從通信管道聯(lián)合建設(shè)到通信駐地網(wǎng)建設(shè)的探索.doc

從通信管道聯(lián)合建設(shè)到通信駐地網(wǎng)建設(shè)的探索海南省通信管理局一、關(guān)于海南通信管道聯(lián)合建設(shè)模式的形成1難以回避的問題2001年初，博鰲亞洲論壇落戶海南，在規(guī)劃建設(shè)論壇項目基礎(chǔ)通信設(shè)施問題時，當(dāng)時的局領(lǐng)導(dǎo)就已預(yù)見聯(lián)合建設(shè)的重要意義以及解決的基本思路，提出在博鰲論壇通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中行業(yè)內(nèi)采取管道聯(lián)合建設(shè)的構(gòu)思，并進(jìn)行了初步嘗試，但由于各種原因未引起足夠重視，也沒有及時總結(jié)經(jīng)驗推廣，主要是建局初期許多監(jiān)管與服務(wù)理念還未形成，直到2001年底2002年初，在海口城區(qū)一次市政道路擴(kuò)建涉及通信管道路由資源引發(fā)的爭執(zhí)，當(dāng)事幾方各執(zhí)一詞，最終鬧到各有關(guān)部門都處在“騎虎難下”的尷尬地步，通過這次“風(fēng)波”使我們感到解決矛盾的必要性和緊迫性，便下定決心尋找解決問題的的“鑰匙”。2探索之路和付諸實施在通信管道聯(lián)合建設(shè)的問題上引入什么機(jī)制，采用何種建設(shè)模式，是我們必須面對和研究的問題。我們認(rèn)為 ：我國社會主義經(jīng)濟(jì)市場是與社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度相結(jié)合的、是有較強(qiáng)的政府（或國家）干預(yù)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。它的一個基本特征就是通過市場調(diào)節(jié)對社會經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控必須基于廣大人民的利益和意志。因此總的指導(dǎo)思路是：能否通過政府監(jiān)管部門的“直接干預(yù)或間接干預(yù)”，尋找一條符合省情的通信管道建設(shè)模式。在摸索建立機(jī)制的過程我們大概分4個階段：（1）抓住契機(jī)，及時提出，啟動機(jī)制。通過在管道建設(shè)中暴露出對管道路由資源爭執(zhí)所引發(fā)的矛盾，不失時機(jī)地抓住典型事例作為“切入點”積極與市政職能管理部門溝通，把解決矛盾的思路向他們做交流和溝通，以得到他們對我們工作思路的理解和支持。（2）學(xué)習(xí)借鑒，統(tǒng)一思想，達(dá)成共識。海南省通信管理局積極組織海南省建設(shè)、計劃、物價、規(guī)劃及電信運營企業(yè)相關(guān)人員赴香港考察通信管線建設(shè)，學(xué)習(xí)成功先進(jìn)經(jīng)驗，使大家充分認(rèn)識到電信管道聯(lián)合建設(shè)的優(yōu)越性及現(xiàn)實可行性。政府部門認(rèn)為聯(lián)合建設(shè)不僅可以解決道路多次開挖和多次審批問題，更重要的是提高了對有限道路地下資源規(guī)劃的計劃性和可預(yù)見性。電信企業(yè)則認(rèn)識到管道聯(lián)合建設(shè)有降低成本、減少建設(shè)中安全事故、緩解企業(yè)矛盾、降低審批難度等優(yōu)點。由于機(jī)制的建立符合海南省的實際情況和迎合各方公共利益，因此各方面很快達(dá)成共識：建立管道聯(lián)合建設(shè)機(jī)制，為建立聯(lián)合建設(shè)的機(jī)制奠定了思想基礎(chǔ)。（3）定立規(guī)則，保護(hù)權(quán)益，共同遵守?！皼]有規(guī)矩不成方圓”，思想統(tǒng)一后關(guān)鍵是制定規(guī)則。海南省通信管理局在借鑒香港地區(qū)的管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，組織成立了電信管道聯(lián)合建設(shè)工作組，負(fù)責(zé)制定聯(lián)合建設(shè)工作規(guī)則。本著有利于貫徹工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有利于工程質(zhì)量控制，有利于規(guī)范企業(yè)建設(shè)行為，有利于行業(yè)發(fā)展的“四個有利于”原則，出臺了一套較完整的海南省通信管道聯(lián)合建設(shè)工作規(guī)則和海口市通信管道聯(lián)合建設(shè)框架協(xié)議。2002年12月，海南省內(nèi)7家電信運營企業(yè)及海南廣電有線網(wǎng)絡(luò)有限公司的代表簽署了工作規(guī)則和框架協(xié)議等兩個重要文件，正式啟動了?？诔鞘泄艿缆?lián)合建設(shè)運行機(jī)制。（4）付諸實施，檢驗機(jī)制，擴(kuò)大范圍。簽約不久，?？谑械谝粋€聯(lián)合建設(shè)項目-秀英大道通信管道建設(shè)項目，就破土動工了。該項目由海南省電信公司牽頭建設(shè)，其中中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通及海南省通信公司等4家為聯(lián)合建設(shè)單位，工程全長2公里。這次聯(lián)合建設(shè)的實踐，使4家企業(yè)比自建節(jié)省投資約30%。這次聯(lián)合建設(shè)的成功使企業(yè)更清楚地感受到，管道聯(lián)合建設(shè)是一個利企利民的多贏機(jī)制。運作約一年后，范圍由?？谑袛U(kuò)大到海南全省。3成功的客觀和主觀條件促成此事做成是多方面條件所決定的，主要體現(xiàn)在：（1）客觀性。政府、電信企業(yè)、有線電視等各方都有迫切解決問題的愿望：新興企業(yè)發(fā)展受到約束，老企業(yè)希望規(guī)范管理，城建規(guī)劃主管部門受到各方的“壓力”，各方都有聯(lián)手起來共同尋求解決問題的意愿。（2）合法性?，F(xiàn)參與聯(lián)合建設(shè)的電信企業(yè)都具有經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)資格，既都有電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)權(quán)。（3）權(quán)威性。海南省通信管理局負(fù)有對電信建設(shè)市場實行監(jiān)督管理職能，對各電信運營企業(yè)的管道建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌組織實施，便于與政府職能部門協(xié)調(diào)建設(shè)過程中的問題，并且一個窗口集中審批，海南省局的“權(quán)威性”得到各方認(rèn)可。（4）規(guī)范性。由海南省通信管理局牽頭各建設(shè)成員單位，組成電信管道聯(lián)合建設(shè)工作組，制定聯(lián)合建設(shè)工作規(guī)則，能有效規(guī)范企業(yè)建設(shè)市場行為，有利于對工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量控制。4機(jī)制建立帶來的積極效果實行通信管道聯(lián)合建設(shè)幾年以來，截止到2007年5月前后共受理審批96個管道建設(shè)項目，參與企業(yè)從未發(fā)生建設(shè)異議，城市規(guī)劃部門不會因為資源配置問題感到“頭疼”，社會和老百姓再也沒有因通信行業(yè)“拉鏈”式開挖管道而怨言，可以說通信管道聯(lián)合建設(shè)機(jī)制的建立實現(xiàn)了社會效益最大化。5制定機(jī)制工作的焦點關(guān)鍵問題是如何確定綜合造價問題，使?fàn)款^建設(shè)單位、參與建設(shè)單位的利益都能得到保證和接受。我們的做法是：指定兩家企業(yè)分別選擇兩個具有代表性的通信管道建設(shè)項目的工程結(jié)算作為參考，計算出不同材料（水泥管塊、PVC），不同規(guī)格情況下（管徑100、50），每孔公里的平均綜合造價作為參照價，然后以一個合適的項目由一家企業(yè)牽頭進(jìn)行聯(lián)合建設(shè)，工程結(jié)算后再進(jìn)行每孔公里的平均綜合造價計算，如果兩個數(shù)字相差不大，說明其他的綜合單位造價基本是合理的，經(jīng)過幾上幾下核準(zhǔn)最后把單位管道造價定為6萬元/孔公里。實際上實行了約一年后，我們根據(jù)建設(shè)成本的加大，召集各方研究，做過一次價格調(diào)整一直執(zhí)行到至今。二、關(guān)于駐地網(wǎng)建設(shè)、管理機(jī)制的探索與建立駐地網(wǎng)的建設(shè)和經(jīng)營隨著固網(wǎng)公司的重組，越來越顯示它的重要性和緊迫性，因為它直接關(guān)系著用戶和電信運營企業(yè)的切身利益。關(guān)于駐地網(wǎng)的投資主體在電信條例第四十六條已有相應(yīng)規(guī)定，但由于眾所周知的多種原因，這條規(guī)定沒有得到很好地執(zhí)行，造成駐地網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營、管理方面秩序混亂，糾紛不斷，大量的協(xié)調(diào)消耗了海南省通信管理局許多精力，監(jiān)管成本加大，用戶和電信運營企業(yè)的合法權(quán)益難以得到保障。對此海南省通信管理局從2005年就如何建立一個適合海南省情的長效管理機(jī)制納入工作重點進(jìn)行探索，試圖從根本上解決這個行業(yè)發(fā)展中的焦點、難點問題。經(jīng)過幾年的不斷摸索和完善基本建立運作機(jī)制，目前正在做完善配套工作，逐步走上正軌。下面分幾方面介紹我們的做法。1以事實和教訓(xùn)推動機(jī)制的建立由于固話經(jīng)營領(lǐng)域競爭的引入，駐地網(wǎng)的建設(shè)和管理目前又沒有的明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，一些房地產(chǎn)開發(fā)商也利用電信運營企業(yè)急于搶建和控制駐地網(wǎng)的心理，與某些電信運營企業(yè)簽訂排他性協(xié)議，收取高額“入場費”，對電信企業(yè)采取吃、拿、卡、要，有的甚至提出對業(yè)務(wù)收入進(jìn)行提成，在?？诤腿齺喌淖≌^(qū)比較突出。造成了電信業(yè)務(wù)、建設(shè)市場秩序混亂，投資主體不明，產(chǎn)權(quán)不清，國有資產(chǎn)流失，利益各方在建設(shè)和使用上矛盾重重、糾紛不斷，同時也侵犯了用戶的合法選擇權(quán)。因此，利益各方積極呼吁建立機(jī)制以規(guī)范駐地網(wǎng)的建設(shè)和經(jīng)營行為，但現(xiàn)行的法規(guī)很難約束開發(fā)商。面對這個局面，海南省通信管理局力主政府監(jiān)管工作的出發(fā)點必須是：實現(xiàn)社會利益最大化，建立以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)的，以政府主導(dǎo)、企業(yè)自律的運作機(jī)制，規(guī)范各方的市場行為，制定共同遵守的行為規(guī)則和行動準(zhǔn)則，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一步伐、團(tuán)結(jié)一致、使國有企業(yè)掌握通信發(fā)展的主動權(quán)，共同維護(hù)自身的合法權(quán)益。海南省通信管理局在廣泛汲取各省的經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)對電信管道和駐地網(wǎng)建設(shè)管理等有關(guān)問題的通知（信部規(guī) 2005330號）文件精神，2005年底正式草擬駐地網(wǎng)建設(shè)管理的規(guī)范性文件，前后歷時11個月，先后更改9個版本，通過各種渠道與有關(guān)部門溝通與交流，得到了相關(guān)利益方的支持與理解，于2006年11月26日與海南省建設(shè)廳聯(lián)合簽發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)通信駐地網(wǎng)建設(shè)管理的決定（以下簡稱決定）。2積極引進(jìn)成功經(jīng)驗，循序漸進(jìn)分步實施 目前，各省在探索規(guī)范通信駐地網(wǎng)建設(shè)管理方面主要一些做法很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，如，用戶線需遵循“先退網(wǎng)，后接入”的原則，對其他電信運營企業(yè)開放，具體的建設(shè)和開放操作細(xì)則由相關(guān)電信運營企業(yè)自行商議；為駐地網(wǎng)的建設(shè)提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)中明確了必須能夠容納多家電信運營企業(yè)公平接入等。根據(jù)海南省的實際情況，海南省通信管理局在制定實施規(guī)則方面擬分3步走?；臼恰跋纫缀箅y，先外后內(nèi)”：（1）與海南省建設(shè)廳聯(lián)合出臺駐地網(wǎng)建設(shè)管理的框架性文件，對原則性問題和當(dāng)前矛盾比較突出的問題，例如駐地網(wǎng)的建設(shè)出資、建筑物中預(yù)留公用交接間和駐地網(wǎng)的公平接入等進(jìn)行明確。（2）將制定和出臺具體的實施細(xì)則和駐地網(wǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為框架性文件提供操作規(guī)程，通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定切實保證公平接入的執(zhí)行。實施細(xì)則由海南省內(nèi)相關(guān)電信運營企業(yè)協(xié)商制定。（3）海南省通信管理局設(shè)想將在前兩步的基礎(chǔ)上，條件成熟時以海南省政府有關(guān)部門的名義出臺通信設(shè)施建設(shè)管理指導(dǎo)意見，將通信管道聯(lián)合建設(shè)、駐地網(wǎng)建設(shè)的范圍延伸到通信桿路、鐵塔、專用公路、移動基站、供電線路等通信基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)更大范圍的聯(lián)合建設(shè)和資源共享。3決定的要點介紹海南省通信管理局和海南省建設(shè)廳聯(lián)合簽發(fā)的決定主要有以下特點：（1）參加主體的范圍廣泛決定中涉及的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者除了基礎(chǔ)電信運營企業(yè)外還包括廣播電視傳輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者，因此海南省通信駐地網(wǎng)建設(shè)管理涵蓋了駐地網(wǎng)中的所有弱電網(wǎng)絡(luò)。（2）政府各職能部門的增值職責(zé)確定規(guī)定中把通信管理局與規(guī)劃、市政、建設(shè)、公安、城市綜合執(zhí)法部門的責(zé)任給予明確，為決定的執(zhí)行提供保障和暢通。（3）明確建設(shè)的規(guī)劃和基本要求決定中明確，通信管線的規(guī)劃應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，通信管線建設(shè)應(yīng)納入建設(shè)項目設(shè)計文件。機(jī)關(guān)辦公樓、商用樓宇、居民住宅小區(qū)等城鎮(zhèn)民用建筑物內(nèi)的通信配套設(shè)施和空間容量的設(shè)計應(yīng)考慮3家以上的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者使用。這里所說的3家以上是至少兩家基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和一家廣播電視傳輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者。（4）交接間建設(shè)地點與規(guī)模的確定原則機(jī)關(guān)辦公樓、商用樓宇、居民住宅小區(qū)等城鎮(zhèn)民用建筑物內(nèi)應(yīng)當(dāng)設(shè)有通信交接間。通信交接間一般應(yīng)設(shè)置在建筑物的首層，如果在首層設(shè)置通信交接間不方便，則通信交接間只能設(shè)置在首層以上，不得將通信交接間設(shè)置在首層以下（主要從南方潮濕多雨的特點考慮）。明確交接間的使用面積：400戶（間）以下的小區(qū)或樓宇不小于15m2，400600戶（間）的小區(qū)或樓宇不小于20m2，大于600戶（間）的小區(qū)或樓宇應(yīng)按照600戶（間）左右進(jìn)行分區(qū)，每個區(qū)域的通信交接間使用面積不小于20m2。交接間的使用面積對于多家電信運營企業(yè)公平接入非常關(guān)鍵，所以在決定中作為一個重點列出。（5）確定建設(shè)各方的責(zé)任界面決定對駐地網(wǎng)的建設(shè)范圍給予了較清晰、明確的劃分。建設(shè)項目規(guī)劃用地紅線范圍內(nèi)的所有通信管道由建設(shè)項目出資人負(fù)責(zé)投資。通信交接間至用戶設(shè)備終端接入端子之間的通信線路的建設(shè)費用也由建設(shè)項目出資人負(fù)責(zé)投資。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者只負(fù)責(zé)投資建設(shè)從建設(shè)項目規(guī)劃用地紅線范圍外至通信交接間的主干及配線纜線和通信交接間內(nèi)的所有配套設(shè)備。（6）以規(guī)則約束各方，消除相互間顧慮決定明確：從決定發(fā)布實施之日起，凡是電信運營企業(yè)不按照決定的要求，自行出資建設(shè)的駐地網(wǎng)，都無條件地向其他電信運營企業(yè)開放并且免費使用。駐地網(wǎng)的使用經(jīng)營方面，建設(shè)項目規(guī)劃用地紅線范圍內(nèi)的通信管道和建筑物內(nèi)的通信管線以及通信交接間一律開放、公平接入、無償使用。對于唯一的用戶線或通信管道等通信設(shè)施，有用戶需求的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者享有優(yōu)先使用權(quán)。（7）提供服務(wù)的公平性依法保護(hù)運營商向用戶提供服務(wù)的合法權(quán)，同時防止他們采取“圈地”或“割據(jù)”方式，限制用戶的服務(wù)選擇，規(guī)定運營商不得與開發(fā)商或物業(yè)管理方簽訂排它性協(xié)議，保護(hù)用戶的自由選擇權(quán)。（8）維護(hù)原則及資料的使用原則駐地網(wǎng)的維護(hù)由使用的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者共同承擔(dān)，原則上誰使用誰維護(hù)，在實際操作中宜采用集中維護(hù)的模式。駐地網(wǎng)的管線資料由維護(hù)方統(tǒng)一整理管理，并且公平、免費、及時地向有業(yè)務(wù)需求的電信運營企業(yè)開放。4幾點體會（1）以溝通交流爭取理解與支持積極與地方職能部門溝通交流，爭取他們的理解與支持很重要。規(guī)范駐地網(wǎng)建設(shè)和管理的實施過程中，除電信運營企業(yè)自身要自律，還難免不觸及房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益，行政管理部門對建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收等政府有關(guān)部門和單位的監(jiān)督和管理，因此協(xié)調(diào)工作難度較大。在決定草擬的過程中，海南省通信管理局多方位、多層面地與各管理部門溝通與交流，不但與建設(shè)廳的設(shè)計、施工管理部門進(jìn)行面對面的交流，還與政策法規(guī)部門進(jìn)行較廣泛的溝通，把我們對國家有關(guān)基本建設(shè)法律、法規(guī)的理解與通信本行業(yè)的政策法規(guī)共性方面的認(rèn)識與他們交換意見，把通信建設(shè)的特點與特殊性向他們做大量的解釋和介紹，增進(jìn)他們對通信建設(shè)的了解和認(rèn)識，我們在送審的文稿中，每一條都盡量引用相應(yīng)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)并盡可能給予充分理由說明和內(nèi)容釋義，使他們能解讀我方的意圖，此外我們還征求海口城市規(guī)劃部門意見，多方面聽取和采納各方的意見，盡量避免涉及建設(shè)主管部門的權(quán)益和職能沖突?？傊Π压ぷ髯龅轿唬M量把工作做細(xì)致。同時由于我們將廣播電視傳輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者也納入決定的涉及范圍，涵蓋了所有弱電行業(yè)，具有普遍意義，因此引起了建設(shè)主管部門的重視，使決定在征求各方意見時，很快得到認(rèn)可。（2）把握決定的出臺時機(jī)決定的出臺時機(jī)把握也是很重要條件。在引入競爭初期的非理性競爭階段，相互競爭的電信運營企業(yè)沒有對經(jīng)營成本進(jìn)行科學(xué)的分析和嚴(yán)格的控制，對規(guī)范駐地網(wǎng)建設(shè)管理的熱情不高；進(jìn)入相對理性競爭階段后，相關(guān)電信運營企業(yè)意識到盲目的在駐地網(wǎng)上惡性競爭，帶來的只會是經(jīng)營成本壓力增加和合理利潤的流失，規(guī)范駐地網(wǎng)建設(shè)管理的愿望逐步產(chǎn)生，形成了可能性。抓住時機(jī)，積極引導(dǎo)，海南省早在2003年就在海口市推行通信管道聯(lián)合建設(shè)，取得了很好的社會效益，各電信運營企業(yè)都從中嘗到了甜頭、得到了好處，由于時機(jī)成熟，在制定決定的過程中，得到了各電信運營企業(yè)的配合和支持，因此在決定初稿剛剛擬定之時，一些運營企業(yè)基本上就停止了與開發(fā)商簽訂駐地網(wǎng)建設(shè)協(xié)議。（3）工作層面上采取先外后內(nèi)，先難后易的方式?jīng)Q定的出臺需要建設(shè)主管部門的配合，這就要求在擬定決定的過程中，理順駐地網(wǎng)建設(shè)中的關(guān)系，分清哪些是通信行業(yè)內(nèi)部的事情，哪些是通信行業(yè)與建設(shè)行業(yè)的問題。對于通信行業(yè)內(nèi)部的事情，可以由通信行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決。只有通信行業(yè)與建設(shè)行業(yè)之間的問題，才通過與建設(shè)主管部門聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行約束和管理。這樣可以最大程度地保護(hù)通信行業(yè)內(nèi)部的利益，同時能夠大大簡化聯(lián)合簽發(fā)文件的內(nèi)容，加快決定出臺步伐。例如