英國越權(quán)無效原則發(fā)展應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)對我國行政法的啟示

1、英國越權(quán)無效原則發(fā)展應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)對我國行政法的啟示摘 要： 英國的越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則，是議會主權(quán)的直接后果。英國的行政法司法審查的理論基礎(chǔ)也來源于此。越權(quán)無效原則扎根于英國資產(chǎn)階級革命的社會經(jīng)濟(jì)的客觀狀況，以議會主權(quán)和法治原則為基礎(chǔ)。越權(quán)無效原則的內(nèi)容隨著一個個判例的出現(xiàn)而逐漸發(fā)展，范圍和內(nèi)容不斷變化，權(quán)限不斷擴(kuò)大，幾乎所有的行政違法形式都被納入其中。因此，在 20 世紀(jì)后期英國學(xué)界圍繞該原則展開了延續(xù)至今的爭論，提出了越權(quán)無效原則的缺陷，也有捍衛(wèi)者對其進(jìn)行了修正。無論結(jié)果如何，越權(quán)無效原則仍將在英國行政法理論和實(shí)務(wù)界占有著絕對核心地位，伴隨英國憲政和行政法不斷向前發(fā)展。中國要想建

2、設(shè)社會主義法治法治體系，必須借鑒英國越權(quán)無效原則的優(yōu)秀內(nèi)涵，探究其發(fā)展軌跡，從而對我國行政法的發(fā)展有所啟迪。關(guān)鍵詞： 英國； 行政法； 越權(quán)無效； 法治； 議會。越權(quán)無效原則（ the doctrine of ultra vires） 是英國行政法的中心原則。該原則隨著英國行政法的發(fā)展被英國普通法院不斷的擴(kuò)展和修正，美、日、法、德等國家也普遍采用了越權(quán)無效原則。中國行政法在立法、執(zhí)法和司法層面上也借鑒了英國的越權(quán)無效原則，并貫徹到行政機(jī)關(guān)的活動中。一、越權(quán)無效原則的概念。越權(quán)無效原則，指的是行政權(quán)必須被依法行使，任何超越法律授權(quán)的行政行為或行政命令在法律上都是無效的，即剝奪了法律上的有效性;。

3、法院可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)超越法律授予的權(quán)限的行為違法并認(rèn)定其無效。越權(quán)無效原則最初出現(xiàn)在英國，也是英國行政法的首要原則。英國行政法學(xué)家 H·韋德： 公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的活動不能超過權(quán)限（ 越權(quán)） ,這句簡單的陳述也許可以稱為行政法的核心原則。;。實(shí)際上，議會主權(quán);原則直接導(dǎo)致了越權(quán)無效原則成為英國行政法的核心原則。在 17 世紀(jì)，轟轟烈烈的英國資產(chǎn)階級革命斗爭勝利，議會主權(quán)原則得以產(chǎn)生。議會主權(quán)從法律形式上表述為英王、貴族院和下議院聯(lián)合的最高權(quán)力。事實(shí)上，它是下議院中多數(shù)黨，也就是執(zhí)政黨的最高權(quán)力。英國憲法和行政法上的一些制度直接由于議會主權(quán)產(chǎn)生。根據(jù)議會主權(quán)原則，法院必須適用議會所通過的

4、所有法律，并且無權(quán)審查其是否合法。所以，行政機(jī)關(guān)和行政裁判機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做出行為，法院就無權(quán)過問。如果沒有議會的特別授權(quán)，英國法院只有在行政機(jī)關(guān)做出的行政行為超越其權(quán)限時，才對因該行政行為導(dǎo)致的訴訟擁有管轄權(quán)。這就是英國普通法院受理行政訴訟的根據(jù)，即越權(quán)原則。二、英國行政法越權(quán)無效原則的起源。（ 一） 越權(quán)無效原則產(chǎn)生的憲法基礎(chǔ)。議會主權(quán)原則和法治原則共同構(gòu)成了英國行政法體系的基礎(chǔ)。議會主權(quán)原則和法治原則實(shí)際上是歷史長河里英國憲法中的基本原則。這兩個憲法性原則非常重要，并由此衍生了行政法的一個核心原則，即越權(quán)無效原則。議會法律在英國的憲政體系中是處于最高位階的，法院必須予以執(zhí)行。另外，

5、英國憲法一直致力于限制國家權(quán)力和保障公民自由，這是貫徹法治原則的要求，也體現(xiàn)在行政法的內(nèi)容當(dāng)中。13 世紀(jì)初期，出于對貴族和教皇的妥協(xié)，英王約翰于 1215 年 6 月 15 日簽署了大憲章。而議會制度的開始始于 1258 年牛津條例的頒布，議事會的議政權(quán)在該條例中得到承認(rèn)。而到了 1322 年，議會的法律地位經(jīng)過約克法令的頒布予以確認(rèn)，該法令要求所有主要政事都要國王在議會中處理，且議政結(jié)果必須得到議會批準(zhǔn)。隨著議會制度的進(jìn)一步發(fā)展，議會開始有制定法律的權(quán)力。在這個時期，議會實(shí)際上是封建貴族與國王爭奪權(quán)力的工具。16 世紀(jì)在學(xué)術(shù)界中開始出現(xiàn)以限制王權(quán)為目的的議會主權(quán)思想。在17 世紀(jì)中期的資產(chǎn)

6、階級革命中，國王手中的權(quán)力逐漸被剝奪，議會開始將立法、行政、司法三權(quán)集于一身，國王地位逐漸被替代。在 1688 年的光榮革命中，議會在與國王的斗爭中取得了勝利，普通法法官轉(zhuǎn)而服從議會的領(lǐng)導(dǎo)，由此議會主權(quán)原則得以確立。最重要的法律是資產(chǎn)階級革命勝利后的 1689 年權(quán)利法案。權(quán)利法案規(guī)定，未經(jīng)議會同意，國王無權(quán)廢除法律，無權(quán)停止實(shí)施法律。這就為議會主權(quán)原則奠定了法律上的基礎(chǔ)地位。1701 年王位繼承法頒布，議會權(quán)力至上的資產(chǎn)階級憲法原則被進(jìn)一步得到確定，并否定了王權(quán)至上的專制制度。18 世紀(jì)初以后，議會主權(quán)原則走向成熟，國家實(shí)質(zhì)上被大臣通過國王統(tǒng)治。直至19 世紀(jì)中期，議會權(quán)力達(dá)到了高峰，影響力

7、也進(jìn)入了鼎盛時期。議會制定的法律位于英國法的頂端，沒有優(yōu)于它的法律，也沒有可以審查它的機(jī)關(guān)。法院不能對議會通過的法律的合法性進(jìn)行審查，且必須無條件的適用議會通過的法律。行政機(jī)關(guān)在法律授予的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的行為，法院無權(quán)干涉。只有行政機(jī)關(guān)超越其被授予的權(quán)限時，法院才能對其進(jìn)行管轄。議會主權(quán)原則就此成為越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)。另一方面，法治原則也是越權(quán)無效原則的重要憲法基礎(chǔ)。1215 年的大憲章是第一個奠定英國的法治基礎(chǔ)的憲法性文件。經(jīng)過幾個世紀(jì)的變革，三權(quán)分立思想產(chǎn)生，衡平法出現(xiàn)，判例制度初步確立，都促進(jìn)了法治的進(jìn)一步發(fā)展。1628 年 3 月，查理一世為解決財政問題，提出了征收特殊捐稅的要求。

8、其被國會拒絕后，就開始實(shí)行強(qiáng)迫借貸;政策，嚴(yán)懲拒絕繳費(fèi)者。國會也不甘示弱，于 1628 年通過了權(quán)利請愿書。這是一個重要的保護(hù)公民自由、彰顯法治、限制王權(quán)的文件。隨后，人身保護(hù)法、大抗議書、權(quán)利法案接連頒布，這些法律文件都深切體現(xiàn)了保護(hù)公民權(quán)利的法治理念。1701 年的王位繼承法實(shí)際上把最高權(quán)力的合法性來源從國王轉(zhuǎn)移到了議會。最高權(quán)力的交接班從此在形式上由人民賦予，而不再取決于某一個人的意志。這樣，國王的實(shí)權(quán)只剩下了一項-主持國家行政。18 世紀(jì)末，英國功利自由主義法治思想興起，受功利自由主義法學(xué)家的影響，英國隨后頒布了一系列的制定法。這些都體現(xiàn)了法治原則逐漸在英國憲法中扎根并不斷發(fā)展。法治原

9、則要求行政機(jī)關(guān)必須能夠證明自己實(shí)施的行為是經(jīng)過法律的授權(quán)的，否則就是超越權(quán)限的行為，成為侵權(quán)行為。由于受到法治原則的制約，行政機(jī)關(guān)在行使影響他人權(quán)利義務(wù)或限制其自由的行為時，都必須得到法律的授權(quán)，說明法律的依據(jù)。法院所承擔(dān)的責(zé)任就是為了阻止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，并且裁決該行政行為是否合法的法官必須是完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的。法治實(shí)質(zhì)上是一種限制自由裁量權(quán)的規(guī)則。諸此種種，奠定了越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)。（ 二） 越權(quán)無效原則產(chǎn)生的社會原因。第一，在 17 世紀(jì)，英國資產(chǎn)階級革命勝利，英國憲政的體制和格局產(chǎn)生了巨大變化，議會成為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。行政法需要根據(jù)資產(chǎn)階級的利益和現(xiàn)代法學(xué)思想進(jìn)行變革。19

10、 世紀(jì)后期，以內(nèi)閣為代表的行政機(jī)關(guān)逐漸掌握國家大權(quán)。資本主義經(jīng)濟(jì)制度雖然促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，但是也帶來了和當(dāng)代中國相類似的住房、衛(wèi)生、失業(yè)、教育等社會問題。這導(dǎo)致了議會為了處理這些日益復(fù)雜的社會問題，越來越多的將權(quán)力下放給行政機(jī)關(guān)。于是行政機(jī)關(guān)的職能已經(jīng)不止是傳統(tǒng)的外交、治安等，教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域也被其涉足。行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)也日益膨脹，機(jī)構(gòu)日益壯大。這種情況下，議會就需要對龐大的行政權(quán)進(jìn)行控制越權(quán)無效原則的產(chǎn)生，正是符合了議會限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的客觀需求。第二，委任立法的增加。委任立法就是立法機(jī)關(guān)通過一定的形式將立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)授權(quán)的范圍內(nèi)，代替立法機(jī)關(guān)制定具有和法律同

11、等效力的法規(guī)命令。英國資本主義社會逐漸進(jìn)步，維護(hù)國家穩(wěn)定和社會秩序的法律日新月異，需要設(shè)定行政權(quán)的范圍較大且需要很強(qiáng)的專業(yè)性，議會無法完全勝任，所以議會只能委托行政機(jī)關(guān)制定行政管理法規(guī)。委任立法是資本主義國家立法權(quán)行使的一種形式，它以傳統(tǒng)三權(quán)分立原則為基礎(chǔ)，也是對傳統(tǒng)三權(quán)分立原則的補(bǔ)充和調(diào)整。到了 20 世紀(jì)初，英國的行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)達(dá)到了議會立法的五倍，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力日漸膨脹可見一斑。雖然行政機(jī)關(guān)委任立法的權(quán)力是來自議會，但議會卻缺乏對委任立法進(jìn)行控制的手段。這時候就需要某種手段對行政立法和自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。如果不進(jìn)行合理的控制，資產(chǎn)階級革命的成果就可能毀于一旦。越權(quán)無效原則就成為控制

12、行政委任立法存在于合理范圍內(nèi)的有效措施。三、英國行政法越權(quán)無效原則的發(fā)展。本文將列舉英國行政法發(fā)展中的一個典型的判例來說明越權(quán)無效原則在現(xiàn)代資本主義行政法語境下的發(fā)展?fàn)顩r?？梢韵胍姷氖?，越權(quán)無效原則原則逐漸發(fā)展成為一個幾乎涵蓋一切違法形式的司法審查原則。安尼斯米克案是英國行政法發(fā)展過程中具有里程碑意義的判例，體現(xiàn)出司法干預(yù)已處于巔峰。英國安妮斯米克有限公司 1956 年以前在埃及擁有一筆財產(chǎn)（ 一家采礦企業(yè)） ,1956 年 11 月，蘇伊士運(yùn)河危機(jī)時被埃及政府扣押。1957 年，埃及政府將這筆財產(chǎn)賣給埃及一個組織-TEDO.安尼斯米克公司對用戶施加壓力，不許在 TEDO 購買鐵礦石，迫使 T

13、EDO 于1957年同其達(dá)成協(xié)議： 安尼斯米克公司把采礦企業(yè)以 50 萬英鎊的價格出售給 TEDO.危機(jī)結(jié)束后，1959 年 2 月英埃簽訂條約，埃及返還所扣押的財產(chǎn)。1956 年 10月至 1958 年 8 月出售的財產(chǎn)無法返還，由埃及賠款2700 萬英鎊。根據(jù)英國 1950 年外國補(bǔ)償金法的規(guī)定，這筆賠款由外國補(bǔ)償委員會負(fù)責(zé)補(bǔ)償給有關(guān)的當(dāng)事人。委員會根據(jù)樞密院外國（ 埃及） 補(bǔ)償（ 債權(quán)決定與登記） 令進(jìn)行工作。樞密院規(guī)定： 埃及政府給予英國公民的補(bǔ)償金只限于給付給在英埃條約中列名的財產(chǎn)所有者及其權(quán)利繼承人，但所有者和繼承人必須在危機(jī)發(fā)生至條約簽訂時都是英國國籍。雖然安尼斯米克公司列名于英

14、埃條約，但其權(quán)利繼承人TEDO 不具有英國國籍，因而補(bǔ)償委員會駁回了安尼斯米克公司的補(bǔ)償申請。安尼斯米克公司不服補(bǔ)償委員會的決定，起訴到法院，主張： 補(bǔ)償金的申請人是財產(chǎn)的原所有者，與權(quán)利繼承人國籍無關(guān)，請求法院確認(rèn)該決定無效。上議院發(fā)現(xiàn)外國補(bǔ)償委員會在這個決定中錯誤的解釋了樞密院令，犯了一個記錄中的法律錯誤（ error of law on the face of the record） .但是外國補(bǔ)償金法規(guī)定，外國補(bǔ)償委員會的決定為最后的決定。;根據(jù)這個條款，對于一個記錄中的法律錯誤，法院通常無權(quán)審查。然而，上議院認(rèn)為這個法律錯誤屬于越權(quán)行為。委員會對繼承人的國籍問題沒有管轄權(quán)。但是委員會

15、錯誤地管轄了繼承人的國籍問題，其所做出的規(guī)定也是超越權(quán)限的，因此該行為越權(quán)無效。上議院于 1969 年作出判決，原告勝訴。這是個具有里程碑意義的判例。它首先確認(rèn)了記錄中的法律錯誤也是越權(quán)行為，應(yīng)受法院審查，對以后英國法院的判決影響深遠(yuǎn)。該案擴(kuò)大了司法干預(yù)的范圍，法院可以審查某項存在排除條款的決定是否合法。由該案例我們可以分析出，在議會眼中，只要是法律錯誤就都是越權(quán)行為。行政機(jī)構(gòu)要想不構(gòu)成越權(quán)，那就必須在整個案件過程中都擁有管轄權(quán)。即使行政機(jī)構(gòu)最初擁有管轄權(quán)，但如果在過程中擴(kuò)大了管轄權(quán)的范圍或者作出未經(jīng)過授權(quán)的規(guī)定那也就越權(quán)了。在 19世紀(jì)中期以前，記錄中的法律錯誤是英國司法審查的一個重要原則，后來由于議會立法的限制，法院不得不在司法審查中大量利用越權(quán)無效原則，使這個原則幾乎被法院遺忘。英國行政法發(fā)展到 20 世紀(jì) 50 年代，行政裁判所在數(shù)量和權(quán)力上大為增長，而議會又很少規(guī)定對行政裁判所裁決的上訴權(quán)，民眾非常不滿，所以法院有恢復(fù)使用記錄中的法院錯誤作為司法審查的一個理由。但是在當(dāng)時，這個理由還是與越權(quán)無效原則分離開的。安尼斯