市帶動農(nóng)村發(fā)展的理論框架;運用歷史分析和計量經(jīng)濟(jì)分析的方法和手段,評價重慶城市帶動農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實表現(xiàn)和績效,揭示問題所在并分析成因;探尋城市帶動農(nóng)村發(fā)展的模式和路徑,創(chuàng)新城市帶動農(nóng)村發(fā)展的制度規(guī)范研究注重概念界定和內(nèi)涵揭示;實證研究在規(guī)范研究的基礎(chǔ)上展開,將序時的和截面的分析相結(jié)合。本文研究的對象城中村問題既是一個復(fù)雜而又綜合的城市問題,從相關(guān)主體城中村村民和城市流動人口群體來看又是一個農(nóng)村問題,利益的調(diào)整是城中村問題解決的實質(zhì),研究涉及社會學(xué)!規(guī)劃學(xué)!城市地理學(xué)!經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科的交叉,涵蓋的內(nèi)容很多本文在重新定位城中村改造規(guī)劃公共政策調(diào)控的目標(biāo)時只是作了社會!經(jīng)濟(jì)!環(huán)境目標(biāo)的定性描述,在多元利益調(diào)整的博弈模型中將社會和環(huán)境收益作了簡單的定性描述處理,如果將社會及環(huán)境收益作更為微觀的定量化處理,將影響環(huán)境!社會收益的因子與模型中的經(jīng)濟(jì)變量之間作互相影響的數(shù)理研究,那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看模型就更為完善,政府因不同的城中村追求不同的經(jīng)濟(jì)!社會!環(huán)境目標(biāo)而調(diào)控相關(guān)政策變量的依據(jù)就更為充分和直觀這是本文的不足之處之一。2理論基礎(chǔ)2.1有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的研究2.1.1我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀黨中央、國務(wù)院把縮小城鄉(xiāng)差距,加快農(nóng)村發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧,協(xié)調(diào)發(fā)展作為重要任務(wù)來抓,在重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),探索消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)各方面的差距、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、建立城鄉(xiāng)平等和諧、協(xié)同發(fā)展和共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的途徑。并且連續(xù)幾年的中央一號文件都是針對三農(nóng)問題。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題,農(nóng)民問題的核心是收入問題,收入問題的核心是就業(yè)問題。如果勞動人民固守自己的土地，將阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大業(yè)的規(guī)劃發(fā)展，就不可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會。轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移,對于農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的實現(xiàn)無疑是一種多贏的策略。國內(nèi)學(xué)者對國家在城鄉(xiāng)實行的一國兩制的政策是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要原因已達(dá)成共識。在此前提下，眾多學(xué)者從城鄉(xiāng)財政政策、社會保障制度、戶籍制度、土地制度等方面對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制約進(jìn)行了分析。2.1.2財政政策因素的制約。政府財政在農(nóng)業(yè)投入上的不足。王敏通過對中國 1981-2005 年財政農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：政府財政對農(nóng)村的投人遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，在農(nóng)業(yè)投入上的不足，滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，制約了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。政府財政在城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的差別。張鵬，李冬冬6提出中國政府在公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的投入傾向于城市，農(nóng)村投人嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂。2.1.3社會保障制度因素的制約。社會保障在城市和鄉(xiāng)村的制度截然不同，如郭建軍，劉清芝等指出城鄉(xiāng)社會保障體系不平等嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會保障事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)，制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展。2.1.4戶籍制度因素的制約。如曹明華認(rèn)為戶籍制度將公民劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，在這種戶籍制度下，農(nóng)民在就業(yè)、社會保障、享受公共服務(wù)以及公共教育等國民待遇上與城市居民存在著嚴(yán)重不平等，直接導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化率增速較低，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。2.1.5土地制度因素的制約如劉昌運認(rèn)為農(nóng)地制度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的限制具體表現(xiàn)在：一是大部分農(nóng)民對土地的依附使其不能徹底從土地中解脫，成為非農(nóng)勞動力。二是現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策規(guī)定，農(nóng)民可保留土地使用權(quán)進(jìn)入城市，但現(xiàn)在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，使得一些農(nóng)民不愿放棄土地而進(jìn)入城市，更使得土地規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)。范美香指出現(xiàn)行農(nóng)地使用制度制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深層原因是人地矛盾突出的國情、農(nóng)地制度變遷的路徑依賴、非正式制度的影響。分析制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的因素是研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點領(lǐng)域之一。2.2有關(guān)人員流動方面的研究2.2.1 農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移和安置是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須面對的現(xiàn)實課題。盡管我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作已經(jīng)取得了巨大成就,但我國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重仍然較高,城市化水平嚴(yán)重滯后。正因為我國勞動力人員轉(zhuǎn)移問題的重要性、急迫性和特殊性,改革開放以來該問題一直是我國學(xué)者關(guān)注的焦點問題,有外力強(qiáng)制下的人員轉(zhuǎn)移機(jī)制的研究文獻(xiàn)較多,大量學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究和論述。本文擬從政策因素的制約、社會保障因素、戶籍制度、房屋拆遷政策等方面分析和總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對人員外生流動的影響。2.2.2戶籍制度的轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)戶農(nóng)民應(yīng)自覺走向市民化。戶籍制度改革不僅僅是改變戶籍，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的身份，更主要的是讓農(nóng)民在城市能夠幸?？鞓?、安居樂業(yè)。就是說，要想讓戶籍制度改革取得決定性的勝利，必須致力于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的市民化。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的市民化需要戶籍制度的完善、社會保障體系的健全、社會管理的成熟，需要社會各界的不懈努力，但更主要的是依靠轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自身的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自身的作用，變外因為內(nèi)因，變被動為主動，變消極適應(yīng)為積極應(yīng)對，從而使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民更快、更好地實現(xiàn)市民化。市民應(yīng)主動接納轉(zhuǎn)戶農(nóng)民。要提高轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的融合度，除了制度的完善、人性化的管理，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己的努力，也離不開市民的主動接納。2.2.3做好房屋拆遷的制度保障住房是每一個公民的住所之地，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中，不能一味的追求發(fā)展而忽略了公民的基本權(quán)利，更不能不加考慮的毀掉公民的房屋，這樣不僅會造成公民對政府以及社會的埋怨心里，嚴(yán)重時還會威脅到社會的和諧穩(wěn)定。城市房屋拆遷的行為規(guī)范。全國人大有必要廢除現(xiàn)行的條例,在充分借鑒利用當(dāng)前拆遷實踐中有益成果的基礎(chǔ)上,制定一部嚴(yán)格依據(jù)憲法來保護(hù)公民合法權(quán)益的城市房屋拆遷管理法,科學(xué)、合理的規(guī)定拆遷市場中的各個環(huán)節(jié),如拆遷規(guī)劃的制定、拆遷許可證的審批、拆遷移民的補償安置、拆遷過程的監(jiān)管及拆遷糾紛的救濟(jì)等,同時明確政府在不同性質(zhì)拆遷中的職能作用,以此來規(guī)范城市房屋拆遷市場,維護(hù)被拆遷人的人身和財產(chǎn)權(quán)利。注重偏遠(yuǎn)地區(qū)人員搬遷的扶持。正如王玉倩所說一是提高遷入地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以增加遷入農(nóng)戶的收入、解決遷入戶溫飽為出發(fā)點，充分利用好遷入地各種獨具特色的資源優(yōu)勢，以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為突破口，調(diào)整遷入地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。二是加快遷入地城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對農(nóng)村富余勞動力的吸引力農(nóng)民的收入不斷提高，隨著改善的是其自身的生活水平，這對于縮小城鄉(xiāng)差距是最為有效的方式。三是發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，為貧困地區(qū)脫貧致富創(chuàng)造條件貧困地區(qū)的脫貧致富離不開政府的支持，必須發(fā)揮政府宏觀調(diào)控這只“有形的手”的作用，通過國家進(jìn)一步建立針對貧困地區(qū)的“輸血、造血、養(yǎng)血”相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制，解決好貧困地區(qū)不能解決的各種問題，為貧困地區(qū)脫貧致富創(chuàng)造條件。2.3小結(jié)通過對眾多學(xué)者的研究結(jié)果進(jìn)行了解，可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)學(xué)者偏向于對改善社會保障，尋找城市以及高山的房屋拆遷的對策，探索發(fā)展新思路，改變城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下人們的思想觀念等方式了來促進(jìn)社會和諧，這些研究成果在很大程度上幫助我們在解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)過程當(dāng)中遇到的困難。與此同時，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)過程當(dāng)中，我們在現(xiàn)實生活中還會見到一些因強(qiáng)制拆遷而引起的矛盾糾紛而導(dǎo)致的打架斗毆，甚至自焚等不和諧現(xiàn)象的發(fā)生，所以我們需要對這一問題進(jìn)行進(jìn)一步的分析研究，尋找應(yīng)對這種不和諧現(xiàn)象的發(fā)生，保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大業(yè)的順利完成。3國內(nèi)外研究狀況（及文獻(xiàn)綜述）3.1國內(nèi)外研究動態(tài)3.1.1國外研究動態(tài)與評價(一)以公共利益為目的嚴(yán)格限定征地的范圍土地征用制度是世界上許多國家和地區(qū)廣泛采用的一項土地管理制度,存在目的性、強(qiáng)制性和補償性等共同點。但由于各國的國情不同,在土地征用范圍、征地程序、征地內(nèi)容以及征地補償原則等方面存在一定的差異。由于國外及我國港臺地區(qū)在土地征用過程中遇到的問題較我國為早,并通過不斷的發(fā)展而得以解決和完善,因此對我國現(xiàn)階段土地征用制度改革具有借鑒意義。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文的公共用地。然而我國大陸的憲法、土地管理法對土地征用的公共目的界定不嚴(yán),往往引發(fā)征地權(quán)力的濫用。大量非公益性用地如商業(yè)用地也通過征用方式獲得。在城市市區(qū)存量土地有限的情況下,城市的規(guī)模擴(kuò)張,包括非公益事業(yè)用地勢必要征用集體土地,擴(kuò)大了征地范圍,將“公共利益”從公共設(shè)施、公益建設(shè)的狹義概念擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的廣義概念?！肮怖妗睆椥赃^大導(dǎo)致征地權(quán)的濫用,加速了農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程。(二)土地產(chǎn)權(quán)明晰,征地主體明確國外及地區(qū)征用的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常明晰,征地主體及客體都比較明確,因此避免了征地過程中出現(xiàn)的侵權(quán)行為。不管是實行私有制或國有制的國家,土地征用僅涉及到擁有該項權(quán)利的權(quán)利人,各權(quán)利人都是各項權(quán)利的擁有者,并充分享有法律賦予的各項權(quán)利應(yīng)的各種義務(wù)。而不象我國集體土地那樣,農(nóng)民個人既是土地的所有者,又不是土地的所有者,他不擁有相對于其他成員的排他性所有權(quán),他所擁有的權(quán)利與其他成員的權(quán)利是相互重合而不能分解的(黃賢金,1997),從而誰都不能隨意地處置其占有的土地。即使通過委托一代理關(guān)系由少數(shù)代理人代表整個集體來行使其土地權(quán)利,但由于其委托一代理關(guān)系并非完全由集體成員共同決定,即使通過全體村民共同選舉代理人,但選舉過程受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨的基層組織的直接影響較大,從而其代理機(jī)構(gòu)并不能真正代表農(nóng)民利益行使應(yīng)有的權(quán)利。在執(zhí)行相關(guān)事務(wù)時,由于代理者本身具有較強(qiáng)的行政功能,往往偏向于國家利益,成為國家的代理機(jī)構(gòu),而且國家雖然從法律的角度對集體土地的管理、經(jīng)營者作了清晰規(guī)定,但由于缺乏土地登記對權(quán)利主體的進(jìn)一步界定,從而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不明,產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。一有利益時,大家都爭相成為集體土地的所有者,從中獲取好處,其結(jié)果是真正的權(quán)利人所獲甚少。(三)完備的法律基礎(chǔ)保證征用程序公開公正國外許多國家和地區(qū)都制定了一套完整的土地征用法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序以及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),以及征地問題解決的辦法和程序等等。這些國家和地區(qū)的土地征用之所以得到很好的貫徹執(zhí)行,除了合理的補償外,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規(guī)作保障,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障了被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了可靠的依據(jù)。而我國直到現(xiàn)在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù),其法律將征地嚴(yán)格限定在公共利益范圍內(nèi)是各國和地區(qū)的普遍做法,國家行使上地征用權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府機(jī)關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文法規(guī)僅以土地管理法內(nèi)所規(guī)定的為主,其他散見于各部門法規(guī)或各行政法規(guī)之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發(fā)的責(zé)任無人承擔(dān)。(四)對“失地”進(jìn)行科學(xué)的補償上述幾個國家和地區(qū)對被征用土地的補償,都是根據(jù)當(dāng)時的市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)來確定的。直接的補償是對被征地資源本身進(jìn)行補償,亦即對土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的補償:間接的補償是對因征地所造成的經(jīng)濟(jì)損失(青苗、地上物損失)及相鄰地塊、生態(tài)環(huán)境等價值損失的補償。對失地農(nóng)民進(jìn)行充分合理的補償。首先,應(yīng)對因失去生產(chǎn)資料的農(nóng)民進(jìn)行必要的安置,如一次性的貨幣化補助;其次,還應(yīng)對農(nóng)民因失去生活保障進(jìn)行補償,通常結(jié)合集體土地承包經(jīng)營及有關(guān)農(nóng)業(yè)社會保障政策加以考慮。而我國土地管理法規(guī)定的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍計算這是一種完全與市場無關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計算難以體現(xiàn)級差地租,導(dǎo)致補償費用偏低。(五)征地兼顧了國家、集體、個人的利益發(fā)達(dá)國家的征地具體事務(wù)是在征地機(jī)構(gòu)組織下進(jìn)行的,批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)主要在征地批準(zhǔn)、補償、進(jìn)入或使用土地等方面起調(diào)解、決定作用。如在預(yù)征中產(chǎn)生異議需要舉行聽證的,聽證會由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)組織舉行,征地機(jī)構(gòu)和被征地者處在同等的位置上,都是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的調(diào)查對象,綜合各方意見后由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)裁決。征地批準(zhǔn)后,征地機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃登記、進(jìn)行征地補償公告,對征得土地所有者同意后請估價師對征用的土地進(jìn)行補償評估。若補償雙方達(dá)不成協(xié)議,則由政府組織成立協(xié)調(diào)委員會,調(diào)查協(xié)調(diào)過程中的事務(wù)性和技術(shù)性工作則由專家承擔(dān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)則行使協(xié)調(diào)、裁判的職能。3.2國內(nèi)研究動態(tài)與評價3.2.1集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完善集體土地所有權(quán)主體界定不清：憲法、民法通則、土地管理法以及農(nóng)業(yè)法等重要法律都明確規(guī)定,中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。但是,集體到底指的是哪一級哪個組織,有關(guān)法律卻沒有明確指出。集體土地處置權(quán)虛置：征用制度的實施,使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中最具有實質(zhì)意義的處置權(quán)處于缺失狀態(tài)。目前,征地為唯一合法的農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移被禁止。在征地過程中,農(nóng)地所有者與市地使用者處于隔離狀態(tài),不發(fā)生經(jīng)濟(jì)、信息的聯(lián)系。集體土地的委托代理矛盾：現(xiàn)有村級組織存在雙重代理的性質(zhì):一方面按照村民委員會組織法的要求被選舉出來代表農(nóng)民利益,但另一方面還要對上負(fù)責(zé),代理上級政府的一部分行政職能。行政權(quán)力對集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑：現(xiàn)行征地制度中存在的深層次問題和各個利益主體之間的矛盾沖突,其根源在于集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)法律地位的不平等。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。3.2.2土地征用的法律配套體系不健全國外及我國臺灣、香港地區(qū)的土地征用之所以得到很好的執(zhí)行,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規(guī)作保障。然而我國自建國以來除了政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法、國家建設(shè)征用土地辦法和國家建設(shè)征用土地條例是直接針對土地征用而制定的法規(guī)外,直到現(xiàn)在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù),其法律法規(guī)僅以土地管理法所規(guī)定的為主,其他散見于各部門或各行政法規(guī)之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發(fā)的責(zé)任無人承擔(dān),農(nóng)民往往成為受害者。3.2.3征用目的和范圍界定不清土地征用的相關(guān)法律存在矛盾：土地管理法第一條第四款規(guī)定“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,可見是否符合公共利益是土地征用權(quán)行使的依據(jù);但是土地管理法第四十三條同時規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄肮怖妗钡耐庋咏缍Ｐ停悍ㄒ?guī)對土地征用目的規(guī)定過于原則籠統(tǒng),對“公共利益”的外延界定不明,也給予了國家機(jī)關(guān)進(jìn)行尋租的借口。有記者從湖南省國土資源廳了解到:“目前全省批準(zhǔn)的用地量,4既用于公共設(shè)施,20%是黨政機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位用地,10%為其他,另有30%為經(jīng)營性土地?！边@些土地的來源基本上是農(nóng)村集體土地,經(jīng)國土部門征用為國有土地?！闭鞯貦?quán)被濫用,征地范圍擴(kuò)大,使得一些盈利性質(zhì)的用地,甚至高爾夫球場、別墅、高檔娛樂設(shè)施等高盈利用地也需先征為國有,這種為經(jīng)營而進(jìn)行的成片土地開發(fā)出讓的土地征用、房地產(chǎn)商為開發(fā)房地產(chǎn)所申請的土地征用,不僅在湖南,在全國都是普遍現(xiàn)象。而且,集體土地黑市的出現(xiàn)和發(fā)展,使得農(nóng)民對土地的市場價值有了一定的認(rèn)識,促使農(nóng)民在土地征用時產(chǎn)生了“等價交換”的需求。在這種情況下,如果保持原有征地補償標(biāo)準(zhǔn)不變,就必定在征地過程中遇到種種阻力。嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有制實為社區(qū)所有制,集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)由社區(qū)范圍內(nèi)的合法人口共同享有,集體資產(chǎn)所有者身份的獲得或喪失無需付出代價或得到補償。換言之,農(nóng)民作為集體組織的成員,都平等地?fù)碛袑w土地的“人人有份”的成員權(quán),但并不擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利,農(nóng)民“人走權(quán)失”,“退出權(quán)”被剝奪。這種主體與財產(chǎn)利益的不確定性,不僅違背法理,也造成了土地利益歸屬的顯失公平。集體土地所有權(quán)主體的模糊和缺位,導(dǎo)致不同土地所有權(quán)主體之間的沖突,遇到權(quán)利時,各個主體相互爭奪;遇到責(zé)任時,土地往往無人負(fù)責(zé)。集體土地處權(quán)虛置：征用制度的實施,使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中最具有實質(zhì)意義的處置權(quán)處于缺失狀態(tài)。目前,征地為唯一合法的農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移被禁止。在征地過程中,農(nóng)地所有者與市地使用者處于隔離狀態(tài),不發(fā)生經(jīng)濟(jì)、信息的聯(lián)系。同一時期眾多農(nóng)地使用者中由誰來使用被征用的土地,完全由國家來決定,農(nóng)地權(quán)利人對農(nóng)地需求者無選擇權(quán);補償費由當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T根據(jù)有關(guān)規(guī)定,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r概算,農(nóng)地權(quán)利人同政府“討價還價”博弈空間狹窄。因此農(nóng)地權(quán)利人對農(nóng)地的轉(zhuǎn)移方式、轉(zhuǎn)移對象、轉(zhuǎn)移價格基本上處于完全被動接受的地位,農(nóng)地處置權(quán)被虛化。集體土地的委托一代理矛盾：現(xiàn)有村級組織存在雙重代理的性質(zhì):一方面按照村民委員會組織法的要求被選舉出來代表農(nóng)民利益,但另一方面還要對上負(fù)責(zé),代理上級政府的一部分行政職能。而且農(nóng)村實行稅費改革后,村級組織的行政化傾向,政府對村級組織的控制力實際上是加強(qiáng)了,村干部可以任免、財務(wù)要審計、達(dá)標(biāo)建設(shè)等任務(wù)還要下達(dá),尤其是村級組織的經(jīng)費來源不再由農(nóng)民直接提供,而是改為具有財政資金性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅附加,在人、錢、事都被上級政府控制的情況下,政府、村組織和開發(fā)商集體合謀損害了農(nóng)民的土地。矛盾有如下幾點： (一)補樓標(biāo)準(zhǔn)洲算不夠合理依據(jù)土地管理法,我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”,即征用土地補償費,為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的5一10倍;安置補助費,為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4一5倍。土地補償費以農(nóng)地收益來計算,由于沒有考慮土地區(qū)位差異、土地被征用前的潛在收益等市場調(diào)節(jié)因素,這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一,以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因為土地征用單位在征地過程中,基本都是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補償,按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物來測定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,沒有或較少顧及現(xiàn)在的城郊農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè),而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè),土地的產(chǎn)出價值己不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此,這樣形成的土地征用價格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值,是偏低的價格。第二,補償項目設(shè)置范圍偏窄。農(nóng)用地征用補償范圍主要包括:土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。只體現(xiàn)了土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面,而對于土地本身就業(yè)及養(yǎng)老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會穩(wěn)定等價值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償未能有所體現(xiàn),補償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘地?fù)p失和其它間接的損失沒有列入補償?shù)姆秶?未能遵循“完全補償原則”,忽視了“法律面前人人平等”的準(zhǔn)則,過于強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”。第三,在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會導(dǎo)致地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的,任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值趨于一致,各地類的產(chǎn)值特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒有明顯的相關(guān)性,以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標(biāo)準(zhǔn)就無法反映地區(qū)的地價差異。事實上,土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān),而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。(二)征地補償費用分配關(guān)系混亂農(nóng)地一經(jīng)征用后,其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的大幅度上升。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計,僅2002年,全國由土地有償出讓獲得的土地收入為2419.79億元,出讓面積12.423萬公頃,占總征地面積的48.42%,使用權(quán)出讓的收入全國平均為23.47萬元/畝。據(jù)調(diào)查,深圳、珠海等地征地補償費約為1一2萬元/畝,浙江大約為3一12萬元/畝,地財產(chǎn)權(quán)益。顯然,要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負(fù)責(zé),我們還需要不斷探索基層民主的實現(xiàn)形式,完善村民自治制度,顯然這還是一條漫長的道路。因為現(xiàn)行的制度并未給農(nóng)民提供充分參與博弈的途徑,(三)行政權(quán)力對集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑現(xiàn)行征地制度中存在的深層次問題和各個利益主體之間的矛盾沖突,其根源在于集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)法律地位的不平等。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中,土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為,而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要,農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。農(nóng)民家庭取得的是受限很多的承包經(jīng)營權(quán),而不是更具靈活性和流動性的農(nóng)地使用權(quán)。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán),其收益權(quán)受到削弱。地方政府長期受計劃經(jīng)濟(jì)思維的影響,只強(qiáng)調(diào)國家的土地征用權(quán),而沒有從法律和制度上明確對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是征地問題產(chǎn)生的深層次原因。二、土地征用的法律配套體系不健全國外及我國臺灣、香港地區(qū)的土地征用之所以得到很好的執(zhí)行,主要歸因于有一系列完善可行的土地征用法律法規(guī)作保障。然而我國自建國以來除了政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法、國家建設(shè)征用土地辦法和國家建設(shè)征用土地條例是直接針對土地征用而制定的法規(guī)外,直到現(xiàn)在我國仍然沒有一部具體而完整的土地征用法來規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù),其法律法規(guī)僅以土地管理法所規(guī)定的為主,其他散見于各部門或各行政法規(guī)之中,且對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地的隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,征地中引發(fā)的責(zé)任無人承擔(dān),農(nóng)民往往成為受害者。三、征用目的和范圍界定不清由于國務(wù)院、省政府在審批時由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、土地征用權(quán)、建設(shè)用地審批權(quán)三權(quán)分設(shè)且互相制約,加之政府事務(wù)繁忙,因此審查時間長、審批效率低,往往流于形式,大大增加了政府工作量。加上具體執(zhí)行部門人為因素,致使實踐中存在著不少違法亂紀(jì)的行為,造成了不應(yīng)有的混亂。在征地過程中,各地都出現(xiàn)了許多腐敗分子,就不能不說是征地程序不細(xì)、缺乏監(jiān)督機(jī)制的有力證明。四、征用補償模式滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展我國現(xiàn)行土地征用采用的“不完全貨幣化”補償模式,即以貨幣補償和勞動力安置相結(jié)合的補償模式,這在計劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的,也為農(nóng)民和社會各界所廣泛接受。但目前我國已經(jīng)進(jìn)入了全面工業(yè)化階段,經(jīng)濟(jì)實力大增,根據(jù)國際經(jīng)驗,財富原始積累階段應(yīng)當(dāng)結(jié)束。首先,城市土地(劃撥的土地除外)及其他生產(chǎn)要素均已采取市場機(jī)制進(jìn)行配置,并按市場價格進(jìn)行交換,而唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補償。其次,農(nóng)民在社會生產(chǎn)過程中,是按照市場價格購買生產(chǎn)資料的,但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低價格拿走。第三,土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在資本論中引用威廉配第的話說:土地是財富之母,勞動是財富之父。土地作為不可再生的特殊資源,其社會價值和經(jīng)濟(jì)價值都是很高的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和重要生產(chǎn)資料,更應(yīng)成為農(nóng)民的一大財富。五、土地征用程序不夠完善根據(jù)土地管理法第44一45條的規(guī)定,從土地用途管制和保護(hù)耕地角度,對建設(shè)用地審批程序作了詳細(xì)的規(guī)定,具體包括:“兩公告一登記制度”,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、土地征用權(quán)、建設(shè)用地審批權(quán)三權(quán)分設(shè);農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案、供地方案四方案報批:審批權(quán)利土收到國務(wù)院和省級人民政府等等。六、土地利用規(guī)劃剛性不強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃作為土地用途管制的基礎(chǔ),在土地管理中具有非常重要的地位,但目前土地利用規(guī)劃工作中也存在不少問題,主要體現(xiàn)在:首先,現(xiàn)有行政管理的低效率。在我國現(xiàn)行土地管理體制下,我國多數(shù)城市管理部與城市規(guī)劃部門存在或多或少的摩擦,相互封鎖消息，拒絕溝通,互不合作的現(xiàn)象屢見不鮮,從而使城市規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接,在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下制定的土地供應(yīng)計劃也與城市規(guī)劃脫節(jié),造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、規(guī)劃過程不科學(xué)、預(yù)測不準(zhǔn)確等,導(dǎo)致規(guī)劃不合理。七、國有和集體兩種土地所有權(quán)地位不平等我國在推進(jìn)工業(yè)化過程中,以犧牲農(nóng)業(yè)利益來哺育工業(yè)發(fā)展,形成了二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu),“一國兩策,城鄉(xiāng)分治”。幾十年來我國農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個方面都一直處在低城鎮(zhèn)居民一等的不平等地位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,各市場主體都是平等的,土地作為一種稀缺性資源,在被征用時就變成了商品,土地價格的形成應(yīng)該由市場供求關(guān)系來決定,要反映土地的稀缺性。但是現(xiàn)行憲法及土地管理法中有關(guān)土地征用規(guī)定的初衷是基于國有和集體兩種土地所有權(quán)地位的不平等,在國家權(quán)力侵害面前。3.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀及問題3.2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀胡錦濤的十八大報告中指出，要解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城 鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。 堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富 農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。加 快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn) 品有效供給。堅持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。著力促進(jìn)農(nóng) 民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依 法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體 經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會 化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益 中的分配比例。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基 礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。各地種糧農(nóng)民首次享受到直接補貼的好處, 2004 年全國共安排糧食直補資金116億元;全面放開了主產(chǎn)區(qū)的糧食購銷和價格,在全國范圍內(nèi)形成了糧食購銷市場化和經(jīng)營主體多元化的格局;明確將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā);中央財政安排專項資金,對產(chǎn)糧大縣實行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村教育方面,從2005年開始,在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行了對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免除雜費和本費、對寄宿生補助生活費的政策;國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定中又提出,到2007年,西部地區(qū)整體上實現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲目標(biāo)。國家還確定,“十一五”期間在農(nóng)村義務(wù)教育階段,中小學(xué)全面實行免費義務(wù)教育,在過去義務(wù)教育免除學(xué)費的基礎(chǔ)上,農(nóng)村學(xué)生的書本費、雜費等費用也將全部由國家負(fù)擔(dān)。醫(yī)療衛(wèi)生方面, 2002年10月,黨中央、國務(wù)院作出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定,明確了加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生工作、推進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與醫(yī)療救助制度等任務(wù),農(nóng)村的衛(wèi)生醫(yī)療狀況有了一定的改善。在中央和地方財政的共同支持下,新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點工作進(jìn)展順利。截至2005年6月底,在開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點的641個縣(市、區(qū))的2125億名農(nóng)村人口中,已有76%的人自愿參加了這項制度。國務(wù)院將從2006年起,進(jìn)一步加大中央和地方財政對建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的支持力度,到2008年將在全國農(nóng)村基本普及新型合作醫(yī)療制度。3.2.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出現(xiàn)的問題（拆遷、環(huán)境、政策等） (一)、經(jīng)濟(jì)方面從我國的城鄉(xiāng)現(xiàn)狀看，城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)實力和城市功能不強(qiáng)，對農(nóng)村輻射帶動能力明顯不足。城鄉(xiāng)差距仍然過大，廣大農(nóng)村資金較為匱乏，投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不夠。農(nóng)村居民消費明顯低于城市居民消費，城鄉(xiāng)居民收入差距有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢，局部地區(qū)的城鄉(xiāng)貧富差距已經(jīng)進(jìn)入了容易滋生社會不滿情緒的嚴(yán)重狀態(tài)。區(qū)域發(fā)展不平衡、廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展落后、城市帶動農(nóng)村猶如小馬拉大車的狀況未根本改變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出仍然是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要矛盾。(二)、社會方面1，城鄉(xiāng)不平等的戶籍制度現(xiàn)行戶籍制度根本特征是劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，與新形勢、新體制已不相融合，甚至彼此對立和矛盾，阻礙了城市化進(jìn)程，加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。2，城鄉(xiāng)不平等的土地制度現(xiàn)行土地制度采取所有權(quán)和使用權(quán)相分離的辦法，主要實現(xiàn)形式是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其集約化、規(guī)?；蜕鐣a(chǎn)的要求與現(xiàn)實的小農(nóng)分散生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生了巨大的矛盾。3，城鄉(xiāng)就業(yè)政策不平等由于不平等的就業(yè)政策，農(nóng)民工進(jìn)城待遇明顯低于任職的城市人，他們勞動風(fēng)險高，流動性強(qiáng)，往往不能按時足額領(lǐng)到勞動報酬，享受不到與城鎮(zhèn)工人一樣的就業(yè)政策，同工不同酬的現(xiàn)象極為普遍。4，城鄉(xiāng)不平等的社會保障體系長期以來，農(nóng)民一直以土地保障為基礎(chǔ)、以家庭保障為核心，在傳統(tǒng)保障機(jī)制被逐漸削弱的同時，農(nóng)村社會保障體系的重建工作卻十分緩慢，社會保障的覆蓋率也很低。(三)、文化方面農(nóng)村人口數(shù)量龐大，農(nóng)村文化教育衛(wèi)生設(shè)施及社會事業(yè)建設(shè)相對仍較薄弱。教育投入在城鄉(xiāng)之間的分配不均衡、不合理，農(nóng)村教育資源的匱乏，農(nóng)民受教育水平和文化水平遠(yuǎn)低于城市，總體素質(zhì)不高。農(nóng)村教育條件非常落后，與城市有著天壤之別。農(nóng)村文化的整體水平差，文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。農(nóng)民市場觀念落后保守，在與時俱進(jìn)和創(chuàng)新方面較弱，應(yīng)對市場的能力也不高，加之市場機(jī)制不完善，導(dǎo)致他們在激烈的市場競爭中處于不利地位。這些都加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的壓力，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。3.2.3重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下存在的人員外生流動問題三峽工程，舉世矚目。百萬移民，世所罕見，人稱“世界級難題”。三峽工程成敗的關(guān)鍵在移民，移民的關(guān)鍵在重慶，重慶承擔(dān)著三峽庫區(qū)85%以上的移民。其外遷人數(shù)之多，安置點之分散，工作之復(fù)雜，難度之大，史無前例。三峽工程移民為非自愿性移民，他們不同于自我選擇的人口遷移，集被動性、賠償性、計劃性、整體性等于一身。在移民大軍中，不免有一些阻礙移民工程進(jìn)行的百姓，重慶市云陽縣高陽鎮(zhèn)的陳七三，高中畢業(yè)就去深圳打工，在火電廠開推土機(jī)，“三千塊一個月，比縣委書記的工資都高。他了解了很多移民政策，于2002年7月和2003年春帶著其他不愿意搬遷的三峽移民兩次赴京上訪，找到了國務(wù)院三峽辦、國家信訪局單位，成為了遠(yuǎn)近聞名的“移民釘子戶”。2007 年 9 月 20 日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實施重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（20072020 年），到 2020 年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 70%，也就是說重慶市未來的城鎮(zhèn)化率將提高 25 個百分點，有 800 萬左右的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這就意味著將產(chǎn)生 800 萬失地農(nóng)民。重慶又以釘子戶事件發(fā)生的地方即九龍坡區(qū)為試點，其中包括戶籍制度的改革和農(nóng)村集體所有土地的改革。重慶已經(jīng)明確講了要進(jìn)行城鄉(xiāng)配套改革，其中最重要的就是戶籍制度改革和農(nóng)村集體土地出讓的改革。2010年，重慶市政府常務(wù)會議審議并原則通過了重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見及重慶市戶籍制度改革配套方案。此兩項文件設(shè)定了重慶市人口與戶籍管理目標(biāo)，即力爭到2020年全市戶籍人口城市化率，從目前的28上升至60到70。被稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市民楊武、吳蘋夫婦在重慶輕軌楊家坪站旁邊擁有一棟兩層高、219平方米的小樓。2004年，由于此地要改建成為商場，楊吳二人收到拆遷通知書。但由于和發(fā)展商多次交涉未能達(dá)成一致的補償協(xié)議，兩人拒絕拆遷。而大多數(shù)試點區(qū)是原本就業(yè)基礎(chǔ)就比較好的城郊農(nóng)村，農(nóng)民喪失土地之后，對再就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)有更高的期望，這一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題更為復(fù)雜。 以重慶市沙坪壩區(qū)為例，西部拓展區(qū)的重慶大學(xué)城涉及征地 2193.97 公頃，到 2006 年 11 月 30日為止，累計搬遷農(nóng)戶 7144 戶，拆遷企業(yè) 77 家，拆遷安置農(nóng)民達(dá) 3 萬余人，由此產(chǎn)生的失地農(nóng)民就業(yè)問題相當(dāng)嚴(yán)峻。4重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下人員外生流動中存在問題及成因分析4.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的人員外生流動4.1.1“城中村”的改造城中村現(xiàn)象本身是中國快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特有現(xiàn)象,而中國快速城市化是從80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向開發(fā)區(qū)! 從重慶直轄以來城市空間格局的變化看，以2000年北部新區(qū)的成立為標(biāo)志，重慶主城進(jìn)入大規(guī)模外延擴(kuò)張階段。隨著城市建設(shè)不斷拓展，不少自然村落成為了城中村。據(jù)了解，重慶主城區(qū)共有“城中村”196個，涉及農(nóng)村集體土地總面積3973.1公頃，其中：農(nóng)用地2662.46公頃（耕地1707.91公頃）。196個“城中村”共有農(nóng)村居民2.15萬戶、5.14萬人?！俺侵写濉眱?nèi)共有房屋總建筑面積601.17萬平方米，其中：住宅房屋面積482.47萬平方米，生產(chǎn)經(jīng)營性房屋面積118.7萬平方米。另有違章建筑面積1063.09萬平方米，其中：住宅房屋面積695.81萬平方米，生產(chǎn)經(jīng)營性房屋面積367.28萬平方米。“城中村”內(nèi)共有二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)4100多戶，長期流動人口達(dá)到16.92萬人?！俺侵写濉笔浅鞘械囊粔K“夾縫地”，這種獨特的地位和現(xiàn)象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構(gòu)成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴(yán)峻。（2）城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差。（3）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣，管理混亂，等?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。所以，要進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就要加緊去城中村的改造。4.1.2三峽庫區(qū)移民重慶三峽庫區(qū)自1993年移民試點工作開展以來,累計搬遷安置移民69萬人,復(fù)建各類淹沒房屋2290萬平方米,調(diào)整搬遷工礦企業(yè)1036戶。重慶庫區(qū)三期移民工作正式啟動后,每年需動遷移民10.8萬人,遷建工礦企業(yè)100戶,復(fù)建房屋314萬平方米。重慶庫區(qū)三期移民的主要任務(wù)是到2006年完成移民補償投資79.87億元,規(guī)劃動遷移民32.44萬人,遷建工礦企業(yè)304戶,復(fù)建各類房屋942萬平方米。雖然一二期移民任務(wù)全面完成,但在重慶已安置的92萬占地移民中,約有25萬安置質(zhì)量不高,收入和生活水平有所下降。重慶三峽庫區(qū)22個區(qū)縣中,有國家級扶貧開發(fā)重點縣14個,市扶貧開發(fā)重點縣2個,絕對貧困人口82萬人,相對貧困人口211萬人, 5個少數(shù)民族自治縣(區(qū))全部分布于庫區(qū)。區(qū)內(nèi)人口密度達(dá)290人/平方千米,為全國平均水平的2.4倍,其中,長江及其支流河谷地帶為全國人口的高密度區(qū),平均達(dá)625人/平方千米,為全國的4.7倍。4.1.3城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致的土地占用近些年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方開展大規(guī)模城市建設(shè)的資金來源主要是依靠土地財政。目前我國的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化分處兩條不同的軌道。各地通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設(shè)，而原住民及農(nóng)民工自發(fā)的城鎮(zhèn)化集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)建設(shè)。2007 年，重慶被批準(zhǔn)成為新試驗區(qū)后，城市化進(jìn)程愈加快速，很多地區(qū)正在逐步開展城市拓展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各項試點工作。 而大多數(shù)試點區(qū)是原本就業(yè)基礎(chǔ)就比較好的城郊農(nóng)村，農(nóng)民喪失土地之后，對再就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)有更高的期望，這一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題更為復(fù)雜。 以重慶市沙坪壩區(qū)為例，西部拓展區(qū)的重慶大學(xué)城涉及征地 2193.97 公頃，到 2006 年 11 月 30日為止，累計搬遷農(nóng)戶 7144 戶，拆遷企業(yè) 77 家，拆遷安置農(nóng)民達(dá) 3 萬余人，由此產(chǎn)生的失地農(nóng)民就業(yè)問題相當(dāng)嚴(yán)峻。交通設(shè)施建設(shè)。重慶直轄之后，基礎(chǔ)工程設(shè)施建設(shè)日新月異。 “八小時重慶”計劃、“一小時經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)使重慶的交通飛速發(fā)展，公路、火車站、機(jī)場沿線的大量土地也因此被征用。 以黔江新城為例，因為渝湘高速、黔江火車站和舟白機(jī)場的建設(shè)，共涉及的征用土地 7000 余畝，失地農(nóng)民達(dá) 12622 人。4.2重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下人員流動中存在問題重慶是國家批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，這意味著重慶在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面具有代表性，但試點也標(biāo)志著重慶需要自己根據(jù)自身的情況去分析具體問題，在整個統(tǒng)籌過程當(dāng)中出現(xiàn)的各種情況都是需要一一解決。4.2.1 土地占用中存在的問題土地征用權(quán)力濫用。土地管理法規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”農(nóng)用地征用的目的性很明確,即為了滿足社會的公共需要。但在實際操作中,由于公共利益的內(nèi)容沒有準(zhǔn)確界定和及時調(diào)整,廣義化了公共利益的涵義,導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。偏低的補償侵害農(nóng)民權(quán)益。國外征地的補償一般都按最佳用途進(jìn)行補償,而我國的補償卻按土地原用途進(jìn)行補償,土地征用費占土地出讓價的比重過低,加上土地收益分配關(guān)系混亂,各級政府對補償費用不同程度的截流,致使農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。補償費用偏低,尤其表現(xiàn)在重點建設(shè)項目上,個別項目明顯低于法定標(biāo)準(zhǔn)。征地主體違法操作嚴(yán)重。首先,我國土地征用過程中最大的問題是不按審批程序,擅自占用土地、買賣出租等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批,先征后批,少征多占,以合法征地掩蓋非法占地等違法現(xiàn)象。特別是在興辦開發(fā)區(qū)熱潮中,較大部分開發(fā)區(qū)未經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)建立。其次,不按實際征用土地面積對農(nóng)民進(jìn)行補償?shù)默F(xiàn)象屢見不鮮。失地農(nóng)民安置困難。我國征地制度存在的諸多問題從某種程度上己經(jīng)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定的影響,激化了政府與農(nóng)民的矛盾,國家征地困難;導(dǎo)致了土地隱形市場出現(xiàn),造成了土地市場交易的混亂;此外征地費過低,往往造成新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地費用與城鎮(zhèn)舊城改造費用的懸殊差異,使得城鎮(zhèn)存量土地難以盤