農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的效益淺析——基于試點(diǎn)城市的實(shí)踐分析.doc

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的效益淺析基于試點(diǎn)城市的實(shí)踐分析10卷第4其J2011年8月廣東土地科學(xué)GUANGDoNGLANDSCIENCEV01.10NO.4Aug.,2011農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的效益淺析基于試點(diǎn)城市的實(shí)踐分析牛星顧潔韻余梅玲俞湘艷(華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院,上海200237)摘要:本文通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市的工作進(jìn)行研究分析,總結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及歸納存在的問題,并對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效益進(jìn)行重點(diǎn)探討,提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效益最大化的對策建議.現(xiàn)存的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究主要著眼于問題的歸納及試點(diǎn)工作帶來的初步成效.忽視了對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效益分析本文意在研究農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效益分析,提出實(shí)現(xiàn)效益最大化的對策建議,真正實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)于民有利.關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體建設(shè)用地;試點(diǎn)城市:流轉(zhuǎn)效益分析;對策建議BenefitsAnalysisonRuralConstructiveLandCirculationinMarketBasedonthePracticeofExperimentalCitiesNIUXing,GUJie-yun,YUMei-ling,YUXiang-yan(SchoolofSocialandPublicAdministration,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China)Abstract:Thispaperisgoingtoanalyzethepresentdataandobservethepilotcitiestosummarizethecurrentsituationandproblemsofrural-collective-constructive-land.Also,wewillemphasizeontheeconomicbenefitofrural-collective-constructive-landcirculatingonaccountofwhichcouldraiseseveralproposalstosolvethecurrentproblems.Theinvestigationnowadaysarestressingonconcludingallproblemsandprimaryeffectofpilotcities,whichignoretheeconomicbenefitofmarkingtherural-collective-constructive-land.Weemphasizeonthisaspectandtrytofindouthowthepeoplecouldreallygainthebenefit.Keywords:Rural-collective-constructive-land;pilotcities,analyzeeconomicbenefitoflandcirculate;relatedproposal1引言土地,對于廣大的農(nóng)民來說.是他們生存的保障.而農(nóng)村集體建設(shè)用地屬于非農(nóng)業(yè)范疇.由于缺少制度的保障和統(tǒng)籌兼顧的方法.農(nóng)村集體建設(shè)用地出現(xiàn)隱形流轉(zhuǎn)市場.農(nóng)民權(quán)益難以獲得保障,用地效率低下.本研究通過對近十年來農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市的實(shí)踐工作的分析.進(jìn)一步剖析農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的顯著效益.從而對推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn),保障農(nóng)民的利益等方面有著長遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)和理論意義.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市的實(shí)踐工作分析2.1全國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的概況1999年l1月24日.國土資源部將蕪湖確立為全國第一個(gè)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)市隨后在2000年.國土資源部在江蘇南京市,蘇州市,上海青浦區(qū).浙江湖州市.廣東南海市等9個(gè)市區(qū)開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作近十年的時(shí)間.試點(diǎn)城市發(fā)展迅速,表1就廣東順德,浙江湖州和安徽蕪湖三地試點(diǎn)工作1.2做簡要的介紹2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題綜述通過試點(diǎn)城市近十年來實(shí)踐工作的比較分析.從基金項(xiàng)目:上海市重點(diǎn)學(xué)科社會(huì)學(xué)建設(shè)項(xiàng)目(批準(zhǔn)號:B501);華東理工大學(xué)青年教師業(yè)務(wù)專項(xiàng)基金資助(批準(zhǔn)號:WE092100222廣東土地科學(xué)第10卷流轉(zhuǎn)原則,明確規(guī)定權(quán)屬合法,界址清楚,面積準(zhǔn)確的集體建設(shè)地在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提F有條件依法辦理建設(shè)用地手續(xù).二,流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地只能用作產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,不得片j于商品房開發(fā)建設(shè),村民仔宅用地得流轉(zhuǎn).對于流轉(zhuǎn)的土地,使用者不得擅自改變原上地流轉(zhuǎn)用途.二_,流轉(zhuǎn)雙方約定的流轉(zhuǎn)年限不得高于同類罔有土地使用權(quán)出讓的最高年限,再次流轉(zhuǎn)的不得超過流轉(zhuǎn)合同約定的剩余年限.實(shí)施條件在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前必須被批準(zhǔn)作為建設(shè)地的.其占用的范圍限定為1業(yè)同和城市重大召升村民代表大會(huì)或股東代表大耕地必須履行占補(bǔ)平衡手續(xù).土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)JEj地,不適用丁建城會(huì).經(jīng)2,3以上代表同意并形成決監(jiān)察專員臨督流轉(zhuǎn)工作區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍的建沒用地.也嚴(yán)議后.才能辦理土地流轉(zhuǎn)禁利用集體建設(shè)用地從事商貿(mào)干ll房地產(chǎn)開發(fā)黼辦法鬣體建設(shè)甩地使用轉(zhuǎn)有建殳用地使集體建設(shè)甩地使朋管理辦法用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法目埋凰150%的集體土地流轉(zhuǎn)收益用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排.剩余部分中20%用于集體公益事業(yè).80%用于按股權(quán)比例分配給農(nóng)民一次性貨幣方式補(bǔ)償安置,將土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)折成股份進(jìn)行股利分紅,購買養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)償方式經(jīng)驗(yàn)啟示核心是保障農(nóng)民的合法權(quán)益,保證重視耕地的保護(hù),維護(hù)農(nóng)民利益,農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)代替征打通農(nóng)民集體建設(shè)用地抵押的渠收,創(chuàng)造穩(wěn)定和持續(xù)的收益來源.道,集體建設(shè)用地使用權(quán)成為完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶.鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取15%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施.剩余由土地所有者分到各戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是主力軍.流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及市場化水平艦正相關(guān).區(qū)位特lE叫顯:成為村級經(jīng)濟(jì)組織收入的重要來源中能夠反映出當(dāng)前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在以下幾個(gè)方面的突出問題:首先.現(xiàn)行法律條件下.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題還缺少明確的法律解釋.出現(xiàn)問題時(shí)將很難判決.出現(xiàn)”無法可依”或法律沖突的尷尬局面:其次,農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利主體不明確,產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊.容易產(chǎn)生利益沖突同時(shí)權(quán)利主體不明確,一些村干部充當(dāng)了農(nóng)民集體的代言人的角色.增加了其尋租的機(jī)會(huì).滋生腐敗:再次,由于現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地市場機(jī)制發(fā)展尚未成熟.需要政府采取適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)措施.而實(shí)際中.政府對土地一級市場進(jìn)行完全的壟斷控制.又缺乏有效監(jiān)督管理:最后,農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地流轉(zhuǎn)市場不統(tǒng)一我國現(xiàn)行的土地制度以城鄉(xiāng)二元分割為基礎(chǔ)的.導(dǎo)致”城鄉(xiāng)兩種土地,兩種政策”.一方面,國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)之間存在嚴(yán)重的不對等性.另一方面,城鄉(xiāng)土地市場制度不一致,形成國有,集體兩個(gè)土地市場.3農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效益分析盡管農(nóng)村集體建設(shè)用地的試點(diǎn)工作反映出一些問題,但是十年的實(shí)踐所取得的成效也是很顯著的,可以說農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)工作是成功的.給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注人了新的活力.帶來了明顯的效益.3.1盤活企業(yè)存量資產(chǎn).促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重大的作用,但因經(jīng)營不善,效益不佳,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不靈,面臨著破產(chǎn)的危機(jī)若不允許其土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),這些企業(yè)往往只能申請破產(chǎn).其土地也只能成為閑置土地農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于盤活企業(yè).盤活閑置土地.能使得這些企業(yè)可以通過以土地入股,聯(lián)營等方式走出困境.從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展.城鎮(zhèn)工業(yè)也因此能得到積聚和發(fā)展.并及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu).促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級在企業(yè)走出困境的同時(shí),提高了土地利用效率20002005年來蕪湖共盤活存量建設(shè)用地6025.05畝.大大提高了土地集約利用水平和土地利用效率3.2有利于發(fā)展中小企業(yè).解決勞動(dòng)就業(yè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn).可以為企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)新建工廠提供土地隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),許多小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善.當(dāng)?shù)刎S富的勞動(dòng)力資源豐富及農(nóng)村集體土地相對城鎮(zhèn)國有土地的成本優(yōu)勢.吸引了一大批外地來的中小企業(yè)在4牛星等:農(nóng)村集體建設(shè)用地人市流轉(zhuǎn)的效益淺析23當(dāng)?shù)赝顿Y辦廠由于中小企業(yè)資金量小,人際關(guān)系弱,要求資金周轉(zhuǎn)快.很難走收費(fèi)多而審批時(shí)間長的征地程序,所以更傾向于方便快捷的集體建設(shè)用地.同時(shí),大量生存于集體非農(nóng)建設(shè)用地的中小企業(yè).也是我國吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要力量,這也從一定程度上解決征地后農(nóng)民出路的問題.增加農(nóng)民的收入由于城市建設(shè),經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量占用土地.城郊農(nóng)村集體的耕地越來越少.同時(shí)又有新的勞動(dòng)力成長起來.人地矛盾愈發(fā)尖銳由此可見.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對集體土地的使用既滿足了企業(yè)發(fā)展的需求.又同時(shí)能為農(nóng)村勞動(dòng)力提供很好的出路據(jù)蕪湖市情況看來.由于試點(diǎn)促進(jìn)了工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì).人均農(nóng)民收入增長最快的清水鎮(zhèn)年平均增速為13.7%.最低的大橋鎮(zhèn)年平均增速為5.6%.而五鎮(zhèn)平均增速為8.8%.2005年.首批開展的試點(diǎn)的五個(gè)鎮(zhèn).農(nóng)民人均年收入達(dá)4078元.3.3壯大了集體經(jīng)濟(jì).有利于體現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì).保護(hù)農(nóng)民利益農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)是土地收益權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下.農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利長期處于貧困狀態(tài)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使集體土地過去只是單純作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素和重要資本,使農(nóng)村集體能夠利用土地資產(chǎn).參與各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展和城市建設(shè)并且從農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配來看.絕大部分留在了集體內(nèi)部.農(nóng)民集體能夠得到更多的實(shí)惠在湖州市德清縣和長興縣等地區(qū).集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)極大的繁榮了集體經(jīng)濟(jì).也在一定程度上沖破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制和影響.拓展了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空問.逐漸縮小了城鄉(xiāng)差距6安徽蕪湖通過對集體土地進(jìn)行市場化運(yùn)作,建立了農(nóng)村社會(huì)保障體系.其資金主要來源于土地補(bǔ)償費(fèi)和建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)3.4有利于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地.保護(hù)耕地農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn).客觀是起到了盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的作用我國目前農(nóng)村存量建設(shè)用地高達(dá)2.7億畝.這一數(shù)量相當(dāng)于城市建設(shè)用地?cái)?shù)量的五倍.但由于農(nóng)村居民居住分散,平均宅基地面積過大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展缺少規(guī)劃.土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象特別嚴(yán)重另一方面.隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程.征收農(nóng)民土地成為常態(tài).我國耕地總量隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年遞減已引起有關(guān)方面的關(guān)注而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能緩解了耕地總量減少的壓力從湖州市的耕地利用情況來看.自19992005年增加了13059.1hmz.這一方面與政府實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)耕地與耕地復(fù)墾政策有關(guān)系.而另外一方面.在建設(shè)用地的需求不斷增大的同時(shí).農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地供應(yīng)提供了新的途徑.減少了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對耕地的占用3_5促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一種互動(dòng)過程.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供部分建設(shè)資金.也可以降低農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本.按照現(xiàn)行法律.農(nóng)村企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)城建廠,均需通過國家征用農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)為國有土地后再以轉(zhuǎn)讓的方式獲得土地.其成本往往高于通過購買或承租農(nóng)村集體建設(shè)用地的成本據(jù)調(diào)查.通過征用國有土地方式獲得工業(yè)用地.成本大致為120萬元/hm2-150萬元/hmz.但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接使用集體土地,成本大約為15萬元/,/hm217,.這無疑可以大大降低農(nóng)村工業(yè)化的成本3.6有利于完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地市場.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場一體化允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后.城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理方面又大大前進(jìn)了一步過去對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取堵的方針.現(xiàn)在采取疏的方針.在允許流轉(zhuǎn)的同時(shí)加強(qiáng)了管理,使土地市場更為有序另外,由于管理辦法基本上參照對國有土地管理的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則.從而為將來城鄉(xiāng)士地市場接軌做了某種準(zhǔn)備4推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的對策建議4.1明確立法.提供法律支持相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)專用法律和管理辦法.給予農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)以法律保障.廢除那些已與實(shí)際不相適應(yīng)的法律法規(guī).確立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法地位.解決目241【)卷前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場中存在的各種問題.保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益.促進(jìn)我國城鎮(zhèn)土地市場健康,良性的發(fā)展9.同時(shí),還應(yīng)放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的適用范圍,在不違背憲法,土地管理法和物權(quán)法的情況下.保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效流轉(zhuǎn).4.2進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體代表首先.從法律上進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán),使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在獨(dú)立性和明確性上有所保障.真正享有占有,使用,收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán).其次,明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體.在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中要理清村委會(huì)與村民等在流轉(zhuǎn)中的相互關(guān)系,分清土地流轉(zhuǎn)的主體代表,公共服務(wù),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等角色.避免土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)”缺位”和”越位”現(xiàn)象.為了能夠進(jìn)一步提高農(nóng)村集體土地的配置效率,要賦予農(nóng)民集體以完整意義上的土地所有權(quán),包括土地用途的自主決策權(quán)和自主處置權(quán).從而使集體土地能得到最有效的配置再次.加強(qiáng)集體農(nóng)民對集體土地產(chǎn)權(quán)的有效控制.強(qiáng)化集體土地使用權(quán)管理辦法,不僅賦予集體產(chǎn)權(quán)組織以協(xié)調(diào)管理集體土地,財(cái)產(chǎn)的職能,權(quán)力,而且要明確集體產(chǎn)權(quán)組織法人的對內(nèi),對外民事責(zé)任.4.3建立合理收益分配機(jī)制嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利和流轉(zhuǎn)收益上的分配.確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者.產(chǎn)權(quán)的歸屬是權(quán)益分配的依據(jù).因此,在土地產(chǎn)權(quán)上.應(yīng)逐步摸索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)從共同共有到按份共有的轉(zhuǎn)變.從而在制度上嚴(yán)格制約集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資金的使用.將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障,保障失地農(nóng)民的生計(jì).政府應(yīng)當(dāng)當(dāng)好”裁判員”的角色.為土地流轉(zhuǎn)的效益分配建立一套公開透明且行之有效的監(jiān)督,管理機(jī)制集體經(jīng)濟(jì)組織獲得并控制的流轉(zhuǎn)收益,可以用來建立社會(huì)保障體系,興辦集體公益事業(yè),興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè).建立公平,合理的收益分配及管理機(jī)制,才能達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益,真正解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)4.4完善土地流轉(zhuǎn)體制.建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場由于現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)體制城鄉(xiāng)分化明顯.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場較為混亂.直接導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地私下交易情況普遍要改變現(xiàn)狀,就要完善土地流轉(zhuǎn)體制,縮小城鄉(xiāng)土地待遇的差別.讓國有土地,集體土地享有同樣的使用權(quán)和法律上的保障.提高農(nóng)村集體建設(shè)用地使用效率:還要建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場,在法律制度的保障下.在土地流轉(zhuǎn)體制的支撐下,加強(qiáng)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的宏觀管理.杜絕隱性市場的存在.保障農(nóng)民的權(quán)益: