論WTO框架下金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系

1、word格式論文論WTO框架下金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系 內(nèi)容 提要：WTO框架下 金融 服務(wù)貿(mào)易自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系 問題 ，實質(zhì)上是成員方在金融這一特殊領(lǐng)域推進金融自由化的多邊紀律與追求監(jiān)管目標自由的關(guān)系問題，監(jiān)管是自由化取得成功的條件和保障，審慎監(jiān)管措施不受GATS自由化條款或承諾的羈絆。WTO有關(guān)規(guī)則蘊涵著審慎措施標準，依此標準審視國內(nèi)規(guī)制政策有助于在實踐中對審慎措施進行辨別。 隨著金融服務(wù)貿(mào)易被納入WTO的多邊 法律 框架，金融服務(wù)貿(mào)易自由化(簡稱金融自由化或自由化)與金融監(jiān)管的關(guān)系問題就成了WTO和各成員國必須面對的現(xiàn)實問題。尋求金融自由化所需要的多邊紀律與各國追求監(jiān)管目標的自由

2、之間存在沖突。如何解決這一問題取決于二者關(guān)系的性質(zhì)、WTO法律框架對該關(guān)系的體現(xiàn)以及由此引起審慎監(jiān)管的標準及涵蓋范圍。本文對以上問題進行探討，以期對我國入世后的金融開放有所裨益。 一、問題的提出 金融業(yè)通常是各國監(jiān)管最為嚴密的行業(yè)，監(jiān)管的背后蘊涵著所追求的政策目標，這些政策目標對各國 經(jīng)濟 和 社會 發(fā)展 都具有重要意義。事實上，金融服務(wù)由于其戰(zhàn)略的重要性和 政治 的敏感性在服務(wù)貿(mào)易談判中一直是一個特殊的和備受爭議的部門(Moore，XXXX年來，許多不同類型國家的實踐表明，從封閉到開放的轉(zhuǎn)型時期由于沒有及時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策尤其是貨幣政策，沒有對金融體制進行必要的改革及制定可靠和有效的防范規(guī)則

3、與監(jiān)督制度，因此招致金融困難(EdeyandHviding，1995)。 有效的監(jiān)管能夠增強開放條件下金融體系的穩(wěn)定性。首先，奉行有效的監(jiān)管標準和原則可以使自由化步入正軌。以巴塞爾委員會為例，該機構(gòu)以監(jiān)管責(zé)任劃分和監(jiān)管標準的充足性為主線，構(gòu)筑了一個相對嚴密的監(jiān)管體系，為金融業(yè)特別是國際金融業(yè)的監(jiān)管提供了一個比較完備的藍本。貫徹和實施這些原則及措施有助于控制、預(yù)防與化解金融風(fēng)險。其次，充分的準入和退出措施可以增強金融業(yè)的穩(wěn)定。最后，WTO金融服務(wù)貿(mào)易的深入開展必將進一步推動金融的國際化，使國際金融業(yè)面臨前所未有的潛在風(fēng)險，并加劇各國金融之間的競爭。國際金融監(jiān)管合作有助于堵塞監(jiān)管漏洞，增強國際金融

4、體系的穩(wěn)定。 (二)金融自由化與金融監(jiān)管的關(guān)系在WTO法律框架內(nèi)的體現(xiàn) 正是因為金融自由化利益的實現(xiàn)需要以監(jiān)管為條件和保障，WTO有關(guān)規(guī)則允許成員國在削減金融服務(wù)貿(mào)易壁壘和逐步實現(xiàn)金融自由化的同時采取審慎監(jiān)管措施。根據(jù)金融附錄的規(guī)定，WTO不阻止成員國采取措施保護金融體系的穩(wěn)定和金融機構(gòu)的存款人等，這一點從附錄的性質(zhì)和GATS的談判過程可以得到印證。 GATS的各種附錄是根據(jù)不同服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的不同特點和需要制定的，是對GATS基本規(guī)則的有效補充，金融附錄是在充分考慮金融業(yè)特點的基礎(chǔ)上對GATS有關(guān)規(guī)則的重要補充和延伸。按照法律適用中特殊優(yōu)于一般的原則，附錄中的審慎例外應(yīng)得到優(yōu)先適用。同時，審慎

5、例外(prudentialcarve-out)本身就意味著審慎措施不必列入金融承諾表，也不受金融承諾的限制。金融附錄使用“無論本協(xié)定其他條款如何規(guī)定”的措辭，充分表明成員方采取審慎措施不受GATS自由化條款或承諾的限制。 附錄中的審慎例外明確規(guī)定，成員國有權(quán)采取措施維護金融業(yè)的統(tǒng)一、穩(wěn)定和保護存款人。因為在很大程度上金融附錄規(guī)定有足夠的監(jiān)管自主權(quán)和靈活性，所以許多國家才敢于在金融業(yè)這一高度敏感的部門實行對外開放?！案戒浺?guī)定的審慎監(jiān)管例外代表著許多重大利益的調(diào)和，構(gòu)成在確需慎重的這一敏感領(lǐng)域里為保留監(jiān)管靈活性而達成的一項妥協(xié)”(WTOCommitteeOnFinancialService，200

6、0)。 三、WTO框架下審慎監(jiān)管措施的標準及涵蓋范圍 (一)審慎監(jiān)管措施的標準 問題 WTO并沒有對審慎監(jiān)管進行定義或列舉清單，然而，透過GATS特別是 金融 附錄的有關(guān)規(guī)定，可以看出WTO框架下的審慎措施蘊涵著以下標準： 1辨別監(jiān)管措施的依據(jù)是其目的性。附錄規(guī)定，不阻止成員國為審慎原因(forprudentialreasons)而采取措施。這實際上已經(jīng)揭示監(jiān)管的某些內(nèi)涵即監(jiān)管出于審慎目的。這一規(guī)定表明，WTO框架內(nèi)辨別監(jiān)管措施的主要標準是其目的性而不是其客觀效果，即一項措施是不是審慎措施，主要應(yīng)看其是否出自審慎監(jiān)管的需要而不是看是否對GATS下的承諾和義務(wù)造成損害。此外，附錄在涉及審慎措施的

7、范圍時使用“包括(including)”之措辭，表明在附錄明示的保障金融體系穩(wěn)定和保護存款人等具體目的之外還存在其他審慎目的，以及為這些目的而采取的其他監(jiān)管措施，這對于確定審慎措施所涵蓋的范圍具有重要意義。 2對于某項措施是否出于審慎目的從而構(gòu)成審慎措施，通常應(yīng)根據(jù)采取措施國家的情況來認定，且采取措施的國家應(yīng)當具有相當大的發(fā)言權(quán)。首先，從橫向方面來說，各國金融市場結(jié)構(gòu)、 發(fā)展 水平、傳統(tǒng)等不盡相同，情況千差萬別。對于一國來說是必需的審慎監(jiān)管措施，而對于其他國家來說可能并不構(gòu)成審慎措施甚至是貿(mào)易保護主義的偽裝。其次，從縱向方面來看，金融業(yè)在不斷發(fā)展，金融創(chuàng)新在不斷涌現(xiàn)，有效的審慎監(jiān)管措施只能是對

8、當時的金融狀況行之有效的措施，金融狀況發(fā)生變化，監(jiān)管措施亦應(yīng)隨之改變。這說明即便是在一個國家的不同階段也存在監(jiān)管措施的不同標準?？梢?，對審慎措施通常應(yīng)根據(jù)不同的金融制度做出不同的解釋，否則，監(jiān)管就很難發(fā)揮維護金融穩(wěn)定和保護存款人等作用，甚至?xí)訐u金融自由化的基礎(chǔ)。 3對審慎措施應(yīng)當有必要約束。將審慎措施納入WTO多邊紀律之中，就不可能不對各國監(jiān)管權(quán)力產(chǎn)生一定的約束。沒有約束或限定過于寬松，就會失去紀律的意義；限定過嚴，又不能適應(yīng)各國的不同情況。審慎措施的必要約束就是在二者之間找到一個平衡點。從金融附錄的相關(guān)規(guī)定來看約束主要有兩點：禁止用逃避金融自由化承諾和義務(wù)的手段以及監(jiān)管措施須出于審慎目的的

9、直接性。前者是附錄對審慎措施施加的一項明確限制，禁止在審慎措施不符合GATS規(guī)定時用于規(guī)避該成員在GATS下承諾和義務(wù)的手段。后者是指監(jiān)管措施須直接出于審慎目的。 一方面采取措施的國家對審慎的認定具有很大發(fā)言權(quán)，另一方面又要對之進行上述約束，一個不可避免的問題是如何進行約束。首先，任何審慎目的總能通過一定的客觀因素來衡量，如各國的金融體系發(fā)展水平、采取措施時的金融態(tài)勢、措施與目的的對應(yīng)性等。這就為采取措施的國家進行必要的約束提供了條件。其次，WTO與其他國際組織的不同就在于通過爭端解決機制來適用規(guī)則(麥克威爾，2000)。其他國家有權(quán)提出異議并通過爭議解決程序來確定有關(guān)審慎措施是否違反了必要的

10、約束。否則，會導(dǎo)致這些國家特別是那些強國自行采取措施?！皼]有爭議解決制度，國際貿(mào)易關(guān)系會很快退化為強權(quán) 政治 ”(Hartridge，2000)。因此，WTO爭端解決機制提供了具體的辦法。 4審慎措施的標準應(yīng)照顧發(fā)展 中國 家的特殊需要，使其享有更多的靈活性。具有不同發(fā)展水平或處于不同發(fā)展階段的國家所需要的監(jiān)管措施不盡相同。GATS已經(jīng)注意到并承認發(fā)展中國家在服務(wù)貿(mào)易自由化過程中的特殊需要。GATS第19條規(guī)定，自由化的進程要反映各國的發(fā)展水平和政策目標，明確規(guī)定應(yīng)給予發(fā)展中國家適當?shù)撵`活性。所以，無論從金融業(yè)的實際情況還是從GATS的有關(guān)規(guī)定來看，發(fā)展中國家與發(fā)達國家應(yīng)當具有不同的標準，在實

11、踐中就發(fā)展中國家的審慎措施提出異議時，要考慮發(fā)展中國家對監(jiān)管靈活性的特殊需要。 (二)金融附錄中審慎措施的涵蓋范圍 GATS及附錄對各國服務(wù)貿(mào)易政策建立了兩套規(guī)則，一是國內(nèi)規(guī)制，二是審慎措施。國內(nèi)規(guī)制并非由東道國任意支配，受到GATS第6條諸多義務(wù)限制，而審慎措施則不受此限制。金融業(yè)受國內(nèi)政策規(guī)制，而WTO推進服務(wù)貿(mào)易自由化重要手段是規(guī)制各國政策。探討附錄中審慎措施涵蓋范圍，是要依審慎標準考察哪些國內(nèi)政策通常可能構(gòu)成審慎措施?，F(xiàn)有 研究 多將 影響 金融業(yè)的政策分為四類：宏觀 經(jīng)濟 政策、審慎規(guī)制、追求公共政策目標的非審慎規(guī)制和對市場準入或國民待遇的貿(mào)易限制。在此僅考察宏觀經(jīng)濟政策、追求公共政

12、策目標兩項政策與審慎措施的關(guān)系問題。 在宏觀經(jīng)濟政策中，常見的對金融自由化有影響的措施有貨幣政策和資本管制政策等。貨幣政策對金融服務(wù)的提供產(chǎn)生的影響是顯而易見的。例如，中央銀行進行公開市場業(yè)務(wù)操作，必然影響貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等，從而對整個金融市場產(chǎn)生影響。GATS及金融附錄將行使政府職權(quán)提供的服務(wù)排除在GATS適用范圍外。上述措施無疑構(gòu)成行使政府職權(quán)所提供的服務(wù)，因而可以排除GATS的限制。然而，這些措施顯然也可以被認為是為確保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的審慎措施。對于資本管制政策，根據(jù)GATS第16條的有關(guān)解釋，成員方僅承擔(dān)與跨境提供有關(guān)的資本流動義務(wù)和與商業(yè)存在有關(guān)的資本流入義務(wù)。因此

13、，一國為維護金融穩(wěn)定、防范金融危機而采取的限制短期資本流入等措施，并不都在GATS的調(diào)整范圍內(nèi)。即便這些措施與上述義務(wù)承擔(dān)有關(guān)，但為了確保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定，成員方仍可以審慎措施為根據(jù)對經(jīng)常項目和資本項目交易進行限制。此外，當成員國出現(xiàn)嚴重收支不平衡或?qū)ν饨鹑诶щy時，也有權(quán)根據(jù)GATS第12條對其已承擔(dān)具體承諾的服務(wù)貿(mào)易進行限制，包括與其承諾有關(guān)的國際支付與劃撥進行限制。 對市場準入或國民待遇的貿(mào)易限制主要由GATS第16條和第17條調(diào)整，雖然附錄規(guī)定審慎措施不需列入服務(wù)承諾表中，但是在一定條件下對市場準入或國民待遇的貿(mào)易限制亦構(gòu)成或轉(zhuǎn)化為審慎措施。以商業(yè)存在市場準入的貿(mào)易限制為例，對 法律

14、 實體形式的限制和對外國資本在當?shù)亟鹑跈C構(gòu)參股的限制十分常見。盡管這些措施可能受發(fā)展本國金融業(yè)的政策驅(qū)動，但也可能是出于監(jiān)管考慮，因為對外國金融機構(gòu)分支機構(gòu)的監(jiān)管需要有關(guān)外國總部的信息，這比對在當?shù)刈詸C構(gòu)的監(jiān)管要困難得多。對市場準入其他形式的限制常見的有：對許可數(shù)量的限制包括指標和經(jīng)濟需要標準、對金融機構(gòu)營業(yè)機構(gòu)數(shù)目的限制和對金融機構(gòu)交易額或資產(chǎn)額的限制等。這些措施有審慎的成分，如限制金融業(yè)過度競爭以減少行業(yè)風(fēng)險，但在很多情況下其主要目的是限制競爭和保護國內(nèi)的金融業(yè)，而不是直接為了維護金融穩(wěn)定和保護存款人等，因而通常不構(gòu)成附錄意義上的審慎措施。在國民待遇方面，值得注意的是對陷入危機困境的金融

15、機構(gòu)進行救助問題。這種救助的主要目的通常是保護存款人和恢復(fù)金融業(yè)的穩(wěn)定，因而構(gòu)成審慎措施，同時亦構(gòu)成政府行使權(quán)力提供的服務(wù)。 四、WTO框架下金融自由化與監(jiān)管關(guān)系對中國的啟示 (一)加強金融監(jiān)管維護金融穩(wěn)定 有效的金融監(jiān)管和穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境是金融自由化發(fā)揮其積極作用的重要條件。要充分利用金融自由化帶來的促進經(jīng)濟增長利益，中國必須健全金融監(jiān)管體制，加強金融監(jiān)管和監(jiān)管的國際合作，并在監(jiān)管中盡可能采用國際標準、慣例。同時，金融服務(wù)貿(mào)易自由化本身就意味著必須進行范圍廣泛的金融體制改革。根據(jù)GATS規(guī)定的原則、規(guī)則和紀律在金融服務(wù)領(lǐng)域做出多邊承諾，正是這個改革的過程。由于實現(xiàn)金融服務(wù)貿(mào)易自由化并非放松

16、管理，在某種意義上，它反而要求加強國內(nèi)規(guī)則的規(guī)范作用，突出表現(xiàn)在防范規(guī)則和監(jiān)督制度方面，建立穩(wěn)定健全的金融體制。因此，WTO關(guān)于金融服務(wù)貿(mào)易的法律制度既為逐步實現(xiàn)非歧視原則基礎(chǔ)上的金融自由化提供了工具，也為其成員進行國內(nèi)金融改革、建立健全的金融體制提供契機。 (二)堅持金融附錄規(guī)定的標準和原則，反對對監(jiān)管施加額外限制 在國際金融一體化的條件下，維護國內(nèi)金融業(yè)的穩(wěn)定和繁榮往往需要在多邊場合進行必要的斗爭。中國金融市場還不發(fā)達，抗風(fēng)險能力還不強，在這種條件下，監(jiān)管對加入WTO后中國金融業(yè)的進一步開放更加必不可少。因此，在圍繞金融自由化與監(jiān)管這一命題的斗爭中，中國應(yīng)堅持金融附錄所確定的標準和原則，堅持成員方有權(quán)