第十屆挑戰(zhàn)杯金獎作品.doc

一項堅持以人為本、落實科學發(fā)展觀的民心工程新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在偏遠地區(qū)實施情況的調(diào)查曹裕 吳師法 蘇艷蓉 馬箭一、調(diào)查背景我國從2003年開始試點推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡稱“新農(nóng)合”）是一項關(guān)系到我國九億農(nóng)民福祉的“德政工程”，黨中央和國務(wù)院非常重視這項工作。2006年國務(wù)院政府工作報告要求將“新農(nóng)合”試點范圍擴大到全國40%以上的縣市。2007年春節(jié)溫總理在東北視察工作時再次強調(diào)要把“新農(nóng)合”建設(shè)作為為農(nóng)民辦的“重要實事之一”。同年在政府工作報告中更是明確要求要將“新農(nóng)合”建設(shè)推進到全國80%以上的縣市。正是由于黨和政府的高度重視，幾年來，“新農(nóng)合”試點市縣創(chuàng)造了豐富的經(jīng)驗，農(nóng)民參加“新農(nóng)合”的積極性更是空前高漲。實踐證明，在全國普及“新農(nóng)合”，對于提高農(nóng)民的健康水平，減輕農(nóng)民的醫(yī)療負擔具有重要的作用。但由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟水平發(fā)展差異較大，在全國各地尤其是偏遠地區(qū)試點工作中，還存在不少亟待解決的問題。采取積極措施，妥善解決這些問題，對于完善和鞏固“新農(nóng)合”，增強農(nóng)民健康保障，減輕農(nóng)民醫(yī)療負擔，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進社會穩(wěn)定，堅持以人為本，落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會無疑都具有非常重要的意義。二、調(diào)查地點、方式為了深入了解“新農(nóng)合”的實施情況，我們中南大學商學院、法學院、冶金院、藝術(shù)院四位同學從2005年暑假開始先后深入到湖南省花垣、芷江、會同、中方、洪江、靖州、新晃、慈利等偏遠貧困地區(qū)進行了實地調(diào)查。我們采用實地考察、走訪群眾、查閱資料、小型座談、電話訪談等方式獲取了大量資料和數(shù)據(jù)。這些被調(diào)查的縣市開展“新農(nóng)合”試點時間不同，又分屬革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)，它們所總結(jié)的經(jīng)驗和遇到的問題，對我們在偏遠地區(qū)推廣“新農(nóng)合”、在全國普及“新農(nóng)合”具有重要意義。三、調(diào)查內(nèi)容 （一）試點單位的成效與經(jīng)驗湘西自治州花垣縣是湖南省2003年推行“新農(nóng)合”的首批試點縣；懷化市芷江、會同、中方縣以及張家界的慈利縣于2006年開始試點推行；懷化市新晃縣、靖州縣、洪江市3個縣市是2007年的新增推廣點。目前這些縣市“新農(nóng)合”的創(chuàng)建工作已經(jīng)全部完成，運行較好。我們將調(diào)查結(jié)果分析如下：1、試點單位籌資情況相對到位圖一從圖一可見懷化市所轄縣市籌資情況都較好，截止2007年1月底已達1272.8萬元，其中芷江縣5704位五保戶、貧困戶的7040元全部由相關(guān)部門代繳。圖二中慈利縣于2006年11月底已籌資2197.5萬元。同時，湘西州花垣縣道二鄉(xiāng)美惹村的628人全部參保。圖二 2、各地農(nóng)民參合率逐漸提高試點最早的湘西州花垣道二鄉(xiāng)美惹村參合率從2005年底的78%上升到2006年底的100%，在少數(shù)民族地區(qū)市（縣）中，該縣農(nóng)村參合率和城鄉(xiāng)覆蓋率，目前位居全國第一。圖三其他選點調(diào)查的地方，農(nóng)民積極性都較高，參合率大都呈上升趨勢（見圖四、圖五），可見該制度已逐漸被農(nóng)民所接受。圖四圖五但值得注意的是，今年2月懷化靖州參合率從2006年12月前的85.6%下降到了85.17%，下降比例為0.43%，這個數(shù)字雖然不大，但也反映出一些問題。通過我們走訪，究其原因主要是該縣外出務(wù)工人員增多，很多人考慮到要外出打工，再加上該制度剛剛推行，當?shù)匦麄鞑粔虻轿?，群眾沒完全了解“新農(nóng)合”，所以，參合率不很穩(wěn)定。3、政府逐漸展開相應(yīng)工作在幾個試點地方的調(diào)查中，我們了解到各地政府為發(fā)展“新農(nóng)合” 做了大量工作：（1）切實加強了領(lǐng)導工作慈利縣縣委、縣政府高度重視“新農(nóng)合”工作，把它納入農(nóng)村工作總體部署，主要領(lǐng)導都親自過問“新農(nóng)合”工作，并深入農(nóng)村開展調(diào)查。美惹村作為花垣縣醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系重要部分，村里設(shè)立了“新農(nóng)合”工作聯(lián)絡(luò)員，由村長和村支書具體負責。在懷化各市縣，相關(guān)領(lǐng)導親自擔任“新農(nóng)合”領(lǐng)導小組組長，縣里大都設(shè)立了“新農(nóng)合”辦公室、鄉(xiāng)里設(shè)立了“新農(nóng)合”管理站或監(jiān)督委員會（如新晃侗族自治縣洞坪鄉(xiāng)設(shè)立了監(jiān)督委員會）、村里設(shè)立了“新農(nóng)合”工作聯(lián)絡(luò)員（如花垣縣道二鄉(xiāng)美惹村）。（2）制定了相應(yīng)的規(guī)章制度通過走訪，我們把調(diào)查到的“新農(nóng)合”試點縣市區(qū)實施方案部分要點匯總在兩張表上，便于對比觀察。表一：調(diào)查的“新農(nóng)合”試點縣市區(qū)實施方案匯總表1（2006年底）縣市特殊門診補助 （病種及補助辦法）以及分娩補助辦法懷化市芷江不同病種分別補600元或300元；平產(chǎn) 150元/人次并發(fā)癥、剖宮產(chǎn)按住院比例報懷化市會同癌癥、白血病、腦血管意外后癱瘓、尿毒癥透析、肝硬化晚期、系統(tǒng)紅斑狼瘡、器官移植術(shù)后病人、肺心病、風心病、糖尿病、類風濕、慢性再生障礙性貧血15%；平產(chǎn)人平100元懷化市中方起付線：300元，比例：40%，特殊疾病封頂線2000元，慢性疾病封頂線1500元；平產(chǎn) 300元/人次，并發(fā)癥、剖宮產(chǎn)按住院比例報懷化市洪江癌癥病人的門診化療，放療費用，肝硬化晚期，尿毒癥病人門診和透析治療費用，器官移植抗排斥費用，按住院處理；符合計劃生育規(guī)定的住院分娩平產(chǎn)補助200，并發(fā)癥治療按正常疾病住院治療給予補助懷化市靖州正在制定；計劃內(nèi)平產(chǎn)200元/人懷化市新晃正在制定湘西州花垣大病住院補償按鄉(xiāng)縣州級醫(yī)院分別扣除100元、200元、300元的住院費用后，補償最高限額每人每年5000元，對重大疾病住院治療的，在最高限額5000元的基礎(chǔ)上可再享受5000元的限額補償；獨生子女戶、兩女結(jié)扎戶，其大病住院補償最高限額7000元；住院分娩補償每人每次定額補助200元。張家界慈利在定病種、定疾病程度、定補償范圍類補助70%；平產(chǎn)補助120元、難產(chǎn)、剖宮產(chǎn)按大病住院比例補助標準執(zhí)行表二：調(diào)查的“新農(nóng)合”試點縣市區(qū)實施方案匯總表2（2006年底）縣市起付線（元）封頂線（元）家庭門診賬戶設(shè)置及標準懷化市芷江一級醫(yī)院50；二級醫(yī)院200；三級醫(yī)院500；省級醫(yī)院1000150005元/人.年懷化市會同鄉(xiāng)級衛(wèi)生院100；縣級醫(yī)療機構(gòu)240市級醫(yī)療機構(gòu)800；省級醫(yī)療機構(gòu)1000150006元/人年懷化市中方一級醫(yī)院50；市級一類醫(yī)院300；市級二類醫(yī)院500；市級三類醫(yī)院500；省級醫(yī)院1000150006元/人年懷化市洪江鄉(xiāng)鎮(zhèn)：100；縣級：300；市級：1000；省級：1500150005元/人懷化市靖州鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院100元；縣級醫(yī)院300元；市級醫(yī)院800元；省級醫(yī)院1000元150006元/人懷化市新晃鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院100；縣級醫(yī)院300；市及醫(yī)療機600；市及以上醫(yī)院800；外地市以下醫(yī)院400市及以上醫(yī)院800150008元湘西州花垣鄉(xiāng)級醫(yī)院100；縣級醫(yī)院200；州級醫(yī)院300150006元/人年張家界慈利鄉(xiāng)級醫(yī)院100；縣級醫(yī)院500；縣外醫(yī)院8008000不設(shè)花垣縣自“新農(nóng)合”試點工作開展以來，先后出臺了合作醫(yī)療實施暫行辦法、合作醫(yī)療工作要點等規(guī)章制度。這些制度為“新農(nóng)合”的規(guī)范化運作提供了保障；慈利縣為監(jiān)管出臺了一些辦法、制度，如定點醫(yī)療機構(gòu)管理辦法、考核細則等；懷化各市縣同樣也出臺了一些規(guī)章制度，如病種費用限額。（3）加大了宣傳力度通過我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宣傳并解答好農(nóng)民有關(guān)“新農(nóng)合”的疑問是決定“新農(nóng)合”試點工作能否順利發(fā)展的重要因素之一。道二鄉(xiāng)美惹村先后召開大小動員會120多次，印發(fā)“新農(nóng)合”宣傳資料200多份，他們采取村干部包組，組長包戶的辦法，向農(nóng)民反復宣講“新農(nóng)合”的意義、好處及參加后的權(quán)利與義務(wù)，解答患病后的就醫(yī)及報銷方式等具體問題，解除農(nóng)民的疑慮與擔心。同時，我們還在村里看到很多標語，如“每月不到一塊錢，合作醫(yī)療保一年”、“疾病導致貧困，防貧先保健康”等。通過深入宣傳發(fā)動，提高了道二鄉(xiāng)美惹村農(nóng)民參與“新農(nóng)合”的積極性。在懷化芷江侗族自治縣我們了解到當?shù)厝罕姶蠖际峭ㄟ^政府組建的文藝宣傳隊開展的宣傳活動了解“新農(nóng)合”。文藝宣傳隊自編自演以“新農(nóng)合”為內(nèi)容的群眾喜聞樂見的文藝節(jié)目，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集演出、受益農(nóng)民現(xiàn)身說法、有獎知識問答等方式使鄉(xiāng)親們對“新農(nóng)合”有了較深的了解。這種創(chuàng)新的宣傳模式在偏遠地區(qū)是很有借鑒作用的。（4）建立健全了網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)2007年初，慈利縣37家定點機構(gòu)全部安裝了計算機網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，并購置電腦44臺，建立了參合檔案，完成了信息核對、整改、醫(yī)療證打印工作，全面實現(xiàn)網(wǎng)上兌付、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上報帳。懷化市縣在啟動工作中，對管理人員加強培訓，使電腦操作人員達到合格要求。如會同縣10天完成了20.6萬人信息錄入，再用10天完成了6.1萬本制證工作，而后用10天完成了證件發(fā)放，大大提高了工作效率。懷化市、縣管理人員還建立了自己的QQ群（33082426），平時在網(wǎng)上交流，方便了工作的開展?；ㄔh已經(jīng)啟動了湖南耒陽網(wǎng)絡(luò)科技有限公司技術(shù)支持的合作醫(yī)療管理系統(tǒng)，全稱為湖南新型合作醫(yī)療信息網(wǎng)。調(diào)查過程中，我們得知，只要有電腦上網(wǎng)就都能看到上面所有信息，包括報銷公示。這種透明化管理，深得農(nóng)民的信賴。4、廣大群眾得到了實惠（1）得到補助人數(shù)甚多從動態(tài)調(diào)查過程來看，很多農(nóng)民從“新農(nóng)合”中得到了一定的實惠，降低了農(nóng)民因病返貧、致貧的風險，慈利縣2006年1-8月，全縣大病住院總補助人次為：表三慈利縣2006年1-8月大病住院總補助人次總補助人次省級補助人次市級補助人次縣級補助人次鄉(xiāng)鎮(zhèn)級補助人次16524111338390312172從表中我們可以清晰的看出慈利縣2006年1-8月大病住院總補助人次主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級補助上面，達到12172人次，約占總參合人數(shù)的73.66%。表四：懷化市三個縣的2006年住院補償情況統(tǒng)計表縣 名住院補償人次數(shù)(人次)合計縣以上醫(yī)療機構(gòu)縣級醫(yī)療機構(gòu)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)芷江縣17492866524611380會同縣15667140353508914中方縣1137029068464從表四中我們可以看出懷化市芷江縣、會同縣、中方縣2006年住院補償大部分也集中于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)、縣級醫(yī)療機構(gòu)。我們認為這是充分利用農(nóng)民所在地的醫(yī)療資源的表現(xiàn)。（2）補償金額可觀慈利縣2006年1-8月的總醫(yī)療費用是3135.34萬元，可報費用2629.74萬元，可報費用占總醫(yī)療費用的83.9%，當?shù)厝罕姺从齿^好?？傃a助費用1114.47萬元，人均補助674.5元，總補助費用占住院費用的35.55%。其中各級醫(yī)療機構(gòu)所占比例如下：圖六：慈利縣2006年1-8月大病住院補助各級醫(yī)療機構(gòu)所占比例我們再看看懷化市三個縣的2006年的相關(guān)情況。表五：懷化市三個縣的2006年住院總費用情況統(tǒng)計表縣 名住院總費用(萬元)合計縣以上醫(yī)療機構(gòu)縣級醫(yī)療機構(gòu)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)芷江縣2177.66454.041090.11633.52會同縣1952488.7890.6572.7中方縣2026.91242.5784.4表六：懷化市三個縣的2006年住院補償費用情況統(tǒng)計表縣 名住院補償費用(萬元)合計縣以上醫(yī)療機構(gòu)縣級醫(yī)療機構(gòu)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)芷江縣645.1662.15307.23275.78會同縣579.576.3260243.2中方縣563.8227.4336.4 表七：懷化市三個縣的2006年度門診補償補償人次數(shù)(人次)補償總額(萬元)縣以上醫(yī)療機構(gòu)縣級醫(yī)療機構(gòu)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)村衛(wèi)生機構(gòu)縣以上醫(yī)療機構(gòu)縣級醫(yī)療機構(gòu)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生機構(gòu)村衛(wèi)生機構(gòu)芷江縣28512921872118276621會同縣31342181270.62.837.2中方縣71097123.6從以上表格，我們可以看出“新農(nóng)合”對農(nóng)民的補償金額還是比較可觀的。5、“新農(nóng)合”基金運行平穩(wěn)我們重點分析2006年懷化市“新農(nóng)合”試點單位基金運行情況。芷江、會同、中方三個縣運轉(zhuǎn)了一年，有效地改善了農(nóng)民就醫(yī)難、有病不愿看的問題，緩解了因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，展現(xiàn)了政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展的良好社會現(xiàn)狀。三個縣共補償農(nóng)民59937人，補償資金1960.6萬元，占年度統(tǒng)籌基金預算分配額76.4%，住院補償44505人，補償資金6152.5萬元。門診補助52167人次，補助104.7萬元；家庭門診基金還存余222.5萬元。從住院人平均補償金額看：三縣人平均住院補償402元（芷江369元、會同370元、中方496元）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院人平均補償298元（芷江242元、會同273元、中方397元）；縣醫(yī)療保健機構(gòu)住院人平均補償535元（芷江586元、會同486元）；市級醫(yī)療機構(gòu)住院人平均補償704元（芷江700元、會同547元、中方778元）；省級醫(yī)療機構(gòu)住院人平均補償798元（芷江861元、會同453元、中方1098元）。從農(nóng)民住院費用實際補償比例看：三個縣平均實際補償比例為29.1%（芷江29.6%、會同29.7%、中方27.8%）。，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院實際補償比例為43.0%（芷江43.5%、會同42.4%、中方42.9%）；在縣級醫(yī)院為28.7%（芷江28.2%、會同29.2%）； 在市級醫(yī)院為17.4%；在省級醫(yī)院為9.3%。從農(nóng)民患病選擇住院情況看：64.6%的患病農(nóng)民選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就診（芷江65.06%、會同56.9%、中方74.4%）；23.8%的選擇縣級醫(yī)療保健機構(gòu)（芷江30.0%、會同34.2%）；11.6%的在省、市級醫(yī)院就診。從農(nóng)民住院費用中可用于計算報銷費用的比例看：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院可計算報銷費用的比例為85.34%（芷江79.2%、會同85.8%、中方90.0%）；在縣級醫(yī)院為73.0%（芷江73.6%、會同72.3%）； 在市級醫(yī)院為74.5%；在省級醫(yī)院為64.4%。從住院補償資金的流向看：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院占補償資金的47.9%（芷江42.8%、會同42.0%、中方59.7%）；縣級醫(yī)療保健機構(gòu)占補償資金的31.7%（芷江47.6%、會同44.9%）；省、市級醫(yī)院占補償資金的20.4%。從農(nóng)民患病住院費用看：三縣農(nóng)民患病次均住院費用為1382元。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院次均住院費用693元（芷江557元、會同644元、中方927元）；縣級醫(yī)院次均住院費用1868（芷江2078元、會同1662元）；市級醫(yī)院次均住院費用為4056元；省級醫(yī)院次均住院費用為8631元。（二）試點單位存在的困難、問題與缺陷以大病統(tǒng)籌為主、堅持自愿原則是新“新農(nóng)合”的兩個鮮明特色。在動態(tài)調(diào)查中，通過掌握的數(shù)據(jù)和資料，我們看出，“新農(nóng)合”作為新生事物，沒有成型的經(jīng)驗，各單位都在摸著石頭過河，因而在試點當中也存在一定困難，暴露出一些問題和缺陷：1、經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)亟待加強經(jīng)辦機構(gòu)是“新農(nóng)合”管理和監(jiān)督的操作機構(gòu)，他們直接領(lǐng)導和接觸“新農(nóng)合”的具體工作，但在我們走訪懷化一些縣市以及慈利縣的一些經(jīng)辦機構(gòu)時發(fā)現(xiàn)存在很多問題，尤其是機構(gòu)建設(shè)應(yīng)當盡快加強。（1）運行經(jīng)費不足，設(shè)備條件欠佳表八：2006年芷江、會同、中方三縣的機構(gòu)經(jīng)費分配縣 名年收入(萬元)年支出(萬元)收支差 (萬元)合計財政撥款其他收入合計人員支出公用支出專項支出其他支出芷江63.353.49.95814.342.715.2會同2019.50.5204.510.52.52.5中方與縣局同賬與縣局同賬由于監(jiān)管定點醫(yī)療機構(gòu)點多面寬，電腦及網(wǎng)絡(luò)的維護、耗材等費用大，造成經(jīng)辦機構(gòu)工作經(jīng)費明顯不足。我們在懷化市衛(wèi)生局走訪時負責人高科長與我們交流時也談到工作經(jīng)費不足的問題。我們自己按照一般的標準設(shè)了一個表，如果按照這個標準來比較，估計很多經(jīng)辦機構(gòu)都沒有達到要求，資金缺口很大。 表九：預計一個市縣合作醫(yī)療管理費用標準（不完全統(tǒng)計）分類明細成本共計固定設(shè)施辦公場所裝修花2萬，若租用，約2萬/年。4.0萬計算機4000元/臺*12臺4.8萬辦公設(shè)備桌子：￥400/張* 12張 ；柜子：￥700/個*12 個1.32萬通訊設(shè)施電話機：100/部* 12部=1200；傳真機：2300；印復印機：25000.6萬人力成本抽調(diào)12人，每人約1萬/年* 12人12.0萬交流培訓招待費用（平均一月一次）：1000元12月12000元1.2萬培訓差旅等培訓年均3次例如，租場地：500多；食宿：500多，粗略估計應(yīng)為4000左右。0.4萬差旅約5萬。例如去省會長沙交流學習、開會5萬縣鄉(xiāng)互動管理中心人員，一個月有5天下鄉(xiāng)；車票：10；伙食補助：10；（5人20元）5126000鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中心人員，一個月到里一次；車票：10；伙食補助：5；（20人*15元）*12次=36000.96萬宣傳費用廣播/電視60000.6萬做版面50000.5萬標語100條標語0.1萬巡回車80000.8萬傳單15萬份0.15萬張貼畫15萬張1.5萬人員宣講（宣傳人員免費宣講）醫(yī)療證￥0.8/本* 12萬戶= ￥960009.6萬（2）工作人員數(shù)量不足，素質(zhì)欠高圖七: 2006年芷江、會同、中方三縣的人員情況“新農(nóng)合”涉及的人多面廣，從圖七中反映出機構(gòu)人員不夠、人員整體素質(zhì)有待提高。在管理上除應(yīng)付報賬及審核人員外，對定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管及現(xiàn)場檢查、稽核人員不夠，稽查工作難以到位。合作醫(yī)療需要專業(yè)的醫(yī)學、財務(wù)、計算機人才，需要合理人員結(jié)構(gòu)，由于受編制的限制，優(yōu)秀的人才引進困難。據(jù)管理人員介紹，一些人員都是從醫(yī)院或者其他政府部門調(diào)過來的，素質(zhì)并不是很高，同時也不排除一些“關(guān)系戶”，有關(guān)部門是為了給他們碗飯吃而安排進機構(gòu)的。目前慈利縣定編人員僅6人，而該縣參合農(nóng)民多達44萬、基金有2000多萬、定點醫(yī)療機構(gòu)有40多家，管理工作開展非常困難，更別提效率了。（3）人員分工不明，機構(gòu)設(shè)置不全機構(gòu)級別不明確，人員級別及待遇難以定位，不便于對醫(yī)療機構(gòu)進行監(jiān)管。如懷化中方縣管理機構(gòu)還是屬縣衛(wèi)生局的一個股室，財會人員兼任衛(wèi)生局的財會工作；會同縣合管辦主任是縣衛(wèi)生局長兼任；而慈利縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合管站人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政、衛(wèi)生部門人員長期兼職，幾乎沒有專職人員，除了不利于“新農(nóng)合”的運作外，還難免會出現(xiàn)工作人員為了衛(wèi)生院的利益，挖合作醫(yī)療的“墻角”的現(xiàn)象。同時，市級也亟待成立專門的管理機構(gòu)，以指導全市”新農(nóng)合”工作順利實施。從我們的調(diào)查來看，懷化市衛(wèi)生局還沒有專門的管理機構(gòu)。2、醫(yī)療費用失控，監(jiān)管不力在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)縣與縣之間醫(yī)療費用數(shù)據(jù)的差別仍然較大，懷化中方縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的次均費用高出芷江縣、會同縣的平均水平達50%以上，多出332元；芷江縣級醫(yī)院次均費用高出會同縣級醫(yī)院25%，多出416元，較2005年次均費用（1739元）增加了339元，增加19.5%。各縣的住院農(nóng)民占參合農(nóng)民人數(shù)比例普遍增高，例如：芷江縣2005年住院補助人次僅為參合農(nóng)民人數(shù)的5.5%，到2006年住院補助人次占參合農(nóng)民人數(shù)的比例就高達7.8%，在兩年參合率幾乎相同的情況下，住院人數(shù)增加了41.8%；全市住院農(nóng)民占參合農(nóng)民人數(shù)比例為7.15%，遠遠高于全省平均水平。當然這無疑提高了“新農(nóng)合”的受益面，但從另一面看，如此高的住院率顯然不符合實際患病住院的情況，說明小病大治的情況嚴重，在處理補償面與補償度的關(guān)系上，還不符合“新農(nóng)合”的政策要求，不利于“新農(nóng)合”的可持續(xù)發(fā)展。在定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管上，還有大量工作需要去做。慈利縣雖然制訂了定點醫(yī)療機構(gòu)暫行管理條例、違規(guī)處罰規(guī)定，并實行風險押金制度、服務(wù)合同制度，但相關(guān)負責人對我們說，由于要考慮群眾就醫(yī)因素，在偏遠地區(qū)，對那些醫(yī)療技術(shù)水平差、住院條件達不到要求的衛(wèi)生院以及私立營利性醫(yī)院均進行了定點，的確給當?shù)仄h群眾帶來了就醫(yī)便利條件，但給監(jiān)督工作帶來了很大困難，加上一些不良醫(yī)務(wù)人員鉆政策空子、牟私利等違法行為，導致出現(xiàn)一些小病大治、住院醫(yī)療費用以及藥價大幅上漲的怪現(xiàn)象，這無疑浪費了醫(yī)療資源、霸占了國家財產(chǎn)、挫傷了廣大農(nóng)民的積極性。懷化市衛(wèi)生局農(nóng)衛(wèi)處的高科長與我們交流時說：“監(jiān)督不到位是個非常嚴重的問題，老百姓、醫(yī)院都是監(jiān)督的對象，老百姓期望多報銷、醫(yī)院期望多獲利，但這是不合理、不合法的。我們監(jiān)管主要是看每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)報上來的住院數(shù)，如果超過了床位數(shù)，那肯定有假，即使沒有超過，但每次都很高，那也肯定有問題在里頭?！辈贿^他也無奈的表示人手不夠，沒法都去監(jiān)察。同時他還說：“即使發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)醫(yī)院有弄虛作假，甚至違法現(xiàn)象，我們都不能取消鄉(xiāng)醫(yī)院的定點資格?！?我們大為不解，高科長解釋，因為鄉(xiāng)醫(yī)院只有一所，取消了就沒有定點醫(yī)院了，那么村民就沒有地方治療、報銷，或者要付出成本更高。因此，頂多只對違法違紀的定點醫(yī)院進行處分。這種不合理的牽制關(guān)系表明，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院建設(shè)和監(jiān)督管理是當務(wù)之急。3、補償比例不合理，結(jié)余偏多由于基線調(diào)查不準，或者縣政府考慮自身的財政狀況，使得各縣所定報銷比例有很大差異，有些能夠滿足農(nóng)民報大病的要求，但有些卻根本沒有把基金運用到最好，出現(xiàn)很多沉淀資金，造成結(jié)余偏多。相關(guān)負責人告訴我們，由于按照政策，中央財政每人補助20元，省、市、縣按14：3：3的比例共補助每人20元，農(nóng)民每人交納10元來籌集資金，而補償標準由縣來制訂，所以一般都非常保守，害怕超支，影響縣的正常財政。下面我們來分析以下選點單位的補償比例（均以2006年底為例）：圖八 圖九圖十 圖十一圖十二 圖十三圖十四 圖十五我們可以看出最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院報銷比例為60%，但慈利縣、芷江縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院報銷比例只有55%，這個比例顯然是不能滿足當?shù)厝罕娫卩l(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院住院的報銷需求。2006年我們在新晃縣柳寨村走訪時發(fā)現(xiàn)很多家庭的消費，很大部分花在教育和醫(yī)療方面，而醫(yī)療是致貧、返貧的主要原因，我們認為該縣的報銷比例應(yīng)當提高。圖十六表十：柳寨村2005年人口統(tǒng)計（戶/人）總戶數(shù)總?cè)丝跀?shù)男性勞動力總數(shù)男勞動力總數(shù)新增減少外出務(wù)工253937488604315103289同時對外出打工人群，因在外治療報帳的比例非常小，回來治又會造成成本提高，所以出現(xiàn)很多打工人群不參保的現(xiàn)象。村民反映其外出人員報銷等相關(guān)政策不靈活，缺乏一定的針對性，影響一部分人的參保積極性。2006年懷化芷江、會同、中方3縣統(tǒng)籌基金結(jié)構(gòu)分配用于實際補償?shù)目傤~為2566.8萬元，根據(jù)2006年3縣合作醫(yī)療情況統(tǒng)計，實際補償支出為1960.6萬元，為年度統(tǒng)籌基金應(yīng)補償支出的76.4%，結(jié)余606.2萬元（芷江257.3萬元、會同241.2萬元、中方107.7萬元）。其中，芷江實際補償728.9萬元，為年度統(tǒng)籌基金應(yīng)補償支出的73.9%；會同實際補償667.9萬元，為年度統(tǒng)籌基金應(yīng)補償支出的73.5%；中方實際補償563.8萬元，為年度統(tǒng)籌基金應(yīng)補償支出的84.0%。全年3縣共結(jié)余798.9萬元（含風險基金），其中，芷江結(jié)余279.7萬元（含未支出體檢費，不含2005年度結(jié)余195萬元），會同結(jié)余284.5萬元，中方結(jié)余234.7萬元。我們可以清晰的看到，結(jié)余資金偏多。而慈利縣在運行過程中，也出現(xiàn)了農(nóng)民受益面不大、受益率偏低的情況。 4、基層籌資工作開展較難 ，政策缺乏傾斜貧困地區(qū)經(jīng)過幾輪的村組合并，目前各村的規(guī)模是以前的幾倍，人口規(guī)模一般是2-5千人，而村里的定編干部只有3-7人，正所謂上面千條線，底下一根針，大大小小的事都要這幾位村干部處理，“新農(nóng)合”籌資也無例外的落在了村干部的身上，很多地方甚至還與年終考核、評獎評優(yōu)掛鉤。收錢本就是一件費心的事，現(xiàn)在減免農(nóng)業(yè)稅了，他們卻又再要挨家挨戶地去收取“新農(nóng)合”款，面對困難人群，國家沒有傾斜政策，收費難度可想而知。圖十七調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)基層黨員在“新農(nóng)合”工作中起到很大的作用，我們在柳寨村腳沖組調(diào)查時，遇到那些對工作不理解、不支持、不參與的群眾，一些基層黨員總會苦口婆心的做工作，有時候協(xié)助村干部跑好幾次，辛苦，但效果很好。 5、農(nóng)村醫(yī)療資源缺乏，治病多有不便在偏遠地區(qū)，當?shù)氐尼t(yī)療資源非常缺乏，有的離鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)醫(yī)院有好幾里路。圖十八很多村民告訴我們一旦得些小病他們一般都不上醫(yī)院，自己弄些土藥治療。實在嚴重就去村衛(wèi)生室（很多是私人的），比較嚴重了就去縣級醫(yī)院，一般不去鄉(xiāng)醫(yī)院，他們覺得鄉(xiāng)醫(yī)院條件不好，治療效果也不理想。 圖十九：柳寨村民對待疾病的方法很多村民是有病撐著，硬扛著（達63.20%）。在調(diào)查當?shù)厝罕妼τ胁≡趺崔k時，一般都是自己憑經(jīng)驗上醫(yī)院買藥（39.39%），大家認為這樣做比較便宜。圖二十：柳寨村不看病村民的原因問他們?yōu)槭裁床豢瘁t(yī)生時，很多反映沒錢，我們從柳寨村人均收入就可以看出，該村還是處于貧困線以下的。圖二十一新晃縣全縣僅23所鄉(xiāng)醫(yī)院，該縣洞坪鄉(xiāng)9個村9800人僅1所鄉(xiāng)醫(yī)院，而且9個村有2個村沒有村衛(wèi)生所(楊柳沖村和姑召村)。鄉(xiāng)醫(yī)院共8位鄉(xiāng)醫(yī)，1位退休鄉(xiāng)醫(yī)。主治醫(yī)生1人，高級技工2人，醫(yī)師1人，醫(yī)護2人，其他(婦幼保健)3人，其中大專(自考)1人，中專3人。常備藥一般只有消炎藥、感冒藥、止痛藥，很多疾病沒法在這里治療。鄉(xiāng)醫(yī)告訴我們醫(yī)院缺藥，沒法配齊必備藥，同時工資方面上級僅給院長撥付800元/月，另配2名700元/月，其他無工資，自負盈虧，所有來源是治病賺錢，難免存在亂收費隱患。村衛(wèi)生所的藥品都是自己進購，村民反映存在很多假藥。但由于村民收入很低，不可能都去縣級醫(yī)院治療，有病只好買些便宜的藥，甚至弄些草藥治療，容易出事。同時，一些偏遠地區(qū)的村民衛(wèi)生狀況也令人擔憂，主要表現(xiàn)在飯前便后不洗手，喝生水，吃臟東西等，有病也不及時治療，小病拖著，耗成大病才治療。在農(nóng)村，真正需要優(yōu)先關(guān)注的、與廣大農(nóng)民基本健康關(guān)系更為密切的是常見病和多發(fā)病，定位于保大病可能與農(nóng)村初級衛(wèi)生保健基本目標相悖，因此，我們認為，“新農(nóng)合”今后應(yīng)當考慮加大對小病的補償比例。圖二十二6、政府代交面有限，對貧困人口關(guān)注不到位“新農(nóng)合”是政府惠民、利民的政策性公益產(chǎn)品，但在基本體制選擇上，“新農(nóng)合”制度與一般商業(yè)保險有很大相似之處：農(nóng)民自愿參加，并需要按規(guī)定繳納費用，有可能還是把醫(yī)療保障問題定位為私人消費品。最貧困的農(nóng)村居民，事實上也是最需要幫助的人，可能因為缺乏繳費能力而無法參保，這與社會保障制度需要突出對經(jīng)濟弱勢群體保護的一般性原則不相協(xié)調(diào)。弄不好，“新農(nóng)合”會成為農(nóng)村中富裕群體的互助體制，而非真正意義上的社會保障體制。在懷化市，五保戶、特困戶的費用大都是政府代交了，所以他們不用擔心，但是一些家庭的確困難，但又稱不上五保戶、特困戶的這些家庭，他們很多沒有參加“新農(nóng)合”。我們看下面表十一，芷江縣、會同縣、中方縣的五保戶人口數(shù)分別為427人、1055人、717人，五保戶全部參加“新農(nóng)合”，三個縣的特困人口數(shù)分別為3652人、3450人、976人也都全部參加，大都是政府出資或民政補助。但我們再看下會同縣有貧困人口59500人，他們卻由于各種原因沒有參加“新農(nóng)合”，這個現(xiàn)象應(yīng)當引起重視。表十一：懷化市三個縣的2006年度工作情況芷江縣會同縣中方縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))數(shù)(個)282522開展合作醫(yī)療的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))數(shù)(個)282522行政村數(shù)(個)300345211開展合作醫(yī)療的行政村數(shù)(個)300345211農(nóng)村總戶數(shù)(戶)899448350069500參加合作醫(yī)療的戶數(shù)(戶)769525938449883五保戶人口數(shù)（人）4271055717參加的五保戶人口數(shù)（人）4271055717貧困人口數(shù)（人）59500976參加的貧困人口數(shù)（人）976特困人口數(shù)(人)36523450976參加的特困人口數(shù)(人)365234509767、法律法規(guī)還不十分健全，落實不夠到位目前從我們調(diào)查的地方來看，大都遵照上級制定的規(guī)章制度標準、政策性文件進行工作，如：2003年1月10日頒布的衛(wèi)生部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見；2006年11月22日頒布的衛(wèi)生部關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息系統(tǒng)建設(shè)的指導意見；湖南省關(guān)于規(guī)范社會保障資金專戶管理的通知等，同時也有著自己的制度，如：花垣縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療實施辦法、懷化市定點醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法、慈利縣違規(guī)處罰規(guī)定等，但我們從立法角度看，這些以“通知” “意見”等形式表現(xiàn)出來的法規(guī)性文件一般約束性較差，存在明顯的不足。比如：執(zhí)行效果差，在國家法律規(guī)范體系中位階低或沒有位階、效力等級低或沒有法律意義上的效力；約束性和規(guī)范性不強，不能很好運作起來；在執(zhí)行、監(jiān)督等方面沒有真正起到法律的應(yīng)有作用。我們從慈利縣和懷化縣市相關(guān)負責人了解到，很多時候相應(yīng)的法律法規(guī)跟不上，甚至難以執(zhí)行，比如我們與慈利縣相關(guān)負責人交流時他們就多次提及這方面情況，認為沒有真正發(fā)揮發(fā)揮法規(guī)的權(quán)威性，更沒有把監(jiān)督作用發(fā)揮到應(yīng)有的效果。（三）完善“新農(nóng)合”制度的若干建議針對實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，我們試著提出如下建議，以供有關(guān)部門決策參考。1、保障目標必須立足于?；窘】?，保大病思路應(yīng)該有所調(diào)整無論是考慮到經(jīng)濟能力問題還是考慮到衛(wèi)生投入的績效以及農(nóng)民的實際需求，保大病的思路都值得反思。大病問題可以更多發(fā)揮商業(yè)保險的功能，這是農(nóng)村逐步富裕后商業(yè)保險的領(lǐng)域，即使城市居民也應(yīng)如此。目前推行的“新農(nóng)合”以農(nóng)民自愿參加為主，籌集的資金分為個人醫(yī)療賬戶和社會統(tǒng)籌基金兩部分，個人醫(yī)療賬戶部分主要用來支付小病的門診費用，社會統(tǒng)籌部分主要用來保障一些患重病、大病農(nóng)民的醫(yī)療費用支付。但是由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平是各不相同的，這樣的一種安排勢必影響農(nóng)民的參保積極性。因此，在經(jīng)濟條件比較好的地區(qū)，農(nóng)民自我保障能力相對也比較強，這些地區(qū)可以更多地強調(diào)自愿參加，保險費的繳納水平也可以相應(yīng)的提高，這樣就可以做到既保大，又保小，能夠享受到全面的醫(yī)療保障服務(wù)。而對于經(jīng)濟發(fā)展水平比較差的地區(qū)，則可以實行政府補貼和自愿參加相結(jié)合的辦法，保障的重點是一些重病、大病的醫(yī)療費用，因為“因病致貧”、“因病返貧”仍然是造成農(nóng)民貧困的一個非常重要的原因。因此，“保大病”的設(shè)計思路與農(nóng)民的需求有一定程度的脫節(jié)，較低的籌資水平也保不了大病。按目前的醫(yī)療費用水平,指望對患大病者給予充分經(jīng)濟保障是不可能的,主要醫(yī)療費用還必須由患者自付。經(jīng)過對若干地區(qū)實施方案的測算,參保人可獲得的大病補貼由于操作的問題最多只能達到40%左右，如果經(jīng)常性的“小”病沒有作為主要目標，追求 “保大病”的目標一旦落空，肯定會大大損害農(nóng)民參保積極性。同時我們建議要找好專家，盡可能的做好基線調(diào)查，制定合理的報銷比例，讓群眾真正得到實惠。圖二十三：保險機構(gòu)、醫(yī)院、農(nóng)民三方出資構(gòu)想模式保險機構(gòu)報銷（部分）農(nóng)民自付費用（很少）合作醫(yī)療報銷（部分）2、放棄保險的基本體制模式，改為直接的服務(wù)補貼模式直接向參保人收費，不僅組織管理成本非常高，而且還必然面臨一個是強制實施還是自愿參與的問題。如果自愿參加，必然出現(xiàn)排斥問題，且政府補貼會導致逆向轉(zhuǎn)移支付；如果強制收取則存在與農(nóng)民意愿的矛盾并可能帶來一系列潛在問題，組織管理成本會更高。這一點也是“新農(nóng)合”最終選擇自愿參加的主要考慮因素。據(jù)我們調(diào)查，目前農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅，國家對種田還有補貼，但很少有農(nóng)民順利拿到種田補貼（手續(xù)、證件必須齊全，且要戶主親自領(lǐng)?。?。如果國家能夠統(tǒng)一考慮，既實施減輕農(nóng)民負擔的免稅政策，又考慮由國家支付基本醫(yī)療保險，最好是農(nóng)村種田補貼與醫(yī)療保障費用捆綁。通過政府投入，確定以藥品和診療手段為基礎(chǔ)的服務(wù)包，以福利產(chǎn)品的方式向所有農(nóng)民提供最基本醫(yī)療服務(wù)。為避免浪費并保持保障體制財務(wù)上的可持續(xù)，所有服務(wù)可適當收取一些低于實際成本的費用，對經(jīng)濟困難家庭實施自付費用減免，這樣就讓所有農(nóng)民都能得到實惠，不存在意愿沖突，大幅度降低組織與管理成本，而且政府還可以通過公共服務(wù)確定直接干預醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)重點，提高衛(wèi)生資源利用效率。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，農(nóng)民的收入情況也不一樣，因此只有根據(jù)各地的具體情況來選擇相應(yīng)的醫(yī)療保障方式。目前“新農(nóng)合”還沒有能力充分顧及到9億農(nóng)民的所有醫(yī)療保障問題，它只能作為國家一般醫(yī)療保障的補充，即國家負擔經(jīng)常性的基本醫(yī)療與“新農(nóng)合”保大病相結(jié)合。3、強化對“新農(nóng)合”醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管“新農(nóng)合”要規(guī)范管理，建立家庭賬戶，簡化報銷手續(xù)，定期公布經(jīng)費賬目，實行資金錢賬分離、封閉運行，還要設(shè)立風險基金防范資金透支或沉淀。向農(nóng)民宣講“新農(nóng)合”的參加辦法、參加后的權(quán)利與義務(wù)、合作醫(yī)療經(jīng)費的籌集、使用和報銷等實際問題，賦予農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。與村民自治相結(jié)合，農(nóng)民代表參與方案設(shè)計，同時接受行政部門財政、審計等內(nèi)部監(jiān)督，人大、政協(xié)等的獨立評估，這樣才能建立相對完善的監(jiān)督體系。圖二十四：農(nóng)民群眾在“新農(nóng)合”運行中的監(jiān)督作用 對定點醫(yī)院監(jiān)督方式一：設(shè)立舉報箱、意見箱、電話方式二：出黑板報公示、披露方式三：適當組織參加行政工作對農(nóng)民自身監(jiān)督 對管理、組織者監(jiān)督農(nóng)民群眾（設(shè)立農(nóng)民自治組織、協(xié)會）4、建立一支貼近農(nóng)民生活（尤其是民族地區(qū)）的醫(yī)療隊伍貼近農(nóng)民生活（尤其是民族地區(qū)）的醫(yī)療隊伍承擔起日常的預防和保健任務(wù)，這是保障民族地區(qū)農(nóng)民健康的一項必要條件，更是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要一環(huán)。然而，民族地區(qū)醫(yī)療專業(yè)人才的缺乏是一個普遍的現(xiàn)象。沒有健康，哪來小康？如何建設(shè)社會主義新農(nóng)村？看病難、農(nóng)民看病更難！人才匱乏是當前令9億農(nóng)民心憂的一個現(xiàn)實問題，國家還必須拿出專門經(jīng)費，進一步加大民族地區(qū)醫(yī)療隊伍的培養(yǎng)力度。經(jīng)過我們調(diào)查研究和查閱相關(guān)知識論證，我們呼吁在“新農(nóng)合”推行中要充分重視起鄉(xiāng)醫(yī)隊伍來，鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔著村民的基本醫(yī)療保健任務(wù)和健康意識推廣工作，他們最了解當?shù)鼐用裆瞽h(huán)境、生活習慣和生活狀態(tài)，而這些因素都與居民身心健康關(guān)系密切。但由于學歷的限制和繼續(xù)教育的缺乏，他們的全科觀念很不系統(tǒng)。我們要從培訓和待遇方面對他們進行提升，充分發(fā)揮他們在“新農(nóng)合”試點中的作用。我們建議對鄉(xiāng)醫(yī)進行定點培訓，不僅培訓相關(guān)的“新農(nóng)合”知識，更應(yīng)當加強健康教育等知識培訓，使他們能合格上崗，回鄉(xiāng)服務(wù)，肩負起建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重任。圖二十五：鄉(xiāng)醫(yī)結(jié)構(gòu)模式農(nóng)村鄉(xiāng)醫(yī)隊伍對鄉(xiāng)醫(yī)進行培訓對鄉(xiāng)醫(yī)相關(guān)政策合作醫(yī)療知識治療基本技能 健康權(quán)利教育 人際溝通、管理技能準入問題報酬問題保證基本工資獎勵措施懲罰措施屬上級衛(wèi)生部門管理經(jīng)過正規(guī)教育（學歷可低）嚴格審查、重在服務(wù)精神5、加快“新農(nóng)合”的立法工作在我國，由于大多數(shù)地方缺少相關(guān)具體的法規(guī)，基本上仍然停留在政策管理上，我們建議盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)。目前，除國務(wù)院關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導意見外，具體指導基層實踐的法律法規(guī)還沒有頒布。各省區(qū)也缺少具體的適合本地特點的實施辦法，即使制定的規(guī)范性文件也是層級較低，各搞一套、認識上的不同還形成混亂。除了國家要統(tǒng)一制定社會保障以及醫(yī)療衛(wèi)生等方面的法律，還需要制定專門的“新農(nóng)合”法規(guī)來規(guī)定“新農(nóng)合”的實施辦法，規(guī)范合作醫(yī)療保險組織、規(guī)范規(guī)定參加合作醫(yī)療各方的權(quán)利和義務(wù)等方面的內(nèi)容。只有這樣才能使“新農(nóng)合”真正成為為農(nóng)民利益服務(wù)的“民心工程”、“德政工程”。6、對偏遠地區(qū)增加財政投入，關(guān)注貧困人口由于貧困地區(qū)相當一部分群眾的生活還十分困難，統(tǒng)籌支付能力較低，難于支付醫(yī)療費用，而貧困地區(qū)的財政投入也存在較大困難，因此，在完善“新農(nóng)合”時，建議國家的補助資金應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜，同時省級應(yīng)有相應(yīng)措施，對省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)增加投入，調(diào)整目前對各地均衡投入的政策。我國醫(yī)療資源的配置分布也不均衡，主要集中在大城市、大醫(yī)院、較富裕的農(nóng)村，貧困農(nóng)村及偏遠山區(qū)先進的醫(yī)療資源匱乏，農(nóng)民缺醫(yī)少藥狀況還沒有得到真正改變。因此要重點加強農(nóng)村衛(wèi)生工作，逐步改善農(nóng)村醫(yī)療保障條件。目前，“新農(nóng)合”一般是重點資助農(nóng)村五保戶和特困農(nóng)戶，但對那些得到合作醫(yī)療補助后仍可能致貧、返貧的患病農(nóng)民、因患大病補助“封頂”后無法支付巨額醫(yī)療費的農(nóng)民以及一般貧困人口關(guān)注不到位，我們可以考慮實行醫(yī)療救助。爭取上級財政支持和社會各界支持等多渠道籌資設(shè)立救助基金，適當?shù)木戎@些“特殊人群”。7、鼓勵全民參與“新農(nóng)合”工作“新農(nóng)合”在試點階段的組織運行過程中存在獨立性欠缺、分工不明確等問題，這既與“新農(nóng)合”剛剛試點幾年，缺乏經(jīng)驗有關(guān)，也與無法擺脫地方的財政能力、行政體制、醫(yī)療管理體制、農(nóng)村基層組織的特殊現(xiàn)狀等諸多原因有關(guān)。一般的組織結(jié)構(gòu)為：圖二十六：一般“新農(nóng)合”組織結(jié)構(gòu)圖省衛(wèi)生廳、市衛(wèi)生局合作醫(yī)療管理辦公室（縣級）合作醫(yī)療管理辦公室（縣級）合作醫(yī)療管理辦公室（縣級）合作醫(yī)療監(jiān)督委員會 （鄉(xiāng)級）合作醫(yī)療監(jiān)督委員會 （鄉(xiāng)級）會（縣級）合作醫(yī)療監(jiān)督委員會 （鄉(xiāng)級）合作醫(yī)療聯(lián)絡(luò)員（村級）合作醫(yī)療聯(lián)絡(luò)員（村級）合作醫(yī)療聯(lián)絡(luò)員（村級）根據(jù)我們調(diào)查情況來看，組織結(jié)構(gòu)單一，群眾參與這項制度的積極性不高，只要交錢就沒有什么事了。如果還是現(xiàn)在單一的組織