應急指揮系統(tǒng)建設的誤區(qū)與不足

1、應急指揮系統(tǒng)建設的誤區(qū)與不足九為安泰 2008-07-08 10:36:26馬龍 “應急管理”是近年來政府信息化建設的重點。這項工作在我國只是近幾年才剛剛興起，且在國外的發(fā)展時間也不長，可以說我們面臨的難題很多，是既缺管理，也缺技術，更缺人才。因此，難免會出現(xiàn)一些認識上的誤區(qū)和操作中的不足。筆者就國內目前在應急指揮系統(tǒng)建設中存在的認識誤區(qū)和不足談談自己的看法，供同行參考。 三個誤區(qū) 誤區(qū)一、以執(zhí)行型應急指揮系統(tǒng)代替決策型應急指揮系統(tǒng) 目前在應急指揮系統(tǒng)建設中常見的建設模式有集權模式、授權模式、協(xié)同模式等，這是根據運行體制來分類的。但在實際建設中我們不但要考慮建設模式，更要看用戶是誰。根據用戶的

2、不同我們可將應急指揮系統(tǒng)分為執(zhí)行型應急指揮系統(tǒng)（簡稱“執(zhí)行型系統(tǒng)”）和決策型應急指揮系統(tǒng)（簡稱“決策型系統(tǒng)”）兩類，下表給出了兩類系統(tǒng)的主要特征。分類執(zhí)行型應急指揮系統(tǒng)（計算機輔助調度系統(tǒng)cad）決策型應急指揮系統(tǒng)（突發(fā)災害指揮系統(tǒng)ics）使 用 者管理/執(zhí)行層接處警值班員決策層應急指揮長用戶載體行業(yè)、部門、企業(yè)應急指揮中心國家、省、市應急指揮中心處理依據工作人員個人經驗、個案預案、法律、專家經驗處 理 事件 類 型緊急救助服務一般、較大突發(fā)公共事件重大、特別重大設計理念快速響應、精確執(zhí)行風險識別、風險決策處理時間短或較長較長或長對待公眾無須告知信息公開系統(tǒng)設計以技術人員為主以領導、業(yè)務人員為

3、主投資重點以硬件為主以軟件為主 從使用者的角度看執(zhí)行型系統(tǒng)的用戶是接處警值班員，其處理事件的類型是一般或較大的突發(fā)公共事件，如110治安案件、119火災報警、120急救等，以單一、個案為主，處理時間短暫。而決策型系統(tǒng)的用戶是應急指揮長，其處理事件的類型是重大或特別重大的突發(fā)公共事件，如地震、禽流感、礦難、劫機等，以群體、群案為主，處理時間較長。因此，執(zhí)行型系統(tǒng)的用戶載體是行業(yè)、部門或企業(yè)的應急指揮中心，決策型系統(tǒng)的用戶載體就是國家、省、市應急指揮中心。前者的技術核心是通信調度系統(tǒng)，其系統(tǒng)設計是由技術人員或技術公司來主導。后者的技術核心是數(shù)據庫和決策支持系統(tǒng)，其系統(tǒng)設計應以領導和應急管理工作人員

4、為主。由上可見，對于行業(yè)、部門或企業(yè)建設的應急指揮中心，應采用執(zhí)行型系統(tǒng)；而國家、省、市建設的應急指揮中心，則應采用決策型系統(tǒng)。但在目前實際建設中，由于對按用戶進行分類沒有清晰的認識，許多省市建設的應急指揮中心卻也按執(zhí)行型系統(tǒng)進行設計。各廠商提供的產品也基本是執(zhí)行型系統(tǒng)的技術框架結構。這就出現(xiàn)了在當?shù)靥幚砦⒂^突發(fā)公共事件的執(zhí)行型系統(tǒng)相互重疊，而處理宏觀突發(fā)公共事件的決策型系統(tǒng)失位，致使“小事”都能管，“大事”都管不了的現(xiàn)象時有發(fā)生。 這些年各種媒體在報道處置突發(fā)公共事件時，都會提到為解決該事件已啟動相應的某某預案，預案已在人們腦海中留下了深刻的影響。但現(xiàn)實是執(zhí)行型系統(tǒng)因其用戶是接處警值班員，處

5、理的依據主要靠個人經驗或個案，預案對他來說基本不用。而決策型系統(tǒng)因剛起步建設受執(zhí)行型系統(tǒng)影響很深，系統(tǒng)設計時只將預案作為一項可選功能加以考慮，沒有將預案作為系統(tǒng)設計的根本將其融入系統(tǒng)的整體中。也就是說作為處理突發(fā)公共事件的核心依據理論上是預案、法律和專家經驗，但在其技術系統(tǒng)中卻將預案、法律和專家經驗放在了次要位置或根本沒有加以考慮，試想這樣的應急指揮系統(tǒng)能夠處理重大或特別重大突發(fā)公共事件嗎？ 當然，對沒有執(zhí)行型系統(tǒng)或該系統(tǒng)需要升級改造的省市，建設執(zhí)行型系統(tǒng)是很必要的。但即使這樣，作為省市應急指揮系統(tǒng)建設的主要負責人還是要清醒地看到，建設決策型系統(tǒng)才是我們的根本目標。 誤區(qū)二、以獨立解決突發(fā)公共

6、事件來代替解決突發(fā)公共事件與公眾溝通并重 在我國以往處置突發(fā)公共事件時，一般的作法是采用領導掛帥，及時組織人財物，深入現(xiàn)場進行處理。但對社會公眾則采取保密措施，對事件的前因后果及善后情況不加報道，基本態(tài)度是突發(fā)公共事件政府積極處理，社會公眾無須告知。通過近幾年sars、哈爾濱污水事件等的反思使我們認識到，對待突發(fā)公共事件我們各級政府不但要把現(xiàn)場的事件處理好，更要將可以公開的信息及時向社會公眾發(fā)布以穩(wěn)定人心，更好地為政府處理突發(fā)公共事件創(chuàng)造大的有利環(huán)境。為此，在“國家突發(fā)公共事件總體應急預案”中明確要求“突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應當及時、準確、客觀、全面。要在事件發(fā)生的第一時間向社會發(fā)布簡要信息，

7、隨后發(fā)布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作?！痹趪艺叱雠_的情況下，作為應急管理的技術支持系統(tǒng)理應實現(xiàn)應急指揮中心與社會的溝通功能。但實際上因執(zhí)行型系統(tǒng)的用戶是接處警值班員，其處理的是一般或較大的個案，時間短暫，不太可能將處理過程向社會公開。而許多決策型系統(tǒng)又是參考執(zhí)行型系統(tǒng)來設計的，就沒有考慮與社會溝通的能力。這就造成了國家政策雖然有但公眾溝通系統(tǒng)依然沒有在技術系統(tǒng)中得以體現(xiàn)的情況，使各級政府應急指揮中心向公眾傳授應急救援知識、及時發(fā)布事件處理情況、解疑答惑的重要職能無法很好體現(xiàn)，減弱了政府應急處置的能力。誤區(qū)三、以城市應急指揮系統(tǒng)概念混淆區(qū)域應

8、急指揮系統(tǒng)概念 現(xiàn)在許多省市建設的應急指揮系統(tǒng)一般定名為“某某城市應急指揮系統(tǒng)”或“某某城市應急聯(lián)動指揮系統(tǒng)”。從字面上理解該應急指揮系統(tǒng)的服務范圍是城市，而非包括農村的整個區(qū)域。這樣一方面會造成公眾的誤解，認為該系統(tǒng)只為城市服務，不含農村，與當前中央提出的建設和諧社會和社會主義新農村的要求格格不入；另一方面與所建的應急指揮系統(tǒng)的實際業(yè)務也不相符。當農村發(fā)生治安案件向110報警、出現(xiàn)急救病人向120求助或發(fā)生地震、禽流感等等情況，實際上我們的應急指揮系統(tǒng)都會及時進行處置。也就是說無論我們建設的是執(zhí)行型還是決策型系統(tǒng)，都是為整個區(qū)域的公眾服務的。 出現(xiàn)這種情況，筆者理解一種可能是受過去二元體制的

9、影響，認為城市人口密集、設施眾多，突發(fā)公共事件的發(fā)生較農村多。另一種可能是在當前應急指揮系統(tǒng)中所采用的gis基本上只有城市業(yè)務圖層，給人們造成了應急指揮系統(tǒng)只能看到城市圖像的錯覺。 但無論什么原因，我們都應將“某某城市應急指揮系統(tǒng)”或“某某城市應急聯(lián)動指揮系統(tǒng)”，改為“某某應急指揮系統(tǒng)”或“某某應急聯(lián)動指揮系統(tǒng)”，從概念上正本清源，做到名至實歸。 三個不足 以上筆者談到了存在于國內應急指揮系統(tǒng)建設中的系統(tǒng)選型、公眾溝通、名稱概念三個認識誤區(qū)。在誤區(qū)之外，筆者認為建設中還存在著業(yè)務分析、技術能力、人才儲備上的三個不足。若不能很好地解決這些不足，勢必會影響應急指揮系統(tǒng)的正常建設和運行，削弱應急指揮

10、系統(tǒng)的作用。 （一）業(yè)務分析不足。 目前尚存在以下幾個方面的不清晰： 一是對系統(tǒng)重要性的認識不清晰。由于目前不少部門機構還不健全，從事工作的管理人員也是臨時抽調等，而許多地方應急指揮的領導也并不參與設計或提出意見，致使他們開發(fā)商沒能從理論層面到技術層面都對應急系統(tǒng)的重要性、必要性和嚴肅性有充分認識，而等同于一般的信息化工程。而應急指揮系統(tǒng)的每一次的處置都是與公眾的生命、財產和社會的穩(wěn)定密切相關，沒有強烈的政治使命感、責任心和對系統(tǒng)重要性的清醒認識，就不能在系統(tǒng)的建設上考慮周詳，定位慎重，使設計完善、先進，運維可靠，使整個系統(tǒng)具有理論和技術上的前瞻性。 二是采用何種建設模式不清晰。目前主要的建設

11、模式有集權、授權、協(xié)同等。 集權模式是指整合政府和社會所有的應急資源，成立專門的應急中心，由該部門代表政府全權行使應急指揮大權。其特點是：由政府牽頭、政府投資、集中管理，應急中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預算。中心是應急事件處理的惟一中樞，政府將所有的指揮權歸于中心，應急中心有權調動政府任何部門。授權模式是指政府利用現(xiàn)有的應急指揮基礎，根據應急管理的要求，通過局部的體制調整，授權應急基礎比較好的某一部門，在該部門的牽頭下，政府相關應急部門聯(lián)動辦公，聯(lián)合行動。其特點是：政府將應急管理的指揮權授于公安，以公安接處警為核心，協(xié)同其他部門共同處警。在緊急情況下，公安代表政府調動各部門聯(lián)合行動

12、，并代表政府協(xié)調和監(jiān)督緊急事務的處理。 協(xié)同模式是指多個不同類型、不同層次的指揮中心和執(zhí)行機構通過網絡組合在一起，按照約定的流程，分工協(xié)作、統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動。其特點是：應急管理機制是由多個不同類型、多層次指揮系統(tǒng)構成。一般由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心構成，不同系統(tǒng)具有不同的職責。 在這些模式中，理論上講集權模式效率最高，授權模式投資最省，協(xié)同模式最符合國內政府應急管理的實際。但在具體選擇時因牽涉部門利益、投資規(guī)模和技術水平等，還沒有形成針對各模式的技術解決方案，使得用戶在建設時很難進行選擇。 三是系統(tǒng)設計以技術人員為主還是管理人員為主不清晰。從理論上講，系統(tǒng)設計應以管理人員為主，輔以

13、技術人員，由管理人員主導整個系統(tǒng)的設計、運維，提出業(yè)務和技術需求。但由于種種原因，在許多地方的應急指揮系統(tǒng)建設時，其主導權一般在技術人員的手中。由于技術人員不參與應急管理的具體業(yè)務和技術上的局限性，所提出的方案存在許多理論上雖然可行，在實際中卻不可用情況，阻礙了應急指揮系統(tǒng)的完善、提高。 四是系統(tǒng)應包含何種功能不清晰。在電子政務建設中我們知道一般包括內外網、oa、門戶網站、行政審批等系統(tǒng)或功能，各地雖有出入，但差別不大。但在應急指揮系統(tǒng)建設中，就目前已建的系統(tǒng)看單就投資差別就很大。因此，各系統(tǒng)所含功能千差萬別，沒有規(guī)范。各家公司只是根據自己的特長，向用戶介紹自己的解決方案，經常會出現(xiàn)a公司的方

14、案所涉及的技術、產品，在b公司的方案根本沒有重現(xiàn)的情況，各方案所含功能差別之大，在電子政務和以前的許多信息化項目中根本不可能出現(xiàn)。系統(tǒng)之間如何溝通，信息如何傳遞就更不清晰了。 五是對預案如何發(fā)揮作用不清晰?，F(xiàn)在從國家到地方，從行業(yè)到企業(yè)紛紛開始制定自己的預案，但這些預案基本上是按“國務院辦公廳關于印發(fā)省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南的函”和“國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)事件應急預案框架指南”的格式進行編寫的，是內容雷同的文本型文件。在實際應急指揮系統(tǒng)中如何發(fā)揮其作用，如何數(shù)字化，是只顯示預案文本，還是有針對性地顯示文本條款，如何觸發(fā)預案，都沒有明確的規(guī)定。因此，管理和

15、技術人員都對如何在應急指揮系統(tǒng)中發(fā)揮預案的作用心中無底。六是對應急資源包含多少類，每類有多少種不清晰。應急處置時所需調動的資源基本包括三類：基礎資源、物質資源和人力資源。只有對這三類資源有多少、在哪里、誰管理、如何聯(lián)系等有清晰的了解，應急管理人員才能下達相應的命令，否則命令就將無法執(zhí)行。但由于國家目前沒有出臺相應的標準，在建設應急指揮系統(tǒng)時到底包含哪些資源，用戶和開發(fā)商基本不清晰，標準化就更談不上了。 七是如何體現(xiàn)專家的作用不清晰。專家的作用在當今應急處置中有著其他人員所無法替代的作用。在許多重大或特別重大的事件中，由于其復雜性、多樣性、衍生性，離開專家的指導將無法進行有效的處置。但在應急指揮

16、系統(tǒng)中如何體現(xiàn)專家的作用，是只建設專家?guī)?，使指揮中心能保持與其的聯(lián)系，還是對他們每一次在處置中做出的建議進行管理，或其他什么方式進行管理還需做進一步探索。 （二）技術能力不足 首先是對技術涵蓋面的認識有限。從大的方面講應急指揮系統(tǒng)包含了信息技術（it）、通信技術（ct）兩大領域幾乎所有的技術和產品，是迄今最為復雜的信息化工程。由于應急指揮系統(tǒng)所含技術和產品過于龐雜，而管理、技術人員又受專業(yè)的限制，很難全面、系統(tǒng)、準確地對所有技術、產品做到心中有數(shù)，沒有實現(xiàn)信息與通信技術（ict）的有機融合，這就難免在設計、實施中以偏蓋全，顧此失彼。 其次是在價格方面。因國內還沒有形成自己的核心技術或成型產品，

17、因此在國內已實施的許多系統(tǒng)中其核心技術或產品所采用的主要是摩托羅拉、愛立信、西門子等國外公司的技術和產品。但由于國內外在應急管理體制等各方面差別很大，反映在技術上就是國外的產品需進行很大或根本性調正才能適應國內的實際，其適用性有限。且國外的技術、產品要價很高、運維費亦頗為不菲（這也是為什么應急指揮系統(tǒng)動輒上千萬、上億投資的原因之一），國內想大規(guī)模引進也就不太現(xiàn)實。 第三是公司能力方面。通信和信息雖然同屬信息產業(yè)的范疇，但由于核心技術與應用方向的不同，歷來分屬兩個行業(yè)，造成了各類公司和技術人員或以通信的某些技術為主業(yè)，或以信息的某些技術為主業(yè)，難有兩者都強的公司和技術人員。由于執(zhí)行型系統(tǒng)應用較早

18、，所以早期的技術開發(fā)商以通信產品提供商為主，隨著決策型系統(tǒng)的引入，信息產品提供商也投身其中。但目前還沒有在這兩方面都有實力的公司和整體解決方案，也就造成了在建設中用戶很難對他們進行選擇的境況。 （三）人才儲備不足。 正因為應急管理從理論到實踐都還處于發(fā)展完善的階段，又因其所含管理內容、技術手段十分寬泛，因此缺人才就成為了制約應急指揮系統(tǒng)建設、使用的最大障礙。關于如何培養(yǎng)應急人才不是本文論述的內容，筆者只想對應急工作人員應具備哪些基本素質談點自己的看法。應急工作的人員包括應急管理人員和技術開發(fā)人員，其基本素質應包含責任心、應急管理知識、溝通協(xié)調能力和技術水平等。但對應急管理人員和技術開發(fā)人員來說其側重點又各有不同。 應急管理人員的基本要求首先是責任心。因為應急指揮系統(tǒng)是救急、救命的系統(tǒng)，每一次的處置都與公眾的生命、財產和社會的穩(wěn)定密切相關，沒有強烈的使命感、責任心是很難勝任這項工作。其次是應急管理知識。它是處置突發(fā)公共事件的理論基礎和決策依據，沒有很好掌握這些知識，就無法面對千奇百怪、瞬息萬變的突發(fā)公共事件，無法解難救急。再次是溝通協(xié)調能力，這是應急管理人員的基本素質。要想處置好突發(fā)事件，就必須與上下左右，領導、部門、公眾等方方面面進行協(xié)調，取得各方的支持和諒解，才能及時