對(duì)優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行稅制一些問(wèn)題的研究

1、對(duì)優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)行稅制一些問(wèn)題的研究1994年我國(guó)工商稅制的改革取得了令人矚目的成就，達(dá)到了“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”的預(yù)期目標(biāo)，為此得到了國(guó)內(nèi)外廣泛的肯定。經(jīng)過(guò)四年的運(yùn)行實(shí)踐，新稅制需要進(jìn)一步完善之處也已越來(lái)越清晰，對(duì)此理論界和實(shí)際部門(mén)也基本上沒(méi)有異議，因而各種優(yōu)化完善方案紛紛出臺(tái)。本報(bào)告并不想對(duì)目前稅制存在的問(wèn)題進(jìn)行贅述，也不準(zhǔn)備提出整套的優(yōu)化完善方案，而只打算對(duì)與稅制優(yōu)化完善有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題提出我們的一些看法。一、優(yōu)化稅制的目標(biāo)與原則 （一）優(yōu)化理論與我國(guó)的實(shí)際 隨著優(yōu)化稅制理論的代表人物米爾利斯（JMirrlees）和維克里（CWickley獲得1996年度的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，

2、稅收優(yōu)化成為人們談?wù)摰臒衢T(mén)話題。優(yōu)化稅制理論成熟于七十年代，它從政府運(yùn)用“扭曲性”稅收工具的不可避免性和市場(chǎng)信息的不對(duì)稱出發(fā)，提出了稅收可使市場(chǎng)效率損失達(dá)到最小的條件和假定，指出稅制的改革和優(yōu)化必須從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，而不是從純粹的理想狀態(tài)出發(fā)。進(jìn)入九十年代后，西方稅制改革理論出現(xiàn)新動(dòng)向，其中之一便是不片面強(qiáng)調(diào)稅制的最優(yōu)化，而通過(guò)對(duì)各種特定的約束條件（包括信息的不充分、不對(duì)稱和管理的限制等）的研究，尋求次優(yōu)狀態(tài)的稅制。優(yōu)化稅制理論已經(jīng)和正在對(duì)中國(guó)稅收的理論和實(shí)踐產(chǎn)生影響。不僅理論界，而且許多實(shí)際部門(mén)的同志也開(kāi)始按照優(yōu)化模式設(shè)計(jì)現(xiàn)行稅制的完善方案。但是有些方案過(guò)于理想化，例如在完善增值稅的討論中，就

3、有不少主張實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅的觀點(diǎn)。我們不否認(rèn)該類型增值稅在理論上的優(yōu)越性，但是離中國(guó)的現(xiàn)實(shí)恐怕還很遙遠(yuǎn)。我們認(rèn)為，我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的真正建立尚需時(shí)日，因而市場(chǎng)的失效不僅經(jīng)常而且普遍存在。在這種情況下，追求最優(yōu)稅制恐怕是很難行得通的。相比之下，從次優(yōu)目標(biāo)出發(fā)，總體穩(wěn)定，局部調(diào)整，鞏固稅基，簡(jiǎn)化稅制，改善征管，可能更符合我國(guó)的實(shí)際。（二）公平原則 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則是公平競(jìng)爭(zhēng)，而公平競(jìng)爭(zhēng)的要素之一是公平稅負(fù)。世界上大多數(shù)國(guó)家都把公平原則作為稅制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循的普遍原則。公平原則包含兩個(gè)相互聯(lián)系的方面：一是經(jīng)濟(jì)公平，也稱橫向公平，即納稅能力相同的人負(fù)擔(dān)相同的稅收。因?yàn)槭?/p>

4、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是競(jìng)爭(zhēng)，維持正常競(jìng)爭(zhēng)的前提在于對(duì)各市場(chǎng)主體實(shí)行公平的稅負(fù)，使得稅收作為相同的外生變量而不至于影響競(jìng)爭(zhēng)本身。二是社會(huì)公平，也稱縱向公平，即納稅能力不同的人負(fù)擔(dān)不同的稅收。也就是對(duì)過(guò)高的收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，以縮小收入差別，實(shí)現(xiàn)公平分配。這樣有利于保持社會(huì)的穩(wěn)定。從目前新稅制的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面有所進(jìn)展，而在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平方面尚嫌不足。其最突出的表現(xiàn)是工商企業(yè)增值稅稅負(fù)的不等，使得產(chǎn)、銷分離的趨勢(shì)加重。就所得稅而言，這一問(wèn)題的表現(xiàn)也很明顯，如內(nèi)外企業(yè)的稅負(fù)不同；個(gè)人收入中不同類型收入的稅負(fù)不同等。經(jīng)濟(jì)的不公平會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的喪失，因而現(xiàn)行稅制的優(yōu)化要在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平方面加大力度。

5、（三）效率原則 稅收的效率原則也表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)效率。一般而言，稅收作為對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的獲取，總會(huì)給市場(chǎng)效率帶來(lái)一定的損失。但是不同的稅制，對(duì)市場(chǎng)效率損失的影響是不同的，有的會(huì)加大效率損失總量，有的則減少損失總量。強(qiáng)調(diào)效率原則，就是要在選擇稅制優(yōu)化方案時(shí)，通過(guò)仔細(xì)比較，選擇更為合理的稅制，特別是能夠發(fā)揮產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用的稅制，可使課稅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的效率損失達(dá)到最小。二是行政效率，也稱征收效率，即如何以盡可能低的征稅成本來(lái)取得所需的稅收收入。衡量行政效率，既可以采用取得每百元稅收收入所支付的費(fèi)用這一指標(biāo)，也可以用稅務(wù)人員人均征稅收入來(lái)比較。從新稅制的運(yùn)行狀況來(lái)看，兩個(gè)效率方面的問(wèn)題都

6、比較突出。從經(jīng)濟(jì)效率來(lái)看，現(xiàn)行稅制的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不明顯，特別是一些高科技產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)偏重，影響了這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，增加了這些行業(yè)的效率損失。從行政效率來(lái)看，效率損失更為明顯，特別是兩套機(jī)構(gòu)的分設(shè)，扯皮現(xiàn)象甚多，造成征收成本猛增而征收效率下降。行政效率的下降會(huì)直接或間接地影響經(jīng)濟(jì)效率。不少企業(yè)反映，如今征稅機(jī)構(gòu)多，報(bào)表多，檢查多，不但增加了工作量，也增加了企業(yè)成本。因此在制定優(yōu)化稅制的方案時(shí)，提高稅收的經(jīng)濟(jì)效率和行政效率應(yīng)是一個(gè)不可忽視的方面。（四）國(guó)民待遇原則 國(guó)民待遇，是指一國(guó)政府對(duì)本國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人或外國(guó)企業(yè)在經(jīng)貿(mào)政策上與本國(guó)人或本國(guó)企業(yè)一視同仁，實(shí)行同一標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)廣泛引入稅收領(lǐng)域，主要是指對(duì)本

7、國(guó)境內(nèi)的外國(guó)納稅人不得實(shí)行歧視性的稅收政策。國(guó)民待遇并不是一項(xiàng)獨(dú)立的稅收原則，而是一國(guó)稅收的效率原則和公平原則在一定條件下的體現(xiàn)，屬于國(guó)家主權(quán)的范圍。我們之所以強(qiáng)調(diào)國(guó)民待遇原則，是想指出對(duì)外商的優(yōu)惠政策應(yīng)如何看待和把握。我國(guó)在改革開(kāi)放初期，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，投資環(huán)境較差，為了吸引外資，采取了各種稅收優(yōu)惠措施，主要是一定期限的稅收減免。隨著十多年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)格局和技術(shù)水平都有了很大的變化，當(dāng)年外商投資的一些領(lǐng)域已經(jīng)由短線變?yōu)殚L(zhǎng)線，或者其技術(shù)的先進(jìn)性已經(jīng)消失，繼續(xù)保留這些領(lǐng)域?qū)ν馍痰膬?yōu)惠政策不但會(huì)造成與內(nèi)資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不平等，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，給國(guó)家利益帶來(lái)?yè)p失。因此需要

8、對(duì)優(yōu)惠政策進(jìn)行重新評(píng)價(jià)，并對(duì)過(guò)多過(guò)濫的優(yōu)惠政策進(jìn)行清理。另外，對(duì)外商普遍實(shí)行稅收優(yōu)惠也導(dǎo)致各種假合資、假外資企業(yè)的產(chǎn)生。在這種情況下，國(guó)民待遇原則被提了出來(lái)，這既是一國(guó)主權(quán)的要求和體現(xiàn)，也是一個(gè)國(guó)家的外商投資政策步入成熟的標(biāo)志。實(shí)行國(guó)民待遇原則，調(diào)整優(yōu)惠政策，會(huì)不會(huì)影響外商的投資熱情？我們認(rèn)為不會(huì)。外資愿否投資，遠(yuǎn)看市場(chǎng)前景，近看投資環(huán)境，而稅收優(yōu)惠與否并不是決定性的因素。許多外商也反映，他們看重的與其說(shuō)是稅收優(yōu)惠，不如說(shuō)是稅收政策的穩(wěn)定。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，隨著匯率并軌、價(jià)格放開(kāi)、會(huì)計(jì)制度一步步與國(guó)際慣例靠攏，外商的投資環(huán)境已大大改善。在這種情況下，實(shí)行國(guó)民待遇的條件已經(jīng)基本成熟

9、了。當(dāng)然，實(shí)行國(guó)民待遇原則并不排斥必要的稅收優(yōu)惠政策，特別是在一些特殊的行業(yè)和部門(mén)，繼續(xù)給予外商稅收優(yōu)惠，既是結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，也是稅收公平的需要。因此，強(qiáng)調(diào)國(guó)民待遇原則，并不是簡(jiǎn)單地取消各種優(yōu)惠政策，而是要對(duì)現(xiàn)行的優(yōu)惠政策進(jìn)行一番清理和調(diào)整，使其成為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的手段和工具，促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。比如對(duì)一般加工工業(yè)，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)含量低的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)實(shí)行國(guó)民待遇原則，內(nèi)資外資一視同仁，以體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)于亟需發(fā)展的農(nóng)林水利、能源交通、新型材料、環(huán)境治理和高科技等產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)繼續(xù)給予程度不同的稅收優(yōu)惠。從區(qū)域來(lái)看，也應(yīng)通過(guò)稅收上的差別政策，引導(dǎo)外商投向中西部地區(qū)。（五）漸進(jìn)原則 一些優(yōu)化稅制的方案提出我國(guó)的稅制改革應(yīng)向現(xiàn)