我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙和政策.doc

.我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙和政策發(fā)布日期：2011-04-26 文章來源：互聯(lián)網(wǎng) 內(nèi)容摘要：排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟學家戴爾斯提出，其思想來源于科斯定理。本文首先闡述了排污權(quán)交易在中國產(chǎn)生與施行的歷史及現(xiàn)狀，并在此基礎上分析該制度目前的發(fā)展障礙，針對這些問題提出了幾點建議，因為排污權(quán)交易制度在現(xiàn)代社會中是必須的，但其發(fā)展完善需要一個過程。 關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易 總量控制 市場障礙 排污權(quán)交易早在20世紀70年代由美國經(jīng)濟學家戴爾斯提出，并首先被美國國家環(huán)保局用于大氣污染源及河流污染管理,逐步建立起以補償、儲存和容量節(jié)余等為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系，并取得了巨大的環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益 。德國、日本、澳大利亞同樣有類似成功的例子 。所謂排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制通過污染者之間交易排污權(quán)實現(xiàn)低成本污染治理。排污權(quán)交易是以一種市場為基礎的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟刺激手段，排污權(quán)交易的賣方由于減排而剩余排污權(quán)，出售剩余排污權(quán)獲得的經(jīng)濟回報實質(zhì)上是市場對有利于環(huán)境的外部經(jīng)濟性的補償，無法按照政府規(guī)定減排或因減排代價過高而不愿減排的業(yè)主購買其必須減排的排污權(quán)，其支出的費用實質(zhì)上是為其外部不經(jīng)濟性而付出的代價。 排污權(quán)交易的思想來源于科斯定理。科斯定理認為：如果交易成本為零，無論初使權(quán)如何界定都可以通過市場交易和自愿協(xié)商達到資源的最優(yōu)配置，如果交易成本不為零，就可以通過合法權(quán)利的初始界定和經(jīng)濟組織的優(yōu)化選擇來提高資源配置的效率 。雖然排污權(quán)交易與我國現(xiàn)行的排污收費制度都是基于市場的經(jīng)濟管理手段，但它們之間又有明顯的區(qū)別。排污收費制度是先確定一個價格，然后由市場確定排污總量，就算所有的企業(yè)都達標排放，排污量仍不斷增加。而排污權(quán)交易則相反，它首先確定環(huán)境的排污總量，然后讓市場去確定排污的價格水平。排污需求增加時，只是導致排污權(quán)價格的上漲，而環(huán)境狀況不會繼續(xù)變壞。本文將在介紹我國排污權(quán)交易現(xiàn)狀基礎上，進一步分析目前排污權(quán)交易制度的發(fā)展障礙，并由此提出在我國推行排污權(quán)交易的幾點建議。 一、排污權(quán)交易在中國的實施 我國的排污權(quán)交易制度的醞釀工作可以追溯到1988年開始試行的排污許可證制度。國家環(huán)保局確定上海、北京、天津、沈陽、徐州、常州等18個城市為水污染排放許可試行單位。1990年著手進行排放大氣污染物許可證制度的試點城市選擇，選擇了16個城市作為試點單位。 為將市場機制引入大氣環(huán)境管理，國家環(huán)保局選擇了6個城市進行了大氣排污交易政策的試點工作。國家在“九五”、“十五”期間在污染源管理制度中主要實施環(huán)境污染總量控制。1996年國務院批準了“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃并進行試點，試點證明總量控制是可行的。 但總的看來，我國有關(guān)排污權(quán)交易的政策和法律相當滯后。雖然有些地方法規(guī)有涉及到“排污權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵消”等在國家環(huán)境資源法律中沒有規(guī)定的經(jīng)濟政策和市場機制，然而，縱觀排污權(quán)交易制度在中國目前實施狀況來看，還存在諸多問題和挑戰(zhàn)。 二、排污權(quán)交易制度在我國目前面臨的障礙 排污權(quán)交易目前在國外還是取得了相當大的成功，但通過上述對排污權(quán)交易在我國的產(chǎn)生及施行過程來看，我國還處在探索階段，有很多問題亟待解決?？傮w說來有以下幾點： （一）污染物排放總量控制方面的問題 實施排污權(quán)交易制度就是為了實現(xiàn)污染總量控制服務的。產(chǎn)值、速度和國民生產(chǎn)總值這些指標有時是通過自然資源的大規(guī)模破壞來實現(xiàn)的，發(fā)展中國家大多把實現(xiàn)經(jīng)濟增長放在壓倒一切的重要位置而把環(huán)境保護往往放在第二位。中國正處于高速經(jīng)濟發(fā)展的時期,粗放型經(jīng)濟增長是導致環(huán)境迅速惡化的關(guān)鍵?；仡欀袊沫h(huán)境惡化過程，可以看到粗放型經(jīng)濟增長與環(huán)境惡化的密切關(guān)系。如果各地的粗放型經(jīng)濟增長方式不從根本上改變，則經(jīng)濟規(guī)模的擴張會形成極為強大的壓力，不但與環(huán)境保護、國土整治和農(nóng)業(yè)爭奪資金，而且要求突破污染物排放總量的限制。一旦發(fā)生這種情況，要么導致總量控制戰(zhàn)略的失敗，要么經(jīng)濟增長將受到壓制。因此，在中國實施排污權(quán)交易制度，由粗放型經(jīng)濟增長引發(fā)的總量控制問題是個大問題，讓排污權(quán)交易市場積極為總量控制服務。同時讓排污權(quán)交易市場的運行與社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略、國家的發(fā)展戰(zhàn)略高度一致 。 （二）市場障礙及交易市場的空間范圍 從現(xiàn)實狀況來看，交易制度不成熟，優(yōu)化配置環(huán)境容量資源受到制約。我國目前市場經(jīng)濟尚未完善，在此時期實施排污權(quán)交易，企業(yè)沒有成為真正的市場主體，經(jīng)濟刺激對國有企業(yè)常常失靈，排污權(quán)交易效果必將受到限制。而我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，市場體系發(fā)育程度、法制和公共管理水平以及環(huán)境檢測能力等條件差別很大，排污權(quán)交易制度實施的初期交易區(qū)域不易過大。在排污權(quán)交易中客觀存在著各種交易成本如信息成本、監(jiān)督和執(zhí)行成本等，這些交易成本在一定程度上會降低交易主體的積極性，也會給行政干預提供切人口，限制了排污權(quán)交易市場的空間范圍。 （三）技術(shù)障礙 從目前的科學水平來看，相關(guān)的制度的實施，如富余的環(huán)境容量難以量化，限制了總量控制等。排污權(quán)交易的前提是環(huán)境容量及其價值的確定，中國目前尚缺乏先進的環(huán)境檢測手段與相應的經(jīng)驗，無法將排污權(quán)的交易量與實際排污量對應起來，失去了對排污權(quán)交易的后續(xù)控制，最終導致控制物排放總量的目標落空。 （四）交易成本過高問題 交易成本是影響排污權(quán)交易市場活躍程度的最敏感的變量。如果交易成本過大、程序過于復雜、時間過長,就會影響交易的效率。中國粗放型經(jīng)濟增長的特征之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、分布零散。因此，由于環(huán)境污染的特點，排污權(quán)交易制度在中國的實施不但會使排污權(quán)交易市場的基礎信息尋求成本過高，而且管制者監(jiān)測與執(zhí)行成本過高。無視這一差別而以美國等國家的方式實施排污權(quán)交易制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中搭便車現(xiàn)象將會泛濫，從而導致市場的無效。由于排污權(quán)交易是為了更好地利用環(huán)境資源，更好地為經(jīng)濟建設服務，為環(huán)境污染治理注入新的活力，交易雙方進行交易直接動因是獲取利益，交易畢竟是經(jīng)濟市場中，雙方經(jīng)濟的選擇,理性分析的結(jié)果，這就要求在交易中盡量減少交易本身的成本，減少交易成本和時間，交易不應因規(guī)范管理而復雜化、高成本，只有這樣才能避免交易法規(guī)完備、管理有序而交易量少的情況發(fā)生 。 (五) 存在“灰色交易” 排污權(quán)交易制度雖然彌補了濃度控制的不足，但仍然存在排污權(quán)交易的公平性和有效性等問題，排污權(quán)交易在環(huán)保部門的掌控下，一旦權(quán)力參與排污權(quán)資源分配，權(quán)力尋租就難以避免，一些政府部門可能不會放棄借此時機獲得交易利益，不會完全放棄一些配額交易的權(quán)力，排污權(quán)的交易過程仍擺脫不了政府部門的強力干預，用行政手段加以扶持和干預重點企業(yè)，這會影響排污權(quán)交易的公平、公正、公開。 （六）排污權(quán)交易不活躍問題 排污權(quán)交易與一般的商品交易有著很大的區(qū)別，問題的實質(zhì)在于排污權(quán)交易不像一般商品那樣容易進行。在排污權(quán)交易市場中，雖然潛在的買賣關(guān)系在理論上是客觀存在的，但實際上買賣雙方之間卻存在著很大的差距。對買方來說，當然非常希望以較低的價格獲得排污許可證以實現(xiàn)正常生產(chǎn)或避免因超指標排放而受到罰款，因此其交易的期望較高；而對賣方來說，由于排污許可證是其企業(yè)難以估量的一筆資產(chǎn)，并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和排污總量控制的削減，具有很大的增值的可能性，普遍具有惜售的心理。顯然,在一般情況下，賣方并不十分迫切進行排污許可證的交易。這種買賣雙方交易期望的差距自然會導致排污權(quán)交易市場的不活躍，甚至會導致排污權(quán)交易市場的失靈，從而根本無法進行交易活動。消除這種差異性，需要政府建立相關(guān)的激勵機制,而目前在我國，有關(guān)這方面的措施、規(guī)定還沒有出臺。政府應加緊這方面的立法工作，以便促進排污權(quán)交易工作的開展 。 （七）環(huán)境監(jiān)管體制不健全問題 從實踐上來看，國外實施排污權(quán)交易體制，都建立了一套較完備的排污權(quán)交易監(jiān)督管理體制。以美國為例，從交易參加者的確定、許可證的分配到許可證交易和許可證的審核，各環(huán)節(jié)都制定了一系列制度保障該政策的實施。就許可證審核環(huán)節(jié)而言，美國聯(lián)邦環(huán)保局對交易體系參加單位每年進行一次許可證的審核和調(diào)整，檢查各排污單位當年的子帳戶中是否有足夠的許可證用于污染物排放。而中國的監(jiān)督管理機制還不健全，現(xiàn)有的管理制度如月報、年檢、通報、企業(yè)自檢等不能滿足排污權(quán)交易對信息和監(jiān)管的要求，排污者和政府管理部門之間存在嚴重的信息不對稱問題。已經(jīng)形成的初步的管理辦法和管理體系有待上升為法律法規(guī)，并進一步細化使之具有可操作性。 （八）環(huán)境政策不完善問題 目前，中國已形成以環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境社會政策、環(huán)境行政政策、國際環(huán)境政策等五大政策為主的環(huán)境政策體系?；仡欀袊h(huán)境政策的制定、實施、效果，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)境政策帶有計劃經(jīng)濟的色彩，因而存在一系列問題，如排污收費制度方面，中國的排污收費標準往往低于達到排放標準所需邊際削減成本；環(huán)境法律制度的實施方面，監(jiān)測工作不到位；預防和控制污染的對象主要是國有企業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展已成為主要的污染群體；國家某些政策常常是反環(huán)境計劃的等。這些問題不解決不利于排污權(quán)的交易順利進行 。 排污權(quán)交易制度在我國的現(xiàn)狀遠不止上述八個問題，如還存在地方保護障礙、分配障礙等問題，筆者在此只是介紹一些常見的突出問題。 三、政策建議 雖然我國目前排污權(quán)交易存在諸多問題，筆者建議應做好如下幾方面工作可以推進并逐步完善該項制度。 （一）完善排污權(quán)交易立法，奠定排污權(quán)交易法律基礎 如果要在全國推廣實行排污權(quán)交易政策，就必須有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的國家級法規(guī)出臺?；蛑辽俑鱾€地方要有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的地方法規(guī)。因為總量控制的實質(zhì)是對污染物的排放總量(這里指全國或區(qū)域的排放總量)規(guī)定了上限，從經(jīng)濟學角度上說，就是明確了凈化污染物的環(huán)境容量資源是有限的或是稀缺的。這樣環(huán)境容量資源經(jīng)過適當?shù)脑O計，可以通過市場來進行分配。也就是說，總量控制指標可以經(jīng)過適當?shù)姆峙?，變成產(chǎn)權(quán)明晰的“物品”。有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)的擁有者可以轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，控制它名下的資源，并對處理這些資源享有一切收益承擔一切成本 。盡管我國排污權(quán)交易的試點已進行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)，排污權(quán)交易至今沒有寫入環(huán)境法，上升為國家法律。即便是相應的地方性法規(guī)，也只有個別省市才有。所以中國目前缺乏在全國范圍內(nèi)實行排污權(quán)交易的法律基礎。 （二）污染物排放總量的確定 如何科學準確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放允許量是進行整個排污權(quán)交易的首要問題，針對不同的污染物怎么確定其排放量，一定地域的自然生態(tài)系統(tǒng)的藏污納垢能力是有限的，排污權(quán)交易是一總量控制為出發(fā)點和歸宿的，總量控制是目標、計劃需求，排污權(quán)交易是手段，是實現(xiàn)目標完成計劃達到要求的手段 。環(huán)境容量的確定是一項極其復雜而艱巨的基礎性研究工作，耗資巨大，而且它還需要大量的確定地域的環(huán)境質(zhì)量追蹤檢測數(shù)據(jù)，還必須對特定污染物在該地域的遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律進行深人的分析。因此必須對環(huán)境容量進行科學的評價與計算。國家環(huán)境管理部門應加大技術(shù)投入力量，制定全國污染物排放總量和地區(qū)分配規(guī)則。根據(jù)環(huán)境控制點的環(huán)境質(zhì)量標準、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點和發(fā)展水平，結(jié)合污染物種類和污染物的擴散模式。確定某個區(qū)域的污染物允許排放總量，從而計算將要達到環(huán)境目標而消減的污染物總量，并將消減總量分解到本區(qū)域各個企業(yè)，確定各個企業(yè)的總量控制目標。建立總量控制法規(guī)保障體系是實現(xiàn)總量控制目標的重要保證，同時也是總量控制管理體系運行模式的組成部分。目前我國環(huán)境法律體系中沒有專門的有關(guān)總量控制具體實施的統(tǒng)一法規(guī)。因此總量控制的法律完善是勢在必行。具體分為以下幾點： 1.應在(環(huán)境保護法中明確規(guī)定國家實行污染物排放總量控制制度，只有將“國家實行排污總量控制制度”的原則明確寫進法律條款中，才能具有權(quán)威性和穩(wěn)定性，并將相關(guān)單項法規(guī)制定提供法律依據(jù)。 2.盡快制定(污染物排放總量控制管理辦法，具體可有幾部分組成。首先，確定目標總量控制具體方案；其次，確定總量統(tǒng)計制度；再次，確定具體污染行業(yè)總量控制目標，還要確定總量分布機制；最后，建立總量控制追蹤體系。 3.應確定配套的監(jiān)督管理機制，以保證總量控制指標的全面落實。同時要注意與現(xiàn)行的環(huán)境管理法律制度相協(xié)調(diào)。充分利用現(xiàn)有的環(huán)境管理機構(gòu)設置，將總量控制與排污收費、“三同時”等制度一起納人日常環(huán)境管理工作中，相互配套、相互促進。 （三）盡量降低排污權(quán)的交易成本 為了降低排污權(quán)交易的成本，政府可以采取以下一些措施：建立公開的市場，增加排污權(quán)交易者的數(shù)量,使市場運行更有效率；增加交易的透明度，為了使交易的各方能夠充分地掌握信息，每項計劃和交易的規(guī)則及開展的實際情況應是公開的；建立排污權(quán)交易的中介機構(gòu)，具體業(yè)務包括提供交易信息，進行交易的經(jīng)紀，為排污企業(yè)代理排污指標的調(diào)整等。 （四）政府部門應盡快建立起排污權(quán)交易的激勵機制 為了刺激排污權(quán)交易市場的活躍，政府盡快建立起排污權(quán)交易的激勵機制。例如，對積極削減排污總量并積極出售排污指標的企業(yè)，政府應從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標時以優(yōu)惠