志愿組織參與城市管理的現(xiàn)狀與對策

志愿組織參與城市管理的現(xiàn)狀與對策描述：志愿組織參與城市管理既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展和復(fù)雜社會治理的現(xiàn)實需求，也是志愿組織行使社會權(quán)力的重要表現(xiàn)。在大力倡導(dǎo)社會管理和社會建設(shè)的背 景下，寧波市城管義工協(xié)會以“政府關(guān)注、社會急需”為出發(fā)點開展形式.摘要：志愿組織參與城市管理既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展和復(fù)雜社會治理的現(xiàn)實需求，也是志愿組織行使社會權(quán)力的重要表現(xiàn)。在大力倡導(dǎo)社會管理和社會建設(shè)的背 景下，寧波市城管義工協(xié)會以“政府關(guān)注、社會急需”為出發(fā)點開展形式各異的志愿活動，在城市管理和社會公眾之間搭建了一座互動的橋梁，為探索公眾參與社會 管理提供了一個鮮活的樣本。本文以寧波市城管義工協(xié)會為個案，從領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)、崗位設(shè)置、會員管理、財務(wù)管理等方面剖析城管義工協(xié)會的運作模式，考 察城管義工協(xié)會的運行成效，進而反思其蘊含的問題；最后從強化志愿者的權(quán)利意識、拓寬公共參與渠道、健全志愿組織培訓機制、推進志愿組織內(nèi)部建設(shè)以及加大 政府政策扶持力度等維度提出促進志愿組織參與城市管理的構(gòu)架和思路。一、志愿組織參與城市管理的動因（一） 政治動因志愿組織的興起對于現(xiàn)代國家的構(gòu)建意義十分重大，以志愿組織為載體的第三部門不僅是對政府、市場的有力補充，同時也是獨立于政府、市場的第三 方力量，發(fā)揮著監(jiān)督政府與市場的作用。美國學者薩拉蒙（Lester M. Salamon）用大量數(shù)字詮釋了我們正處于一場全球性的“社團革命”之中，并且預(yù)言“這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于 19世紀后期世界的重要性”。在全球公共管理變革的浪潮下，面對日益多元的社會需求，政府越來越顯得力不從心，不論是在政策制定還是政策 執(zhí)行層面均面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，引入社會力量尤其是社會組織的力量成為一種務(wù)實而理性選擇，改變公共治理中政府單打獨斗的局面，形成多元治理的格局成為 大勢所趨。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出：“建設(shè)社會主義和諧社會，必須加強社會建設(shè)和完善社會管理體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié) 同、公眾參與社會管理格局?！?2012年12月，黨的十八大報告明確指示要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管 理體制。十八屆三中全會公報中更是指出要激活社會組織活力，創(chuàng)新社會治理體系?？梢姡驹附M織參與城市管理不僅是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是現(xiàn)代復(fù) 雜社會治理的迫切需求。（二） 經(jīng)濟動因改革開放以來，中國社會組織獲得了長足的發(fā)展與進步，據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計結(jié)果顯示：截止2011年底，全國登記社會組織一共有45 萬7千個，社會團體是25萬3千個，民辦非企業(yè)單位是25萬2千個，基金會有2510個；2010年全國社會組織實現(xiàn)固定資產(chǎn)總值已經(jīng)達到1089億，收 入達到1247億，增長值為531億元，兼職工作人員大概有500萬規(guī)模?？梢姡袊驹附M織已經(jīng)具備相當?shù)囊?guī)模和數(shù)量，形形色色的志愿組織廣泛地 活躍于教育、科技、文化、環(huán)保、扶貧開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等各個領(lǐng)域，在解決社會問題上發(fā)揮了獨特的優(yōu)勢。但同時，中國志愿組織在發(fā)展過程中仍然普遍 面臨一個共同的限制性因素資金短缺。據(jù)2011年寧波市民政局在全市范圍內(nèi)的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，2/3以上的志愿組織均面臨著不同程度的資金短缺問 題。資金短缺問題已經(jīng)嚴重制約和影響到志愿組織功能活動的開展。在推進政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀背景下，通過承接政府公共服務(wù)，從公共財政體系中獲取資源已經(jīng)成 為志愿組織發(fā)展的必然選擇。事實上，在歐美發(fā)達國家，政府購買NGO服務(wù)的比例非常高，最高可以達到80%90%，在美國，比例差不多達到90% 。因此，為擺脫資金困局，志愿組織理應(yīng)積極參與公共事務(wù)，通過承接政府服務(wù)項目獲取資金支持理應(yīng)成為志愿組織發(fā)展的重要路徑。2004年以來，寧波 海曙區(qū)政府探索形成“政府扶持、社會組織運作、社會參與”的養(yǎng)老模式，最大限度地整合和利用社會資源，實現(xiàn)了“老人得實惠、政府降成本、社會廣參與”的目標。可以預(yù)見，這種運作方式在政府管理實踐中將會更為普遍和流行。（三） 社會動因志愿組織的勃興不僅是公民社會日益發(fā)展和成熟的表現(xiàn)，也是公民意識覺醒的產(chǎn)物。作為一種來自公民社會的力量，志愿組織在促進公民社會治理過程 中發(fā)揮著不可或缺的作用，既代表著本群體利益進行民主參與、實現(xiàn)群體利益，也代表其整體利益對其成員的特殊利益進行橫向的對話與協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)互相理解和信任，從而形成一種自主協(xié)調(diào)、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的民間秩序。隨著志愿組織的蓬勃發(fā)展，其自我意識日益覺醒，自主性不斷提高，參與社會管理 和公共事務(wù)管理的需要和動機也因此日漸強烈；同時，中國社會變遷后出現(xiàn)的種種問題和矛盾客觀上也需要志愿組織參與其中，發(fā)揮其拾遺補漏的功能以矯正經(jīng)濟社 會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，彌補政府和市場的失靈。志愿組織的社會屬性決定了其參與社會管理的正當性和必然性，這是志愿組織社會權(quán)力（social power）的表現(xiàn)，從實踐來看，志愿組織不僅有能力參與社會管理，也有責任參與社會公共事務(wù)。英國學者格里斯托克提出的社會治理理論認為社會組織應(yīng)當 參與社會管理，該理論包含五個基本觀點：治理指出自政府但又不限于政府一套社會公共機構(gòu)和行為者。政府不是惟一的權(quán)力主體，各種公共的和私人的機構(gòu)也是 一定層面上社會事務(wù)的權(quán)力主體。由于權(quán)力主體的多元，各種非政府組織越來越多地承擔起管理公共事務(wù)的責任。涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在權(quán) 力依賴。治理指行為者的自主自治。辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引；而政府 的能力和責任均在于此。由是觀之，社會動因亦是推動志愿組織參與城市管理的重要動力，我國志愿組織參與公共事務(wù)管理已經(jīng)由傳統(tǒng)的被動式、分 散化和偶發(fā)式向主動式、組織化和常態(tài)化的方式轉(zhuǎn)變，民間力量的崛起已是勢不可擋。二、志愿組織參與城市管理的模式與成效以寧波城管義工協(xié)會為個案的分析寧波城市管理義務(wù)工作者協(xié)會成立于2008年9月，是由社會個人和單位自愿參加聯(lián)合組建的，關(guān)心參與城市管理工作的全市性組織，屬于典型的非 營利性社會團體。該協(xié)會自成立以來，始終堅持服務(wù)大局、服務(wù)社會、服務(wù)群眾的工作方針，在探索中謀發(fā)展，在創(chuàng)新中求突破，大力加強協(xié)會各項建設(shè)，從政府關(guān) 注出發(fā)，明確工作重點和服務(wù)內(nèi)容，成功打造了“城管義工文明行”服務(wù)品牌。截止2012年10月，該協(xié)會已累計動員了近30萬人次的義工，在文明行為宣 傳、流動攤販勸導(dǎo)、道路綠化維護、公交站點服務(wù)等不同領(lǐng)域提供了義務(wù)服務(wù)超過60萬小時的義務(wù)服務(wù)，在宣傳服務(wù)管理、推動文明創(chuàng)建、傳播義工理念方面發(fā)揮 了積極作用，堪稱是志愿組織參與城市管理（社會管理）的一個典范，在寧波市、浙江省乃至全國范圍內(nèi)均產(chǎn)生了較大的社會影響。（一） 基本作法1. 領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)該協(xié)會在組織架構(gòu)上采取社團組織、協(xié)會管理的方式。由寧波市城管局組織牽頭成立的，協(xié)會會長由寧波市城管局副局長擔任，副會長由相關(guān)區(qū)縣城管 局長擔任，正副秘書長則分別由市城管局牽頭處室負責人和相關(guān)區(qū)縣城管局副局長擔任。同時，為了提高協(xié)會的知名度和組織狀況，寧波市城管局又邀請原寧波市人 大常委會副主任、市城管局長等知名人士擔任名譽會長，為寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會開展具體工作提供幫助和指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的組成見圖1所示。2. 組織網(wǎng)絡(luò)和崗位設(shè)置在組織網(wǎng)絡(luò)上，寧波城市管理義務(wù)工作者協(xié)會在全市各區(qū)設(shè)辦事處15個，街道設(shè)服務(wù)點69個，社區(qū)設(shè)聯(lián)絡(luò)站379個，形成獨特的四級組織網(wǎng)絡(luò)， 借助四級組織網(wǎng)絡(luò)推動城管義工協(xié)會工作的開展。同時，結(jié)合城管工作的特性以及民眾的需要，將城管義工隊伍分成以下六個崗位：即城管知識宣傳員、行政執(zhí)法協(xié) 助員、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員、文明意識倡導(dǎo)員、公共設(shè)施維護員以及園藝、水、氣服務(wù)員。城管知識宣傳員主要負責社區(qū)城市管理知識的宣傳引導(dǎo)；行政執(zhí)法協(xié)助員主要 配合城管執(zhí)法；環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員參與城市市容的整治；公共設(shè)施維護員主要負責向市民倡導(dǎo)文明行為；園藝、水、氣服務(wù)員則負責為社區(qū)家庭提供具體家庭服務(wù)。3. 會員管理方式該協(xié)會根據(jù)其章程建立了寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會內(nèi)部管理制度，針對協(xié)會會員權(quán)利義務(wù)、會員（服務(wù)）證管理、會員紀律等進行了詳細的規(guī)定，以促進會員管理的規(guī)范化。（1） 會員據(jù)規(guī)定擁有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，可參加協(xié)會開展的活動，并且可要求獲得義工服務(wù)期間相應(yīng)的條件和必要的保障，也能夠監(jiān)督協(xié)會工作并提出意見建 議，擁有協(xié)會提供服務(wù)的優(yōu)先權(quán)，同時入會自愿，退會自由；在義務(wù)方面，會員除了在協(xié)會章程指導(dǎo)下執(zhí)行協(xié)會的決議，維護協(xié)會的合法權(quán)益之外，還需向協(xié)會反映 社情民意，提供涉及城管工作的有關(guān)信息資料和情況，同時在完成協(xié)會委托或交辦的工作時宣傳本會宗旨，維護本會聲譽，以實際行動擴大本會的社會影響。（2） 個人成員在通過申請并成功參加過第一次活動之后，協(xié)會將會發(fā)放個人會員證。會員證的內(nèi)容主要包括會員培訓登記表、會員服務(wù)登記表等，協(xié)會將會在會員證上記 錄會員的服務(wù)時數(shù)和服務(wù)內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合其綜合服務(wù)時數(shù)和服務(wù)質(zhì)量等情況評選寧波市城市義務(wù)工作者協(xié)會的“城管義工之星”，例如累計工時至30小時 即可成為一星級城管義工，累計工時超過300小時即可成為名譽城管義工，協(xié)會根據(jù)星級對會員進行表彰嘉獎。（3） 協(xié)會有自我約束的組織紀律，要求會員不得向服務(wù)對象收取報酬和接受服務(wù)對象饋贈，注重自己的言行并積極維護協(xié)會形象：同時，規(guī)定會員在無故連續(xù)兩年不參加 活動的，視為自動退會；若有違法和嚴重違反協(xié)會規(guī)定的章程的行為的，由理事會或常務(wù)理事會決定，予以除名；會員退會應(yīng)書面通知本會，并交回義工會員證。4. 財務(wù)管理協(xié)會的財務(wù)管理主要包括收入和支出，收入的來源主要通過政府扶持；社會捐贈以及其他合法收入。支出細則主要有：（1） 協(xié)會經(jīng)費的具體分配規(guī)定：必須按協(xié)會章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動和與協(xié)會宗旨相符的事業(yè)（包括聘請人員經(jīng)費開支）有關(guān)；必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，接受會員代表大會和財政部門的監(jiān)督。（2） 經(jīng)費支出的預(yù)算管理：秘書處每半年向協(xié)會常務(wù)理事會提交經(jīng)費支出預(yù)算計劃，經(jīng)研究決定后按計劃執(zhí)行。日常支出由秘書長審批。計劃外的臨時經(jīng)費支出，單筆金額超過2000元以上的由會長和秘書長共同審批。（3） 經(jīng)費收入票據(jù)管理：協(xié)會任何收入均應(yīng)使用社會團體的專用票據(jù)。（二） 成效1. 網(wǎng)絡(luò)體系日益健全，形成縱向四級網(wǎng)絡(luò)體系該協(xié)會自2008年9月成立之初，就策劃形成寧波市協(xié)會總部、縣（市）區(qū)辦事處、街道服務(wù)店和社區(qū)聯(lián)絡(luò)站四級網(wǎng)絡(luò)體系，目前，該協(xié)會已在全市 六區(qū)、東錢湖旅游度假區(qū)、寧波國家高新區(qū)和慈溪市建立辦事處11個，街道服務(wù)點37個、社區(qū)聯(lián)絡(luò)站262個，服務(wù)點、聯(lián)絡(luò)站分別覆蓋中心城區(qū)81.6%的 街道、75.2%的社區(qū)，逐步形成政府主導(dǎo)、群眾參與、互動互惠、共建共享的城市管理格局。網(wǎng)絡(luò)體系的不斷完善給予了協(xié)會整個運作上的最大支持，使得整個 運營過程有條不紊，總部運籌帷幄，分部職責分工明確，分頭活動的同時又有強大的核心凝聚力。2. 宣傳手段推陳出新，城管義工品牌效應(yīng)日益凸顯該協(xié)會一直與寧波日報、中國寧波網(wǎng)等傳媒保持密切合作，定期在重要版面刊登“城管義工在行動”和“尋找寧波最熱心的城管義工”專欄，通過 網(wǎng)絡(luò)傳媒對義工活動進行實時報道推廣義工品牌，既提高了公眾的知曉度，也擴大了品牌影響力；該協(xié)會同時還以“寧波城管義工網(wǎng)”為綜合信息支撐平臺，充分發(fā) 揮網(wǎng)絡(luò)論壇和義工博客的作用，促進服務(wù)信息資源整合與共享；另外，協(xié)會以“城管簡報”為載體，不定期地發(fā)布“城管義工專刊”，并在寧波城管雜志中設(shè)義 工專欄，以寧波城管為個體單位增強協(xié)會宣傳度；最后，協(xié)會還為義工添置義工工作服、義工徽章等形象設(shè)備，旨在通過宣傳物品的制作，進一步傳播城管義工精 神，讓更多的社會公眾了解城管、關(guān)注城管、參與城管。 3. 義工活動豐富多彩，城管義工活動走向常態(tài)化該協(xié)會各個辦事處根據(jù)自身特點，不斷開展活動，例如海曙辦事處組織流動攤販義工，開展回饋服務(wù)便民服務(wù)活動；鄞州辦事處針對區(qū)域特點，組織大 學生義工參加植樹活動；慈溪辦事處義工走進中心廣場，開展文明行為勸導(dǎo)活動。截止2012年底，各級組織開展義工活動達千余次，基本做到了系列性活動“不 間斷”、經(jīng)常性活動“不斷線”，經(jīng)常性活動的開展，豐富了義工服務(wù)的內(nèi)涵，拓寬了義工服務(wù)的領(lǐng)域，進一步增強了協(xié)會組織活力，推動了城管義工活動的常態(tài) 化。該協(xié)會成立一年之后就因為其社會影響力而被授予了“寧波市第二批最具影響力文明服務(wù)品牌”，并獲得了“2008年度宣傳思想文化工作創(chuàng)新獎 （文明建設(shè)類）”的榮譽，2011年又被授予“寧波市優(yōu)秀志愿服務(wù)組織獎”以及“寧波市5A級社會團體”的等榮譽稱號。此外，該協(xié)會因為在探索公眾參與城 市管理（社會管理）中所取得的良好口碑和社會影響獲得了寧波市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示，在全市乃至浙江省范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。隨著寧波市城管義工協(xié)會組 織活動的持續(xù)開展，該協(xié)會的社會影響力與日俱增，協(xié)會會員的規(guī)模呈現(xiàn)出不斷增長，協(xié)會成員的行業(yè)分布也愈來愈廣。（三） 存在的問題1. 公眾公共參與意識仍顯薄弱，動員式參與的方式比較普遍從現(xiàn)實情況來看，我國公民的主體意識、參與意識、權(quán)利意識、責任意識的缺乏和淡薄，公民對于自身是參與的“主體”沒有概念和理解，導(dǎo)致了自身 沒有“參與”的渴望，同時他們也根本沒有意識到參與社會管理不僅是自身的一種“權(quán)利”，更是民主政治對公民的一種“責任”要求。公共參與中的被動式參與現(xiàn) 象還是廣為存在，公眾的主動式、組織化的參與程度總體上還是偏低。從寧波城市義務(wù)工作者協(xié)會的運作情況來看，其組織規(guī)模日益壯大，2012年底其會員已經(jīng) 達到39000多人，行業(yè)分布上也是比較廣泛的，包括公務(wù)員、退休工人、下崗職工、在校大學生、公司白領(lǐng)等，但是需要指出的一個事實是不少義工志愿者的參 與事實上帶有一定的被動性，問卷調(diào)查顯示43.5%的義工成員認為自己是在政治動員情況下被動式的參與了義工協(xié)會，這在一定程度上反映出公眾公共參意識并 不是很強，公眾參與意愿無疑有待于提高。2. 公共參與的法律依據(jù)不明確，公共參與的制度化程度比較低城市管理是城市政府的重要職能，城市管理的水平直接關(guān)系到社會公眾的日常生活和切身利益。城市管理水平的高低固然受制于政府能力的影響，但是 公眾參與城市管理的程度同樣影響和制約著城市管理水平的高低，因為公眾不僅是城市管理的客體，同時也是城市管理的主體。離開公眾的有效參與，城市管理工作 將失去目標和動力，城市管理的效果將無從得到保證，為此必須切實保障公眾參與城市管理的權(quán)利。從現(xiàn)行城市管理的相關(guān)法規(guī)來看，無論是法律的規(guī)定、公布還是 法律的審批、訴訟和實施均沒有關(guān)于公民參與的具體內(nèi)容規(guī)定。目前，寧波市城市管理行政執(zhí)法工作的主要依據(jù)是行政處罰法寧波市城市管理相對集中行政處 罰權(quán)實施辦法寧波市城市管理行政執(zhí)法扣押（暫扣）和罰沒物品處置管理辦法等，這些法規(guī)內(nèi)容只是涉及行政管理工作中執(zhí)法人員的具體操作過程，并沒有關(guān) 于公民參與的具體規(guī)定，寧波市城市管理義工協(xié)會的成立和運作也僅僅是依據(jù)協(xié)會自身制定的寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會章程寧波市城市管理義務(wù)工作者 協(xié)會內(nèi)部管理制度和寧波市城管義工組織管理標準，以上規(guī)章只是社會團體針對協(xié)會內(nèi)部人員制定的規(guī)章制度，并不具備廣泛的適用性和普適性，更談不上法 律依據(jù)。顯然，這種制度安排和法律環(huán)境決定了志愿者參與城市管理的制度化程度是比較低的。3. 志愿組織培訓機制不健全，義工協(xié)會的內(nèi)部建設(shè)有待加強從寧波城管義工協(xié)會發(fā)展的情況來看，其內(nèi)部建設(shè)總體比較薄弱的，尤其是在義工的選拔、管理、培訓等方面有待加強。具體而言：一是缺少嚴格的選 拔程序和機制。該協(xié)會要求中，只需符合協(xié)會條例的相關(guān)要求，公眾即可根據(jù)具體程序提交申請表格，隨后協(xié)會通過電話進行咨詢，簡單流程之后就可以成為該協(xié)會 的一員，而對于成員是否對組織有高度認同，是否有業(yè)務(wù)能力，基本不作考察。這種會員選拔機制的優(yōu)勢是能夠最大程度的吸引公眾的參與，激發(fā)公眾公共參與的熱 情，但是帶來的結(jié)果是義工成員素質(zhì)參差不齊，工作效果差強人意。二是針對義工的培訓機制不到位。志愿者培訓在寧波城管義工協(xié)會日常管理中沒有得到足夠的重 視，既缺乏有針對性的培訓內(nèi)容，也缺乏長期的、科學的培訓計劃，結(jié)果導(dǎo)致志愿者的素質(zhì)和技能無法完全滿足義工活動開展的需求，致使義工活動服務(wù)質(zhì)量難以達 到預(yù)期目標。目前，該協(xié)會的培訓主要包括總部以及各辦事處，總部的培訓主要針對各區(qū)的義工骨干或者隊長，培訓方式主要通過講座。一般來說，義工協(xié)會總部不 干預(yù)辦事處的培訓，因此各辦事處自己開展培訓活動，結(jié)果導(dǎo)致培訓活動呈現(xiàn)零星化、碎片化、分散化和短期化特征，缺乏規(guī)范化的志愿者培訓程序。當然，造成此 種情況的原因之一是協(xié)會資金的短缺，但深層次的原因是管理者對培訓機制的重要性認識不到位。4. 志愿組織面臨著資金困局，義工協(xié)會的行政化色彩比較濃厚資金問題是公眾參與中的資金支持是社會組織正常運行和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是困擾和影響社會組織生存的首要問題。從寧波城管義工協(xié)會來看，隨著協(xié)會 規(guī)模的擴展，各項活動經(jīng)費持續(xù)增長，協(xié)會經(jīng)費日益緊張，已是捉襟見肘。目前，該協(xié)會的資金籌措渠道主要為政府扶持、社會捐贈、其他合法收入等，實際上真正 的資金來源主要還是依靠政府每年固定的行政撥款，社會捐贈以及其他收入所占的份額是微乎其微的，2012年該協(xié)會運作資金的82%來自政府，僅有18%的 資金來自社會公眾和企業(yè)的支持，說明義工協(xié)會的日常運作主要依賴于政府，缺乏足夠的社會支持，這種情形嚴重影響和限制了該協(xié)會功能活動的進一步拓展。目 前，我國大部分具有社會管理職能的社會組織都是政府主導(dǎo)的，具有半官方的性質(zhì)，組織活動的開展缺乏充足、穩(wěn)定的資金來源，結(jié)果導(dǎo)致公眾參與城市管理 活動的廣泛性和代表性不足，一些公眾關(guān)心和亟待解決的公共項目無法及時的提上日程，嚴重影響和制約了志愿組織公益性的發(fā)揮；另一方面，當政府資金成為社會 組織經(jīng)費來源的主要渠道時，社會組織對政府的依賴性就會隨之增強，往往會促使社會組織不斷改變和調(diào)整自己的目標策略或形態(tài)以迎合政府的偏好，從而達到獲取 政府資金的目的，結(jié)果使得社會組織的功能出現(xiàn)異化，導(dǎo)致義工協(xié)會的行政化色彩日益濃厚，組織活動的開展嚴重受到政府官員的影響，組織的獨立性被嚴重削弱。 三、推進志愿組織參與城市管理的政策建議結(jié)合寧波城管義工協(xié)會的發(fā)展實踐可以看出：作為一種新生的社會力量，志愿組織因其公益性、草根性、靈活性等特征在參與城市管理、推動社會管理 創(chuàng)新中發(fā)揮了獨到的優(yōu)勢，成為社會管理和社會建設(shè)中一支不可或缺的力量。但是，審視其暴露出來的缺陷和問題，筆者認為志愿組織無論是在內(nèi)部建設(shè)和管理上， 還是在外部政策環(huán)境方面均面臨著限制和挑戰(zhàn)，在“強政府、弱社會”的現(xiàn)實格局下，政府必須采取有針對性的政策舉措以督促志愿組織增強和提升內(nèi)部管理能力， 同時注重優(yōu)化志愿組織發(fā)展的外部環(huán)境，推動志愿組織快速、健康和有序的成長，以期實現(xiàn)在城市管理過程中發(fā)揮出更好、更大的效用。（一） 不斷強化志愿者的權(quán)利意識，激發(fā)志愿者參與城市管理的積極性志愿者是志愿組織的細胞，推進志愿組織參與城市管理的首要關(guān)鍵在于強化志愿者的權(quán)利意識，通過強化志愿者的權(quán)利意識以切實提高志愿者參與城市 管理的積極性。盡管2012年寧波城管義工協(xié)會會員的規(guī)模已經(jīng)達到39 000多人，但調(diào)查結(jié)果卻顯示相當一部分會員存在被動式和動員式參與的情況，其公共參與的意愿和權(quán)利意識并非如想象中那么強烈。由此可見，那些非會員群體 的權(quán)利意識就更是可見一斑了。為此，應(yīng)該不斷志愿者的權(quán)利意識，激發(fā)志愿者參與城市管理的積極性，建議從學校、社區(qū)、政府等方面入手，開展教育和宣傳工 作：作為志愿者的堡壘之一，學校應(yīng)該廣泛開展民主宣傳教育，除了通過課堂、講座、報刊等宣傳形式，還可以根據(jù)學生的特性，積極開展實踐性的教育宣傳活 動，明確志愿者參與公共事務(wù)和社會管理的權(quán)利；注重鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)管理，在社區(qū)管理中彰顯社區(qū)居民的自主意識和主人翁精神。同時， 在社區(qū)居民中廣泛宣揚志愿精神，強調(diào)自我價值與社會價值的全面實現(xiàn)，讓社區(qū)居民參與到城市管理中來，以營造“城市是我家，建設(shè)靠大家”的格局；政 府要切實加強法制宣傳，讓公民“知法、懂法、守法、用法”，增強公眾對城市管理的關(guān)注程度，培養(yǎng)公民的公共責任感。此外，還應(yīng)該積極告知和宣傳公民參與公 共事務(wù)的具體方式，諸如座談會、調(diào)查研究、列席和旁聽、書面征求意見，公眾討論、專家咨詢、論證等，讓公眾知曉和掌握公共參與的方式、方法。（二） 高度重視公共參與渠道的建設(shè)，提升志愿者公共參與的制度化水平美國政治學家塞繆爾亨廷頓在變革社會中的政治秩序中構(gòu)建了一個社會變遷和政治動亂之間的關(guān)系模型，認為一個國家是否會發(fā)生動亂或革命關(guān) 鍵取決于社會變遷制度化的程度，制度化程度越高，發(fā)生動亂或革命的可能性就越低，反之，發(fā)生動亂或革命的可能性就越高。正是由于美國發(fā)達的、高度多元化的 中層組織造成了利益和認同的多樣性，從而消除了革命發(fā)生的可能性，促進了政治穩(wěn)定。當前，中國正處在一個劇烈的社會變動時期，這種變遷引發(fā)了劇烈的 社會變動并造就了形形色色的矛盾和沖突，建設(shè)和諧社會的根本出路在于如何設(shè)計一套行之有效的制度安排以彌合沖突、緩解矛盾，進而把沖突和矛盾控制在制度化 的范圍內(nèi)。為此，必須切實拓寬公眾參與公共生活與公共事務(wù)的渠道，只有借助良好暢通的公共參與渠道，公共參與才能變得順暢而有效。2012年中國社會科學 院中國公眾參與調(diào)查報告顯示：雖然中國公眾參與的制度渠道在不斷拓寬，公眾參與的熱情也在不斷高漲，但是總體而言，人們參與公共活動的絕對比例仍然不 高。在“單位的公益活動”“社區(qū)文體活動”“社區(qū)志愿者活動”“民間組織的活動”“業(yè)主委員會活動”五種途徑中，居然有高達46%的公眾沒有參與上述五種 途徑之中的任何一種，41%的公眾偶爾會參與某種或某些途徑。只有13%的公眾會經(jīng)常參與某種或某些途徑?？梢姡袊矃⑴c的結(jié)果并不理想，公 共參與的制度化有待提高。為此，必須創(chuàng)新公共參與機制，將公共參與納入常態(tài)化和制度化的渠道，通過鼓勵多元利益群體的公共參與，促進社會利益的動態(tài)平衡和 社會資源的公平分配，在不斷的變革發(fā)展中實現(xiàn)動態(tài)的社會穩(wěn)定與和諧。（三） 健全和創(chuàng)新志愿組織的培訓機制，切實增強志愿者公共參與的能力志愿者的素質(zhì)及其參與能力的高低直接關(guān)系到志愿組織的整體能力。鑒于寧波城管義工協(xié)會成員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀及其培訓機制存在的缺陷與不足， 加大志愿者的培訓力度、豐富志愿者培訓的內(nèi)容、創(chuàng)新志愿者培訓的方式、健全志愿組織的培訓機制勢在必行。只有通過科學化、系統(tǒng)化的培訓才能全面提升志愿者 的素質(zhì)與能力，保證志愿者公共參與的質(zhì)量與效果。具體說來，應(yīng)做如下努力：建立專門的培訓機構(gòu)或培訓人員，建立合理的培訓機制。主要包括專門的培訓地 址、合適的培訓人員、合理的培訓方式、定期的講座、交流活動等，還應(yīng)該在財務(wù)中劃撥一定的資金和資源支持此類的基礎(chǔ)性培訓工作。實現(xiàn)分類培訓。需要根據(jù) 不同的情況進行分類培訓，可以根據(jù)培訓性質(zhì)、培訓內(nèi)容、培訓要求、培訓對象的不同采取不同的培訓方式，在培訓方式上可以實現(xiàn)多樣化，如以老帶新、參與式培 訓、活動式培訓等。除了工作技能培訓和崗位培訓外，志愿組織的培訓還應(yīng)突出責任感、道德感和對社會使命感的教育與訓練，倡導(dǎo)公益、奉 獻、愛心服務(wù)精神，著力于提高志愿者們的思想素質(zhì)和政治覺悟，增強志愿者對組織的忠誠度，激發(fā)志愿者的工作積極性，熱情而持續(xù)地投身于社會公益事業(yè)中。（四） 全面加強志愿組織的內(nèi)部建設(shè)，提高志愿組織管理的專業(yè)化水平在推進志愿組織參與城市管理的過程中，志愿組織的內(nèi)部建設(shè)不容忽視，內(nèi)部建設(shè)關(guān)系到志愿組織公共參與能力的強弱。如果志愿組織不具備足夠的參 與能力，其公共參與的效果將無法得到保證，因此，必須高度重視志愿組織的內(nèi)部建設(shè)問題。規(guī)范招聘程序。一套完善的招聘程序在組織管理中非常關(guān)鍵，它涵蓋 信息的發(fā)布、宣傳