公共行政學(xué)研究論文_0

1、公共行政學(xué)研究論文經(jīng)典管理模式。當(dāng)行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來(lái)，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學(xué)的主流觀念就開始追求象機(jī)器一樣的效率：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。重心從公共行政在社會(huì)中的地位這樣一個(gè)政治問(wèn)題轉(zhuǎn)移到微觀的問(wèn)題即如何有效地管理組織的問(wèn)題。這種導(dǎo)向源于科學(xué)管理學(xué)派并在較為復(fù)雜的行政決策制定分析中達(dá)到頂峰。通過(guò)對(duì)企業(yè)組織的研究得出一系列被認(rèn)為在管理中廣為適用的原理與原則，而運(yùn)用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運(yùn)用于公共部門組織的管理被認(rèn)為是順理成章。 政治與政策制定。當(dāng)行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科建立起來(lái)，而且新興的福利國(guó)家開始廣泛發(fā)展福利項(xiàng)目時(shí)，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實(shí)。

2、羅斯福新政時(shí)期政府對(duì)社會(huì)事物的干預(yù)就是明顯的例證。如此，公共機(jī)構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個(gè)主要趨勢(shì)便是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學(xué)者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認(rèn)為是幼稚的。人們認(rèn)識(shí)到價(jià)值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價(jià)值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號(hào)稱為是”中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當(dāng)參與政策制定。 人類行為。經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。盡管從私營(yíng)部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實(shí)證明用這

3、些理論來(lái)解釋無(wú)論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當(dāng)?shù)摹Ｓ绕涫撬鼈儾荒芙忉屓诵缘膹?fù)雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實(shí)驗(yàn)與對(duì)組織的社會(huì)學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個(gè)人目標(biāo)的重要性。即強(qiáng)調(diào)組織中個(gè)人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。 項(xiàng)目的有效性。二十世紀(jì)以來(lái)，伴隨著技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項(xiàng)目增多。同時(shí)，公共財(cái)政資源逐漸萎縮。如此，公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國(guó)公眾關(guān)心的首要問(wèn)題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實(shí)用工具與技術(shù)，而且有助于我們對(duì)行政學(xué)學(xué)科的理論構(gòu)思。公共行政

4、學(xué)開始將自身看作是一門綜合學(xué)科，通常是有價(jià)值觀念沖突且價(jià)值觀相互競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)科，而這門學(xué)科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績(jī)。 第二部分：美國(guó)公共行政實(shí)踐的三種模型 尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國(guó)公共行政實(shí)踐的三種模型，而這三種模型又基于三個(gè)假設(shè)或前提。應(yīng)該說(shuō)，三種行政管理模型反映了美國(guó)政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會(huì)的。通過(guò)分析這些前提和假設(shè)，就能夠評(píng)估公共行政的范圍和屬性。 三個(gè)假設(shè)或前提： 成立美利堅(jiān)合眾國(guó)的奠基人多數(shù)將人看作是本質(zhì)上易腐化的。類似于基督教神學(xué)所稱謂的“原罪”?；谶@個(gè)假設(shè)，奠基

5、人建議，公共權(quán)力的分配應(yīng)當(dāng)避免給個(gè)人提供腐化的機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度看，就能夠理解奠基人關(guān)于權(quán)力控制與均衡的主張。對(duì)權(quán)力的制衡可以說(shuō)是對(duì)人性弱點(diǎn)的結(jié)構(gòu)籬柵。 第二個(gè)假設(shè)涉及共和國(guó)的權(quán)力屬性。政府管理的共和屬性通過(guò)正式建立的復(fù)雜程序?qū)⒐矙?quán)力授予民眾代表。目的是建立一個(gè)有限的政府。倘若沒有民眾代表的批準(zhǔn)或憲法條文所指定的權(quán)力，政府官員就不能行使權(quán)力。官員的選取通過(guò)一系列的代表制度和程序，通過(guò)分散權(quán)力（控制、均衡和聯(lián)邦制）到政府的各個(gè)角落，該設(shè)計(jì)限制了專制的機(jī)會(huì)。 第三個(gè)假設(shè)預(yù)計(jì)到了個(gè)人與集體參與公共團(tuán)體會(huì)帶來(lái)的矛盾。麥迪遜(Madison)聯(lián)邦主義者的第十篇文章中談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要

6、性，麥迪遜認(rèn)為派系尋求政府有利于它們的行動(dòng)，而最好的控制是均衡各派系。盡管有的派系可能謀求公眾利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。 基于上述三個(gè)假設(shè)或前提，尤格斯與凱勒提出美國(guó)公共行政學(xué)三大模型： 1.派系沖突模型。假設(shè)利益競(jìng)爭(zhēng)是一種永恒的、盡管是可悲的政體特征。公共政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)是用以響應(yīng)和控制不同利益的組合。就是說(shuō)，沒有一個(gè)利益群體能夠獨(dú)立決定政策。另一方面，漢密爾頓(Hamilton)等人敦促公共機(jī)構(gòu)應(yīng)植根于憲法并讓一些在職官員行使相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。另一些奠基人認(rèn)為官員不僅應(yīng)有自主權(quán)，而且應(yīng)有道德要求。如此，這些官員可以獲得榮譽(yù)。追求榮譽(yù)的政府官員將調(diào)節(jié)派系之間的矛盾并公平的分配權(quán)力。然

7、而，多數(shù)奠基人更趨向于權(quán)力分離。 2.派系規(guī)則模型。在這個(gè)模型中，公共權(quán)力和合法性基于直接的選舉，在位政府官員對(duì)政黨和政策的忠誠(chéng)變得甚為重要。然而，建立在派系沖突模型基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)并沒有大的改變。派系規(guī)則模型的重點(diǎn)是將選舉作為公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府的行為應(yīng)當(dāng)反映選舉的結(jié)果。 3.公共利益模型?？茖W(xué)的效驗(yàn)是這一理論的支柱。改革家們認(rèn)為，運(yùn)用科學(xué)能夠解決公共問(wèn)題。應(yīng)該設(shè)立政府結(jié)構(gòu)給專家更多的權(quán)力。所謂專家，是指那些擁有相關(guān)科學(xué)知識(shí)之人。學(xué)位、教育證書是專業(yè)技能的象征。改革家們將科學(xué)看成是不斷積累和增長(zhǎng)的科學(xué)體系，而且他們堅(jiān)信通過(guò)仔細(xì)和持續(xù)不斷的科學(xué)方法能夠獲取全部知識(shí)。通過(guò)運(yùn)用無(wú)偏見的一般法則，他

8、們看不到科學(xué)效驗(yàn)及其解決問(wèn)題的局限性。 將政治因素從行政中分離出來(lái)之后，改革者們認(rèn)為科學(xué)的理性能夠消除政治沖突。運(yùn)用知識(shí)而不參雜政治就會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾利益，達(dá)到各方面都更好的狀況(BrownellandStickle1973;Haber1964;Hofstadter1955)。 這種公共利益模型假定了人類具備知識(shí)后的完美無(wú)缺性。理性不僅增加了人們塑造現(xiàn)實(shí)的能力，而且完善了人類自身。為了增加理性，改革者愿意將更多的公共權(quán)力授予專家。教育不僅使人們的認(rèn)識(shí)技能敏銳，同樣注入了基于科學(xué)知識(shí)的道德觀。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后派系規(guī)則模型與公共利益模型成為前沿。派系規(guī)則模型成為總統(tǒng)改革的典范，而公共利益模型最初影響了公務(wù)員改

9、革與地方政府。盡管沒有一種模型能夠獨(dú)占鰲頭，在不同時(shí)期，一種模型的影響可能要大于其它模型。在二十世紀(jì)的多數(shù)時(shí)期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世紀(jì)八十年代和九十年代的社會(huì)與政治事件，表明派系規(guī)則模型的復(fù)活，或許，這幾種模型都有它們生存的土壤，只是在不同時(shí)期和不同條件下運(yùn)作程度和范圍不同而已。 第三部分：美國(guó)行政學(xué)發(fā)展的五大時(shí)期 1.美國(guó)行政學(xué)的創(chuàng)始初期(1887-1899) 在十九世紀(jì)八十年代至九十年代，美國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期。大量的農(nóng)業(yè)人口擁入城市，成為工廠工人和城市居民。然而，當(dāng)時(shí)的政治制度并沒有準(zhǔn)備好相應(yīng)的市政設(shè)施以滿足不斷增長(zhǎng)的城市人口需求。城市的擴(kuò)張不僅來(lái)源于美國(guó)

10、農(nóng)村，也來(lái)自世界各地的移民，大型的工業(yè)公司及其國(guó)際市場(chǎng)的開拓起到了催化作用(Chandler1984;Degler1959)。這樣，日益膨脹的城市期盼著市政管理知識(shí)與管理理論。另一方面，1883年彭德爾頓法案(PendletonAct)的通過(guò)即美國(guó)文官制度的建立也期待著相應(yīng)的行政學(xué)知識(shí)。 這一時(shí)期，對(duì)“公眾”利益的關(guān)心并不明顯，大多數(shù)公共服務(wù)是通過(guò)私有企業(yè)提供的(Callow1976;Riordon1948)。如果運(yùn)用三大模型，派系規(guī)則模型更多的說(shuō)明這一時(shí)期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官隊(duì)伍能夠抑制腐敗的土壤?；粽芙淌谂c蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博

11、士關(guān)于誠(chéng)實(shí)、無(wú)黨派及象企業(yè)一樣有效率的政府這一重要理論和觀點(diǎn)適用于這一時(shí)期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的運(yùn)用，盡管最初的文官制只包括12%的聯(lián)邦雇員。截至1900年，有十萬(wàn)名聯(lián)邦雇員成為公務(wù)員(Hoogenboom1961;vanriper1958)。 可以這樣說(shuō)，市政管理以及公務(wù)員管理催生了美國(guó)的行政學(xué)。 美國(guó)大多數(shù)行政史學(xué)家（見Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.1997;Uveges&Keller,1998）均把伍德羅威爾遜(ThomasWoodrowWilson:1856-1924)看作是美國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，把他的那篇被譽(yù)為行政學(xué)開山之作的行政學(xué)研究(18

12、87)的發(fā)表看作美國(guó)行政學(xué)的誕生之日。在這一不朽的篇章中，威爾遜談到了行政學(xué)的內(nèi)容、建立和發(fā)展行政學(xué)的必要性、行政與政治的關(guān)系、行政與憲法的關(guān)系、政策效率、公共生產(chǎn)力等。這一具有歷史地位的名篇至今仍然閃爍著理性的光芒。比如，威爾遜談到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金錢或能量）去做那些政府該做的事情”仍然是公共生產(chǎn)力的一種重要定義。 2.美國(guó)公共行政學(xué)的管理科學(xué)效率時(shí)期(1900-1929) 歷史邁入二十世紀(jì)初葉后，管理科學(xué)取得了開創(chuàng)性的成果。同時(shí)，這一時(shí)期被認(rèn)為是十九世紀(jì)末行政改革的延續(xù)時(shí)期，以及尤格斯及凱勒(Uveges&Keller,1998)所提出的公共行政實(shí)踐的公共利益模型的成熟

13、期。 1900年，一場(chǎng)颶風(fēng)席卷了德克薩斯州的蓋爾維斯敦(Galveston,Texas)，奪走了六千人生命。城市的恢復(fù)由一種新的市政府形式所推進(jìn)，即委員會(huì)形式。這種變化反映了更為注重公共管理實(shí)踐的策略。公共政策由七個(gè)委員討論，而這些委員由州政府任命。每一個(gè)委員都是一個(gè)政府行政部門的主管。后來(lái)的委員會(huì)成員由選舉產(chǎn)生。十年之后，就有數(shù)百個(gè)城市采納了類似的委員會(huì)制度。里查德蔡爾德(RchardChild)形式的委員會(huì)經(jīng)理型市政府發(fā)展很快(Stillman,1974)。這種委員會(huì)有一個(gè)人數(shù)不多的立法機(jī)構(gòu)，被賦予制定政策的權(quán)力。市政府經(jīng)理由委員會(huì)任命，經(jīng)理?yè)碛腥啃姓?quán)力。這樣，行政政治二分法得以貫徹。

14、這種市政府經(jīng)理的產(chǎn)生是基于行政能力，因而大大減少了政治(Childs,1952;East,1965)。所有這些變革皆符合社區(qū)范圍的公共利益。早期的城市經(jīng)理幾乎全由工程師擔(dān)任。這在很大程度上響應(yīng)了城市擴(kuò)張所需要的廣泛公共工程。城市經(jīng)理制同樣的注入了公共利益模型中的其它元素，如科學(xué)的效驗(yàn)、以普遍的非黨派選舉替代黨派政治。人們認(rèn)為，專家管理城市將對(duì)社區(qū)的需要更負(fù)責(zé)任(Boyer,1983;White,1927)。 在這一管理科學(xué)效率時(shí)期(1900-1929)，公共行政的科研與教學(xué)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名為布魯金斯學(xué)會(huì)）；1914年，密執(zhí)安大學(xué)開辦了第一個(gè)市政管理的碩士

15、項(xiàng)目；1924年，錫拉丘茲大學(xué)(SyracuseUniversity)成立了麥克斯韋爾公民與公眾事物管理學(xué)院(MaxwellSchool)，開辦社會(huì)學(xué)及公共行政學(xué)，美國(guó)公共行政的研究生教育由此開始；1929年，南加州大學(xué)成立第一個(gè)獨(dú)立的公共行政職業(yè)學(xué)院。以麥克斯韋爾學(xué)院為代表的公共行政教育普及和推動(dòng)了美國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展。 在理論建樹上，古德諾(FrankGoodnow,1859-1939)于1990年發(fā)表了政治與行政。古德諾是美國(guó)政治學(xué)會(huì)的創(chuàng)始人之一并擔(dān)任第一屆（1903年）會(huì)長(zhǎng)。在政治與行政一書中，古德諾定義了行政與政治的不同作用，闡明這兩者是完全能夠區(qū)分的。他認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而

16、行政是這種意志的執(zhí)行。同時(shí)，他也關(guān)注立法部門與行政部門的職能以及這兩者之間的平衡。 在威爾遜呼吁科學(xué)管理的同時(shí)，泰勒(FrederickW.Taylor,1856-1915)在費(fèi)城(Philadelphia)的鋼鐵廠里忙于科學(xué)實(shí)驗(yàn)。被稱為“科學(xué)管理之父”的泰勒開拓了時(shí)間與動(dòng)作的研究。泰勒的方法最初在私有企業(yè)中更多地被接受。泰勒也重視管理者與雇員的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)兩者之間的合作。基于“有一種最佳方法”去完成任何任務(wù)的假設(shè)，科學(xué)管理尋求通過(guò)發(fā)現(xiàn)最快、最有效率、最少疲勞的生產(chǎn)方式去增加產(chǎn)量。經(jīng)典組織理論從這一概念出發(fā)，試圖找到社會(huì)組織中完成一項(xiàng)任務(wù)的“最佳途徑”。泰勒先后發(fā)表了車間管理(1903)、科學(xué)

17、管理原則(1911)與科學(xué)管理(1923)。 同一時(shí)期的著名行政學(xué)者還有威諾碧(WilliamF.Willoughby,1867-1960)。他是塔夫特經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)(TheCommissiononEconomyandEfficiency,theTaftCommission)的成員，并為布魯金斯學(xué)會(huì)的第一屆主任。1918年，威諾碧發(fā)表聯(lián)邦州預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)。威諾碧將預(yù)算看作政府的中心環(huán)節(jié)，具有控制作用。重點(diǎn)是效率、負(fù)責(zé)任、行政部門與立法部門權(quán)力的平衡，以及建立一個(gè)行政部門去監(jiān)督預(yù)算決策。最為突出的特點(diǎn)是他于1918年推薦的預(yù)算程序至今仍被許多市政府與州政府采用。費(fèi)萊特(MaryP.Follett

18、,1868-1933)在命令的發(fā)布(1926)一文中談到組織的結(jié)構(gòu)，提倡參與式管理，即管理者與雇員之間的和諧。正如科學(xué)管理，她強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)基于具體的場(chǎng)景及責(zé)任。1926年，懷特(WhiteLD,1891-1958)發(fā)表了公共行政第一部教科書公共行政學(xué)研究導(dǎo)論。 3.美國(guó)公共行政學(xué)研究的繁榮時(shí)期(1930-1959) 很難用一句話概括這一時(shí)期行政科學(xué)的發(fā)展。一方面，這是美國(guó)傳統(tǒng)管理科學(xué)運(yùn)動(dòng)的末尾期；另一方面，這一時(shí)期孕育和發(fā)展了人際關(guān)系與行為科學(xué)。按照霍哲教授與蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士的五大理論，30年代的大蕭條與羅斯福新政開創(chuàng)了行政學(xué)研究對(duì)政治的回歸，政治與行

19、政的二分法不再受到人們的普遍推崇，公共行政開始遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。然而，這一時(shí)期的實(shí)踐卻表明：公共行政學(xué)作為一門學(xué)科越來(lái)越獨(dú)立于政治學(xué)，同時(shí)伴隨著行政國(guó)的興起。 政府的膨脹 1933年，羅斯?？偨y(tǒng)開始了新政計(jì)劃，政府迅速膨脹。行政管理總統(tǒng)委員會(huì)，即布郎諾(Brownlow)委員會(huì)于1937年報(bào)告“總統(tǒng)需要幫助”，呼吁行政部門機(jī)構(gòu)重組。國(guó)會(huì)于1939年通過(guò)了機(jī)構(gòu)重組法：新成立總統(tǒng)行政廳，將原財(cái)政部下屬的預(yù)算局納入總統(tǒng)行政廳。布郎諾委員會(huì)報(bào)告的實(shí)質(zhì)是增加總統(tǒng)的權(quán)力。然而，即使在當(dāng)時(shí)，有識(shí)之士亦提出了不同看法。比如，梅雷牧(LewisMeriam,1883-1972)在國(guó)家政府的重組：它包括

20、什么(1939)一書中分析了重組政府存在的問(wèn)題。到了尼克松(Nixon)的水門事件，大多數(shù)人才真正意識(shí)到總統(tǒng)權(quán)力膨脹的危害。不過(guò)，新政與二戰(zhàn)導(dǎo)致政府的增長(zhǎng)應(yīng)該說(shuō)是歷史的產(chǎn)物。第一屆胡佛委員會(huì)(ThefirstHooverCommission,1947-1949)成立的初衷是精簡(jiǎn)二戰(zhàn)后的美國(guó)政府。然而，該委員會(huì)卻提出大幅度增加總統(tǒng)行政辦公廳的管理能力。該委員會(huì)72%的建議被采納，包括1949年重組法及1953年成立的衛(wèi)生、教育與福利部。這一時(shí)期的改革建議，尤其是布郎諾委員會(huì)主張，采納了派系規(guī)則模型。同時(shí)的實(shí)踐對(duì)公共利益模型提出了質(zhì)疑(Uveges&Keller,1998)。 科學(xué)原則學(xué)派 古立克

21、(LutherGulick,1892-1993)在組織理論的幾點(diǎn)見解(1937)一文中介紹了他創(chuàng)造的詞匯POSDCORB，即管理的七項(xiàng)重大職能：計(jì)劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指導(dǎo)(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報(bào)告(Reporting)和預(yù)算(Budgeting)。古立克的見解助長(zhǎng)了正統(tǒng)公共行政的特色：即對(duì)管理和行政的研究集中于上層管理部門的角色。他談到組織內(nèi)的分工、協(xié)調(diào)、控制幅度等等，中心目的是提高效率。古立克的“原則”遭到以西蒙(HerbertSimon)為首的當(dāng)代行為學(xué)派學(xué)者的抨擊。西蒙在1946年發(fā)表的行政諺

22、語(yǔ)中解剖了POSDCORB，認(rèn)為這些原則不能自圓其說(shuō)、互相矛盾、并且不適用于行政官員隨時(shí)面臨的許多行政場(chǎng)景。 人際關(guān)系與人類行為學(xué)的興起 1924年至1932年在芝加哥西部電氣公司所進(jìn)行的霍桑實(shí)驗(yàn)(TheHawthorneWorksoftheWesternElectricCompany)觸發(fā)了學(xué)者們關(guān)于工作環(huán)境對(duì)生產(chǎn)力影響的思考。巴納德(ChesterBarnard,1886-1961)在1938年提出了非正式組織以及它們與正式組織之間的關(guān)系，指出非正式組織在正式組織中的作用有：保持組織內(nèi)的溝通和聯(lián)絡(luò)；保持組織內(nèi)的凝聚力；保持組織內(nèi)個(gè)人正直、自尊與獨(dú)立選擇的感情需要。在高級(jí)主管的職能(1938

23、)一書中，巴納德將組織看成合作體系，主管的職能是保持組織需要與個(gè)人需要的動(dòng)態(tài)平衡。要保持這種平衡，管理者需要了解正式組織與非正式組織之間相互依賴的屬性。高級(jí)主管的職能包括保持合作的愿望、溝通體系的建立、組織目標(biāo)的形成等。巴納德認(rèn)為，如果主管要有效的領(lǐng)導(dǎo)，他就必須將質(zhì)量與道德結(jié)合起來(lái)去協(xié)調(diào)組織的活動(dòng)、形成組織的目的。同一時(shí)期著名的行為學(xué)派學(xué)者還有馬斯洛(AbrahamH.Maslow,1908-1970)。在人的激勵(lì)理論(1943)中，馬斯洛提出人類動(dòng)機(jī)的五個(gè)層次的需要學(xué)說(shuō)，即生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。一旦低一層次的需要得到滿足，人們就尋求滿足高一層次的需要。麥

24、克格雷戈(DouglasMcGregor)在企業(yè)中的人性方面(1957)中提出著名的X理論與Y理論。X理論認(rèn)為普通人好逸惡勞；缺乏進(jìn)取心、不愿負(fù)責(zé)任；以自我為中心、對(duì)組織需要漠不關(guān)心；不愿變革；盲信，不聰明，容易受騙和受他人蠱惑。Y理論認(rèn)為管理是將生產(chǎn)的要素錢、物資、設(shè)備、人組織起來(lái)以達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；管理的核心是依據(jù)組織的條件，調(diào)動(dòng)人的積極性，使人們最好地達(dá)到他們目的的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。艾古尼司(ChrisArgyris)在人性與組織(1957)中探討了個(gè)人性格與組織之間的關(guān)系。 行政責(zé)任 關(guān)于行政責(zé)任的早期見解源于荷林(E.PendletonHerring,1903-)公共行政與公共利益(

25、1937)。荷林分析了政府職能增加帶來(lái)的問(wèn)題及行政自主權(quán)的影響。荷林認(rèn)為，政府官員應(yīng)該在憲法的原則下提供附加的規(guī)則與章程?！靶姓賳T肩負(fù)著調(diào)整集體利益差異的重任，并使作出的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)妥協(xié)能夠通過(guò)法律程序而有效地運(yùn)行”（見Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.,1997）。從效果上看，官員的責(zé)任是從道義上定義公共利益。 對(duì)政治行政二分法的場(chǎng)棄 新政與二戰(zhàn)對(duì)公共行政的理論與實(shí)踐均產(chǎn)生了非常重大的影響。人們幾乎很難再將企業(yè)中價(jià)值中立的原則運(yùn)用于政府管理。盡管改革先驅(qū)做了種種努力，政府畢竟不是企業(yè)，也不是價(jià)值中立部門。對(duì)政治行政二分法的攻擊來(lái)自方方面面。首先，利連撒爾(DavidE.Lilie

26、nthal)在田納西山谷政權(quán)：征程上的民主(1944)中描述了他的經(jīng)驗(yàn)。他發(fā)現(xiàn)政府的計(jì)劃過(guò)程是地地道道的政治過(guò)程，當(dāng)然，這對(duì)于民主社會(huì)來(lái)說(shuō)是健康和有益的。其次，安坡碧(PaulAppleby,1891-1963)認(rèn)為理論上堅(jiān)持非政治的政府過(guò)程是與美國(guó)的經(jīng)歷背道而馳的。在大民主(1945)一書中，安坡碧持這樣的觀點(diǎn)：即能夠?qū)⒄我貜男姓蟹蛛x出來(lái)無(wú)異于神話。最后，盡管有人認(rèn)為安坡碧的著作是政治行政二分法的訃告，塞茲尼克(PhilipSelznick,1919-)的田納西山谷政權(quán)(TVA)與基層組織：政治與組織研究(1949)給二分法學(xué)說(shuō)增添了雪霜。塞茲尼克回顧了TVA創(chuàng)始人的意圖即民主計(jì)劃、分

27、權(quán)與基層政府。隨后，他解釋這種意識(shí)形態(tài)成為爭(zhēng)奪權(quán)力的源泉。他的結(jié)論是，TVA對(duì)土地使用計(jì)劃等農(nóng)村政策的支持受到影響，因?yàn)門VA需要贏得農(nóng)場(chǎng)主的支持而這些農(nóng)場(chǎng)主對(duì)公共用電政策持相反態(tài)度(McCurdy,1986)。 科學(xué)決策與行政理論 西蒙(Simon)的行政行為(1947)是行政學(xué)歷史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中運(yùn)用科學(xué)方法，即在政策制定中運(yùn)用實(shí)證方法，而政策制定是行政學(xué)的精髓所在。就科學(xué)探索而言，西蒙認(rèn)為事實(shí)與價(jià)值能夠區(qū)分開，而且提出了“有限理性”的觀點(diǎn)。達(dá)爾(RobertA.Dahl,1915-)在公共行政科學(xué)：三個(gè)問(wèn)題(1947)中指出。公共行政學(xué)的建立應(yīng)當(dāng)基于：1.認(rèn)識(shí)到人類行為的

28、復(fù)雜性；2.處理行政場(chǎng)景中的價(jià)值規(guī)范問(wèn)題；3.考慮到公共行政與其社會(huì)背景的關(guān)系。達(dá)爾認(rèn)為，如果公共行政學(xué)的研究不是采用比較研究的方法，則公共行政科學(xué)必然是空洞的。1948年，瓦爾多(DwightWaldo,1913-)發(fā)表行政國(guó)。在該書中，瓦爾多討論了優(yōu)良生活的特征、政策制定中采用什么標(biāo)準(zhǔn)、誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治、政府如何組織以及權(quán)力的劃分和集權(quán)分權(quán)等問(wèn)題。瓦爾多關(guān)心民主的價(jià)值、公共行政的哲學(xué)問(wèn)題以及公共行政取得的進(jìn)展。一些學(xué)者認(rèn)為，行政國(guó)是對(duì)POSDCORB及其它30年代正統(tǒng)公共行政理念的辯駁。瓦爾多被認(rèn)為是公共行政學(xué)的史學(xué)家、哲學(xué)家、他與西蒙堪稱二十世紀(jì)美國(guó)公共行政學(xué)的兩大巨匠。 預(yù)算過(guò)程 三十年代，由

29、于國(guó)內(nèi)政府開支項(xiàng)目的大量激增，預(yù)算變得愈來(lái)愈重要。然而，如何合理地分配政府資源的預(yù)算理論卻十分匱乏。1940年，科伊(V.O.Key,1908-1963)悲嘆“缺乏預(yù)算理論”并表示了對(duì)預(yù)算核心問(wèn)題的深切關(guān)注。他寫道：“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項(xiàng)目撥款X美元，而不是給B項(xiàng)目？”科伊敘述了如何從事研究以建立預(yù)算理論。預(yù)算成為公共行政學(xué)的一個(gè)重要分支領(lǐng)域。路易斯(VerneB.Lewis,1913-)在預(yù)算理論研究一文中提出了備選預(yù)算理論，成為六十年代計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度和七十年代零基預(yù)算制度的基礎(chǔ)。路易斯認(rèn)為，預(yù)算提案應(yīng)該有助于對(duì)一系列政府服務(wù)和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)額度進(jìn)行比較，最后抉擇的方案應(yīng)當(dāng)提供現(xiàn)實(shí)

30、的合同即對(duì)各個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理的期望必須現(xiàn)實(shí)。盡管路易斯也深知其它因素如價(jià)格、偏見、地方主義與政治等的影響，他仍然希望出現(xiàn)一種能夠克服這些非經(jīng)濟(jì)和非理性因素的預(yù)算體制。 漸時(shí)決策理論 林德布洛姆(CharlesE.Lidblom,1917-)在1959年公共行政評(píng)論上發(fā)表漸進(jìn)決策科學(xué)(TheScienceofMuddlingThrough)一文，該文對(duì)政府決策過(guò)程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否認(rèn)了大多數(shù)政府決策是基于完整信息所作理性決策的模型。相反，他認(rèn)為整個(gè)政府制定過(guò)程是為了響應(yīng)短期政治條件而作出的一系列漸進(jìn)式?jīng)Q策。他的核心思想是：政策制定不取決于政策制定者的意愿，而是決定于具體的事件和環(huán)境。

31、他的分析鼓勵(lì)了政治科學(xué)與行政學(xué)公共政策的邊緣學(xué)科，即創(chuàng)造了公共行政新的分支領(lǐng)域“漸進(jìn)分析”。 4.對(duì)公共行政學(xué)研究的重新調(diào)整時(shí)期(1960-1979) 進(jìn)入六十年代后，一些學(xué)者認(rèn)為政策分析可以選擇備選方案；另一些人士認(rèn)為成熟的科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)為公共行政學(xué)研究的理性化和多元化開啟了大門。同樣，還有人認(rèn)為運(yùn)籌學(xué)的運(yùn)用以及對(duì)公共問(wèn)題系統(tǒng)研究的運(yùn)用增添了新的管理知識(shí)。 不幸的是，這些期盼受到政治過(guò)程現(xiàn)實(shí)的局限。比如，在政策制定過(guò)程中立法的漸進(jìn)性限制了計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制度在全國(guó)范圍的采用。之后七十年代通過(guò)零基預(yù)算制定理性金融政策的努力也是同樣的命運(yùn)。然而，通過(guò)分析過(guò)程由項(xiàng)目經(jīng)理廣泛參與的行政仍然獲益匪淺。 肯

32、尼迪(JohnF.Kennedy)總統(tǒng)關(guān)于美國(guó)人二十世紀(jì)六十年代將登上月球的許諾由美國(guó)國(guó)家航空航天局(theNationalAeronauticsandSpaceAdministration-NASA)實(shí)現(xiàn)。NASA致力于項(xiàng)目管理，對(duì)任務(wù)的組織集中于具體工作而不是等級(jí)制，增加了公共管理的靈活性，積累了矩陣管理和矩陣組織的經(jīng)驗(yàn)。從概念上看，項(xiàng)目管理是基于公共利益模型對(duì)組織原則的運(yùn)用。七十年代的美國(guó)社會(huì)與政府反映了人們對(duì)未來(lái)的矛盾心理。對(duì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、水門事件、能源危機(jī)的不同看法使得人們對(duì)個(gè)人與政府的關(guān)系、政府之間的責(zé)任劃分以及國(guó)際關(guān)系等諸多過(guò)去的假設(shè)提出了挑戰(zhàn)。一方面，公共行政學(xué)

33、為政府存在的問(wèn)題背上了黑鍋；另一方面人們又期待著公共行政學(xué)能為行政管理的改觀提供良策。 密諾布魯克會(huì)議與新公共行政學(xué) 六、七十年代的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)對(duì)公共行政學(xué)以及政府管理提出了挑戰(zhàn)。瓦爾多(DwightWaldo)注意到公共行政學(xué)處于一個(gè)“革命的時(shí)代”，于1968年召集了一個(gè)青年學(xué)者的會(huì)議。該會(huì)議由瓦爾多當(dāng)時(shí)任主編的公共行政評(píng)論及錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院贊助，并在錫拉丘茲大學(xué)的密諾布魯克會(huì)議中心(Minnowbrookconferencesite)召開。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力(FrankMarini,1935-)主編的邁向新公共行政：密諾布魯克觀點(diǎn)(1971)、瓦爾多著處于動(dòng)蕩時(shí)期的公共行政學(xué)

34、以及弗雷德里克森(H.GeorgeFrederickson,1934-)的專著七十年代的鄰居控制(1973)和新公共行政學(xué)(1980)。會(huì)議的目的是要鑒別公共行政學(xué)應(yīng)該研究的問(wèn)題，作為一個(gè)學(xué)科，公共行政學(xué)的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接七十年代的挑戰(zhàn)。密諾布魯克會(huì)議的中心主題是：1.公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價(jià)值觀念注入行政過(guò)程；2.如何能有效地執(zhí)行政策；3.政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對(duì)象的恰當(dāng)關(guān)系是什么。瓦爾多對(duì)會(huì)議的總體印象是朝向規(guī)范理論、哲學(xué)思考、社會(huì)焦點(diǎn)以及行動(dòng)主義。缺乏對(duì)計(jì)劃、預(yù)算和運(yùn)籌學(xué)的研究，但是有對(duì)適當(dāng)?shù)摹皟r(jià)值”、個(gè)人組織道德問(wèn)題的研究。關(guān)鍵詞是“相關(guān)性”、“社會(huì)公平”、“調(diào)整與適應(yīng)”以及“顧

35、客導(dǎo)向”。弗雷德里克森認(rèn)為，新公共行政學(xué)將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平、對(duì)市民需要的負(fù)責(zé)任而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)任以及公共項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和項(xiàng)目執(zhí)行負(fù)責(zé)任。新公共行政的主題是市民參與政策制定、鄰居控制、分權(quán)與民主工作環(huán)境。關(guān)鍵詞是“授權(quán)”、“促進(jìn)”與“適應(yīng)”。 有33位代表參會(huì)的1968年密諾布魯克會(huì)議是美國(guó)公共行政學(xué)歷史上的重要里程碑。盡管新公共行政所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念（社會(huì)公平、代表制、響應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任）在行政管理的實(shí)踐中難以完全付諸實(shí)施，然而，越來(lái)越多的有識(shí)之士開始關(guān)注公共行政職業(yè)教育的相關(guān)性以及對(duì)組織成員、顧客和社會(huì)需求的培訓(xùn)。后人將再次提及類似的問(wèn)

36、題并要求“重塑”政府。 公共選擇學(xué)派的興起 公共選擇學(xué)派由經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立，它的誕生可以追溯到阿諾(KennethJ.Arrow,1921-)1951年發(fā)表的社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值。公共選擇理論研究的內(nèi)容與公共行政學(xué)、公共政策和政治學(xué)重疊。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共行政學(xué)愿將公共選擇學(xué)派囊括入自己的“勢(shì)力”范圍。首先讓我們考察一個(gè)實(shí)例以理解公共選擇。如果我有一些蘋果并且政府不參與蘋果的交易，經(jīng)濟(jì)理論能夠理解我得到蘋果的供需機(jī)制。類似的交易發(fā)生在數(shù)百萬(wàn)消費(fèi)者與生產(chǎn)者身上，他們?cè)谑袌?chǎng)上決定蘋果的價(jià)格和數(shù)量。如果滿足兩個(gè)前提，我對(duì)蘋果的消費(fèi)是私事：第一，交易行為沒有政府的參與；第二，我對(duì)蘋果的消費(fèi)除對(duì)售賣者有影響

37、外，對(duì)他人沒有正面或負(fù)面影響；如果上述兩個(gè)假設(shè)不同時(shí)成立，我對(duì)蘋果的私人選擇就至少部分是公共選擇。如國(guó)家對(duì)交通、郵電、能源、國(guó)防、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的選擇均為公共選擇，因?yàn)橛姓膮⑴c，或者對(duì)他人有影響，或者兩者兼而有之。塔羅克(GordonTullock,1922-)和布坎南(JamesBuchanan,1919-)于1965年成立了公共選擇學(xué)會(huì)(PublicChoiceSociety)，他們認(rèn)為公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法去研究習(xí)慣上由政治理論家研究的問(wèn)題?，F(xiàn)在公共選擇年會(huì)大約有16個(gè)國(guó)家的300名學(xué)者參加。公共選擇學(xué)派的代表人物及作品除阿諾外有：布坎南與塔羅克合著贊同的計(jì)算：憲法民主的

38、邏輯基礎(chǔ)(1962)；科斯(RonaldHarryCourse,1910-)社會(huì)成本問(wèn)題(1960)；唐斯(AnthonyDowns,1930-)民主的經(jīng)濟(jì)理論(1957)；尼坎南(WilliamNiskanen,1933-)官僚政府與代議政府(1971)；奧爾森(MancurOlson,1932-1998)集體行動(dòng)的邏輯：公共商品與團(tuán)體理論(1965)。 六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學(xué) 六十年代不僅僅標(biāo)志著社會(huì)動(dòng)蕩和公眾對(duì)越戰(zhàn)的不滿，這一時(shí)期的管理體制和項(xiàng)目發(fā)展也未能達(dá)到公眾的期望。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算(PPBS)就是明顯的例證。PPBS從一誕生起就受到不斷的批評(píng)。懷爾德威斯基(AaronW

39、ildavsky,1930-1993)于1964年發(fā)表預(yù)算過(guò)程中的政治。他指出，預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，很大程度上受政治因素的影響。1969年，他在公共行政評(píng)論上撰文將政策分析從PPBS中拯救出來(lái)，猛烈抨擊PPBS。懷爾德威斯基指出PPBS的計(jì)劃和分析功能與預(yù)算的本質(zhì)不相吻合。六十年代末，聯(lián)邦政府已不再采納PPBS。懷爾德威斯基同樣對(duì)科伊的經(jīng)典問(wèn)題“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項(xiàng)目撥款X美元，而不是給B項(xiàng)目？”提出質(zhì)疑，認(rèn)為該問(wèn)題既不能回答亦不相干。重要的問(wèn)題是預(yù)算過(guò)程應(yīng)該有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。 六十年代的另一個(gè)主題是“把權(quán)力還給人民”，用行政管理的術(shù)語(yǔ)即

40、是公共服務(wù)的分權(quán)。當(dāng)然，分權(quán)的最終極限是無(wú)政府主義?？挤蚵?HerbertKaufman,1922-)在行政分權(quán)與政治權(quán)力(1969)一文中分析了分權(quán)的錯(cuò)綜復(fù)雜內(nèi)涵。他關(guān)注于分權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)、政府官員的代表性以及中立的能力?？挤蚵A(yù)見到了當(dāng)代高度復(fù)雜的社會(huì)需要新的由公眾參與的代表模式以確保負(fù)責(zé)任的行政?？挤蚵J(rèn)為，行政分析能夠給公共政策制定帶來(lái)更多的影響，同時(shí)可能帶來(lái)一系列其它問(wèn)題和矛盾，包括與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的沖突、地方政府和項(xiàng)目之間的競(jìng)爭(zhēng)、以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)下降所導(dǎo)致的政府運(yùn)作低效率。 洛易(TheodoreJ.Lowi,1931-)在自由主義的終結(jié)：意識(shí)形態(tài)、政策與公共權(quán)威(1969)一書中對(duì)當(dāng)

41、代民主政府提出批評(píng)并譴責(zé)利益集團(tuán)多元化的癱瘓效應(yīng)。洛易宣稱，公共權(quán)威被私有利益集團(tuán)所瓜分，從而導(dǎo)致一個(gè)虛弱、分權(quán)的政府不能進(jìn)行長(zhǎng)期計(jì)劃。這些私有利益集團(tuán)的運(yùn)作是為了達(dá)到私有目標(biāo)，而非相互競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)公共利益。因而政府不是在相互沖突的價(jià)值中作最優(yōu)選擇，而僅僅是一個(gè)利益控股公司。洛易否認(rèn)了荷林(E.PendletonHerring)及其它集團(tuán)理論家預(yù)見的利益集團(tuán)多元化所帶來(lái)的好處。多數(shù)理論家稱贊洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的處方即回到法律或憲法民主卻被認(rèn)為是不可取的。盡管利益模型有著明顯的缺點(diǎn)，卻沒有替代的良策。 六十年代的另外兩部重要著作是：唐斯(AnthonyDowns)于1967年發(fā)表的

42、官僚內(nèi)幕，指出政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益；戈樂碧威斯基(RobertGolembiewski)、吉布森(FrankGibson)與科洛格(GeoffreyY.Cornog)等人聯(lián)合主編的公共行政學(xué)：機(jī)構(gòu)、過(guò)程、行為與政策讀物(1966)，該書的重點(diǎn)是行政官員的行為世界、塑造行政行為的機(jī)構(gòu)環(huán)境以及作為管理工具的行政方法。 政策分析的發(fā)展：評(píng)估與執(zhí)行 七十年代伊始，人們普遍認(rèn)為多數(shù)約翰遜(Johnson)時(shí)期的“大社會(huì)項(xiàng)目”(GreatSocietyPrograms)遠(yuǎn)不如預(yù)期的那樣理想。一些社會(huì)項(xiàng)目受到批判，項(xiàng)目評(píng)估領(lǐng)域受到重視。薩齊曼(EdwardSuchman)于1967

43、年發(fā)表評(píng)估研究，主張?jiān)u估應(yīng)成為一個(gè)研究領(lǐng)域，對(duì)評(píng)估的研究應(yīng)該是總體性的，超脫具體的不同分支領(lǐng)域的運(yùn)用。七十年代初期在評(píng)估方面的重要著作有：威絲(CarolH.Weiss)：項(xiàng)目有效性評(píng)估方法(1972)，候利(JosephWholey)聯(lián)邦評(píng)估政策(1970)。但最有代表性的作品是評(píng)估理論家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家里夫琳(AliceRivlin)于1971年發(fā)表的社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思考。里夫琳評(píng)論了改善政府效益的三種不同模型：分權(quán)、社會(huì)控制（即當(dāng)今的授權(quán)）和市場(chǎng)模型。這三種模型成為政府應(yīng)該做什么、如何做的爭(zhēng)論話題。正如里夫琳所下的結(jié)論，“為確保做得更好，我們必須有區(qū)分好壞的方法”。 1973年，普魯斯曼(Jef

44、freyPressman)與懷爾德威斯基合寫了現(xiàn)在成為經(jīng)典的執(zhí)行。從表面上看，這是一個(gè)關(guān)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展署在為公共工程和企業(yè)發(fā)展提供財(cái)政援助所遇障礙的案例研究，但作者并不陷入對(duì)行政技術(shù)討論的細(xì)節(jié)。作者認(rèn)為，政策計(jì)劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。除案例分析外，作者提供了行政戰(zhàn)略、項(xiàng)目計(jì)劃、政府能力和社會(huì)科學(xué)家對(duì)執(zhí)行研究的咨詢建議。 七十年代的其它重要著述與政府管理特點(diǎn) 七十年代的美國(guó)政府管理有三大特點(diǎn)。一是水門事件的發(fā)生，促使人們對(duì)職業(yè)倫理道德的覺醒。莫希爾(FrederickC.Mosher)等人的報(bào)告水門：對(duì)負(fù)責(zé)任政府的建議(1974)敦促教育部門應(yīng)該重視公共部門的倫理教育。二是零基預(yù)算(Z

45、ero-basedbudgeting-Z【原刊地名】)的采納與中止?？ㄌ赜?977年命令聯(lián)邦政府采納ZBB的使用，但ZBB因不適用而于1981年里根上任后自動(dòng)廢除。三是資源短缺導(dǎo)致政府的精簡(jiǎn)管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長(zhǎng)。利萬(wàn)(CharlesB.Levine,1939-1988)在組織衰減與精簡(jiǎn)管理一文中認(rèn)識(shí)到半個(gè)世紀(jì)的預(yù)算正增長(zhǎng)結(jié)束了，新時(shí)期的負(fù)預(yù)算成為現(xiàn)實(shí)。 這一時(shí)期的重要作品還有：克里斯羅夫(SamuelKrislov,1929-)代議官僚制(1974)，探索功績(jī)制、人事選擇與社會(huì)公平。艾里森(G.T.Alison)決策精髓：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)(1

46、971)，提出三種模型，第一是理性決策者模型，第二是組織行為模型，第三是政府政治模型。奧茲(WallaceOates)財(cái)政聯(lián)邦主義，在該書中，奧茲提出了分權(quán)理論、多國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義趨勢(shì)比較以及不同國(guó)家的集權(quán)分權(quán)趨勢(shì)，該書的一個(gè)重要主題是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克(FrancisE.Rourke)在政府機(jī)構(gòu)、政治與公共政策(1976)一書中，感興趣于檢查政府機(jī)構(gòu)在公共政策制定中的作用、政府機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行、從何處獲得權(quán)力并運(yùn)用這些權(quán)力。 5.政府改革與行政學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)(1980-2000) 政府行政的職業(yè)化在八十年代受到越來(lái)越多的檢查，盡管早期的懷疑更多地出現(xiàn)在聯(lián)邦政府，地方政府

47、也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應(yīng)社會(huì)和政治需要。八十年代初，里根政府就開始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅，精簡(jiǎn)政府開支，將政府職能承包出去，促進(jìn)公共部門的私有化。格雷斯委員會(huì)(GraceCommission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力(Goodsell,1984)。一些人士認(rèn)為，私營(yíng)部門在滿足公共部門的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(Savas1982)。結(jié)果是行政的多元化創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，并且為私營(yíng)部門提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)(Behn1980;IngrahamandBarrilleuax1983)。通過(guò)非公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的努力即

48、私有化在地方政府，尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。中心城市由于預(yù)算的壓力而欣賞私有化。當(dāng)然，組織良好的公共部門工會(huì)反對(duì)這種趨勢(shì)。在郊區(qū)，私有化得到了較快的發(fā)展。 在八十年代，州政府與地方政府面臨著承擔(dān)不斷增加的行政政策壓力。官僚主義不再是聯(lián)邦政府特有的現(xiàn)象。從1950年到1980年，州與地方政府雇員從4百萬(wàn)增至1千3百萬(wàn)(VanRiper,1983)，經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)源于聯(lián)邦政府?，F(xiàn)在州與地方政府被要求承擔(dān)政策責(zé)任并自籌公共項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。而且，聯(lián)邦政府債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，要求精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。里根總統(tǒng)說(shuō)“政府非但不能解決問(wèn)題，政府本身就是問(wèn)題”?？肆诸D似乎委婉一些，“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理

49、制度”。 在九十年代，精簡(jiǎn)政府的改革運(yùn)動(dòng)聲勢(shì)浩大?？肆诸D上臺(tái)伊始，就于1993年成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹懊绹?guó)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)論委員會(huì)”（即NationalPerformanceReview-NPR）。在短短的五年時(shí)間內(nèi)(1993-1998)，美國(guó)聯(lián)邦政府即精簡(jiǎn)35萬(wàn)雇員，占聯(lián)邦雇員的16%（張夢(mèng)中，1999年）。這場(chǎng)以權(quán)力下放、規(guī)章制度精簡(jiǎn)、市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值取向的重塑政府運(yùn)動(dòng)至今仍在持續(xù)。盡管美國(guó)理論界對(duì)奧斯本(DavidOsborne)與蓋布勒(TedGaebler)合著的暢銷書重塑政府：企業(yè)精神是如何改變公共部門的(1992)很少有積極的評(píng)論，毋庸置疑，該書成為克林頓政府改革的實(shí)踐指南。另外兩個(gè)綱領(lǐng)性文件是1993年NPR報(bào)告從重視過(guò)程到重視結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)花錢少、工作好的政府以及政府業(yè)績(jī)與結(jié)果法案。 重新評(píng)價(jià)官僚體制與預(yù)算 科普斯基(NichaelLipsky,1940-)在街道一級(jí)的政府(1980)中闡述了公共部門的雇員在提供物資和服務(wù)的同時(shí)在很大程度上亦是政策制定者。這些政府工作人員擁有的自主權(quán)、他們與公眾的廣泛接觸、他們對(duì)許多公共機(jī)構(gòu)資源的控制使得他們成為公共部門決策制定的核心力量。利普斯基檢查了責(zé)任、公平、市民得到服務(wù)的方便程度等內(nèi)涵。 在政治上定義公共部門、私營(yíng)部門和非贏利部門職能的同時(shí)，一場(chǎng)預(yù)算戰(zhàn)役也展開了。國(guó)會(huì)通過(guò)了里