農村集體土地征收中行政復議和行政訴訟可能性

1、隨著我國城市化的快速推進，城市建設用地需求迅速增加，大量農村集體 土地被征收為國有土地，并轉化為建設用地。而農村集體土地征收（以下簡稱“土地征收”）中卻存在諸多問題和困境，如全國統(tǒng)一的農村集體土地征收 補償條例遲遲未能出臺；現(xiàn)行土地管理法及其實施條例對土地征收程序規(guī)定 的操作性不夠強且各地實踐差異較大；部分地區(qū)補償安置標準偏低、隨意性強 等等，導致產生了大量土地征收類行政糾紛。當前，被征收人法律意識和維權 能力不斷提高，新實施的中華人民共和國行政訴訟法（2017修正）暢通了行政訴訟渠道，加大了對政府行為的審查力度，土地征收引發(fā)的行政復議和行 政訴訟案件不斷增多，甚至成為了各地“民告官”的主要案

2、件來源。土地征收不同于一般的行政行為，涉及多級政府多個部門的多個行政行為， 包括土地調查登記、征地審批、征地補償安置方案的制定審批、征收協(xié)議、責 令交出土地決定等一系列行政行為，哪些行為可訴、哪些行為不可訴，如何進 行法律救濟，不僅長期困擾著從事征收拆遷法律服務的律師，也是擺在行政復 議機關和法院面前的棘手問題。筆者從當下的行政司法實踐出發(fā)，結合自己的 辦案經驗，將土地征收程序和行為分為不同的階段，進行梳理和分析，并逐一 討論其可訴性。一、征地審批階段行為的可訴性分析（一）征地報批前的準備行為征地報批前的準備行為不可訴。國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號）第十四條規(guī)定，“

3、在征地依法報批前，要將擬征地的用途、 位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現(xiàn)狀的調查結果須經 被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有 關規(guī)定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備 材料。”實踐中，在國務院或省級人民政府作出征地批復前，國土資源部門應 當發(fā)布預征土地公告、對擬征土地進行現(xiàn)場調查并發(fā)布調查公告，確有必要的 應當組織聽證。上述行為是行政機關在作出征地批復前依法應當履行的行政程 序。一般認為，征地準備階段的行為是征地批復作出前的程序性、階段性行為，不是最終行政決定，不對當事人權利義務產生確定的影響，不屬于行政訴訟的 受

4、案范圍。但是，如果行政機關未依法履行上述法定程序，當事人可以在起訴 后階段行政行為時作為事實和理由陳述，進行法律監(jiān)督和救濟。（二）土地征用審批行為土地征用審批行為不可訴。中華人民共和國行政復議法第三十條第二款規(guī) 定：“根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整 或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政 復議決定為最終裁決?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用V中華人民共和國行政復議 法第三十條第二款有關問題的答復（2005）行他字第23號）規(guī)定，中 華人民共和國行政復議法第三十條第二款規(guī)定的

5、最終裁決應當包括兩種情況：“一是國務院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征用土地的決定； 二是省級人民政府據(jù)此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定?！?因此，國務院或者省級人民政府征用土地的決定屬于行政機關作出的最終裁決， 不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。（參見（2016）最高法行申281號最高 人民法院行政裁定書）（三）征收土地方案公告行為征收土地公告方案不可訴。中華人民共和國土地管理法實施條例第二 十五條第一款規(guī)定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、 縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、 面積以及征地補償標準、農業(yè)人員安置

6、辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被?收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！笔?、縣人民政府依法發(fā)布征收公告 的行為，僅僅是將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以 及征地補償標準、農業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜仁马?，在被征?土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，對被征收人權利義務產生實 際影響的是征收土地批復以及后續(xù)相關征收土地行為，而非征收公告。因此， 市、縣人民政府發(fā)布的征收土地方案公告不屬于行政訴訟的受案范圍。（參見（2016）最高法行申1963號）但是，國土資源部征收土地公告辦法第四條規(guī)定，“被征收土地所在地的 市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之

7、日起10個工作日內進行征收土地公告?！钡谖鍡l規(guī)定，“征收土地公告應當包括下列內容：（一）征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；（二）被征收土地的所有權人、位置、 地類和面積；（三）征地補償標準和農業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點。”征收土地公告辦法對征收土地公告的期限和內容作了明 確規(guī)定。實踐中，征收土地方案公告還規(guī)定了“公告發(fā)布后搶建搶種的地上附 著物不予辦理補償?shù)怯洝钡葍热?，涉及被征收土地單位及被征地村民的知情?和劃定補償時點，會對被征地村民的合法利益產生實際的影響，因此，該公告 行為在一定程度上應當是一個可訴的行政行為。筆者認為，根據(jù)公告在征地環(huán) 節(jié)中所處的位置

8、和作用，應該對公告前是否履行了相關的審批手續(xù)、是否是由 有權部門作出、公告內容是否同批準內容相一致、以及是否在規(guī)定的期限、以 適當?shù)姆绞竭M行了公告等幾個方面進行形式審查。二、征地補償、安置方案階段行為的可訴性分析（一）征地補償、安置方案產生爭議擬訂征地補償、安置方案并公告征求意見的行為不可訴。中華人民共和國土 地管理法實施條例第二十五條第三款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管 部門根據(jù)經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在 被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟 組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣 人民政府土

9、地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方 人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安 置爭議不影響征收土地方案的實施?！笔?、縣國土部門擬訂征地補償、安置方 案并公告征求意見的行為，因擬訂的只是初步方案，公告該初步方案的目的只 是聽取被征地集體和農民意見，進一步修訂確認征地補償、安置方案，該方案 未經批準前，不是最終實施的方案，對當事人的合法權益不會產生實際影響， 是不可訴的行政行為。對征收補償標準有爭議的先申請協(xié)調，協(xié)調不成向省級人民政府申請行政裁決, 對裁決不服才可訴訟。中華人民共和國土地管理法實施條例第二十五條第三款規(guī)定：“市、縣人 民政府土地行

10、政主管部門根據(jù)經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地 補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用 土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政 府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議 的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征收土地的人民政府 裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定第十條 規(guī)定：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議， 直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申 請行

11、政機關裁決?！眹鴦赵悍ㄖ妻k公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知（國法201135號）規(guī)定：“近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補償、 安置方案引發(fā)的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到依法及時處理，影響了 社會和諧穩(wěn)定。為了進一步依法做好征地補償安置爭議的行政復議工作，經征 求全國人大常委會法工委和最高人民法院的意見，并報國務院領導同意，現(xiàn)通 知如下：被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補 償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級 地方人民政府提出申請?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定（法釋201120

12、號）第十條規(guī)定：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定 的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當 告知土地權利人先申請行政機關裁決。”根據(jù)上述規(guī)定，對征地補償標準不服，應當先向縣級以上地方人民政府申請協(xié) 調，協(xié)調不成向上省級地方人民政府申請行政裁決，對行政裁決結果不服的， 才可依法向人民法院提起行政訴訟。對征收補償行為有爭議的先申請協(xié)調，協(xié)調不成上一級（省、市）人民政府申 請行政裁決，對裁決不服才可訴訟。征用土地公告辦法【國土資源部關于修改部分規(guī)章的決定 （發(fā)布日期：2010 年11月30日，實施日期：2010年11月30日）修正】第十五條規(guī)定：“因未 按照依

13、法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議 的，由市、縣人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由上一級地方人民政府裁決?！保ǘ┱鞯匮a償、安置方案的審批行為征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主 管部門組織實施。實踐中，市、縣人民政府往往通過批復的方式對土地行政主 管部門擬定的征地補償、安置方案進行審批。那么，市、縣人民政府的審批行 為，是否屬于一個可訴的行政行為，即使在行政復議機關和法院之間，都有不 同的觀點和做法。征地補償、安置方案的審批行為可復議。中華人民共和國行政復議法實施條 例第十三條規(guī)定，“下級行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經上級行政機關批

14、準作出的具體行政行為的，批準機關為被申請人”。國務院法制辦公室關于不服行政機關根據(jù)上級行政機關認定審批行為作出的具體行政行為申請 行政復議有關問題的復函（國法函2003193號）：“為體現(xiàn)行政復議的公正和 層級監(jiān)督的意義，如當事人直接向審批機關的上一級機關提出，該上一級機關 可以受理。”因此，當事人對市、縣人民政府對征地補償、安置方案的審批行 為不服的，可以以審批機關為被申請人向其上一級機關申請行政復議。征地補償、安置方案的審批行為可訴。最高人民法院關于執(zhí)行V中華人民共 和國行政訴訟法若干問題的解釋（法釋2000 8號）第十九條規(guī)定：“當 事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提

15、起訴訟的，應當 以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告?！狈ㄔ赫J為，當事人對市、縣人民政府批準征地補償、安置方案不服的，應當以對外發(fā)布征地補償、安置 方案公告上署名的機關，即市、縣人民政府土地行政管理部門為被告提起行政 訴訟。三、征地補償、安置方案實施階段行為的可訴性分析（一）征收補償協(xié)議征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主 管部門組織實施。實踐中，行政機關會盡量與當事人協(xié)商達成征收補償協(xié)議。如果當事人對已經達成的征收補償協(xié)議不服，能否再提起行政復議或行政訴 訟？征收補償協(xié)議可訴。中華人民共和國行政訴訟法第十二條之規(guī)定，“人民 法院受理公民、法人或者其他組

16、織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不 依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋 征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第 十一條規(guī)定：“行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍 內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議， 屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其 他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府 特許經營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！?征收補償協(xié)議是行政協(xié)議，當事人對已達成的征收補

17、償協(xié)議不服的，可以提起 行政復議或行政訴訟。但此處需要注意的是行政協(xié)議僅有四種情況可訴：不依法履行、未按照約定履 行或者違法變更、解除，而且針對行政協(xié)議提起行政訴訟時訴訟請求一定要明 確，否則也有被駁回的風險。行政協(xié)議行為不是一個單一的行政行為，包括協(xié)議的簽訂、履行、變更以及解 除等一系列行政行為。當事人針對行政協(xié)議行為提起訴訟，必須明確具體的被 訴行政協(xié)議行為，籠統(tǒng)請求撤銷或者確認行政協(xié)議行為違法，屬于訴訟請求不 明確。本案其訴訟的具體理由中既包括了簽訂協(xié)議時的協(xié)議缺乏真實性、協(xié)議 顯失公平、對補償標準提出異議，又包括了安置宅基地沒有履行到位等履行問 題。也就是說，原告在本案中既對行政協(xié)議的

18、簽訂行為提出異議，又對行政協(xié) 議的履行行為提出異議，其訴訟請求不夠具體明確。根據(jù)最高人民法院關于 適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第十五條第一款規(guī)定， 原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議違法， 理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請求判決確認協(xié)議有效、判決被告 繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內容；被告無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行 已無實際意義的，判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被 告予以賠償。如果原告明確自己的訴訟請求是要求履行拆遷協(xié)議，則可以 另行提起要求繼續(xù)履行行政協(xié)議的訴訟，在符合其他起訴條件的情況下，人民 法院應當依法進行實體

19、審查。故即使原告認為自己的訴訟請求不是針對簽訂協(xié) 議的行為，仍可以繼續(xù)循法律途徑對履行協(xié)議行為進行救濟。（【2017】最高法行申3785號）（二）責令交出土地決定責令交出土地決定可復議可訴訟。中華人民共和國土地管理法實施條例第 四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的， 由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請 人民法院強制執(zhí)行?！北徽鞯卮迕裨谡鞯匮a償、安置方案規(guī)定的期限內騰出土 地的，縣級以上人民政府土地行政主管部門可以責令被征地村民限期交出土地。 土地行政主管部門的責令交出土地決定，對當事人的權利義務造成了實質影響， 屬于可訴的行政行為

20、，當事人對責令交出土地決定不服的，可以提起行政復議 或者行政訴訟。（三）強制拆除行為1、行政機關實施的強制拆除行為行政強制執(zhí)行可復議可訴訟。在土地征收拆遷中當事人的房屋被行政機關或者 行政機關委托的施工單位強制拆除，是否屬于可訴的行政行為？根據(jù)中華人 民共和國行政強制法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實 施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟； 因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。公民、法人或 者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損 害的，有權依法要求賠償?！币虼?，當事人對行政機關實施的強制拆除行為不

21、 服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟，并要求賠償損失。2、行政機關依據(jù)法院裁定實施的強制拆除行為協(xié)助法院執(zhí)行時擴大的范圍或違法采取措施造成損害的可訴。最高人民法院 關于行政機關根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行 政訴訟受案范圍的批復規(guī)定，“行政機關根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實 施的行為，是行政機關必須履行的法定協(xié)助義務，不屬于人民法院行政訴訟受 案范圍。但如果當事人認為行政機關在協(xié)助執(zhí)行時擴大了范圍或違法采取措施 造成其損害，提起行政訴訟的，人民法院應當受理。”根據(jù)上述規(guī)定，行政機 關申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院依法作出準予執(zhí)行的裁定后，行政機關依 據(jù)準予執(zhí)行

22、裁定實施的強制拆除房屋行為，屬于行政機關執(zhí)行人民法院生效裁 定的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果當事人能夠提供證據(jù)證明 行政機關在協(xié)助執(zhí)行強制拆除房屋時，擴大了范圍或違法采取措施造成其損害， 可以依法提起行政訴訟。物權法釋義一書中指出：“土地補償費是給予土地所有人和用益物權人（承 包人）的投入及造成損失的補償，應當歸土地所有人和用益物權人所有?！钡?是，司法實踐中往往還是根據(jù)土地管理法實施條例（以下簡稱條例）第二 十六條關于“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”的規(guī)定，否認承包人的土 地補償費受償權。這種棄新法而守舊規(guī)的做法，造成物權法的相關規(guī)定虛置， 導致承包人的利益受損不能得到法律救濟。北京煒衡（杭州）律師事務所行政法團隊，擅長征地拆遷案件， 受人之托， 忠人之事。專業(yè)的行政訴訟律師團隊一一煒衡（杭州）行政法律師團隊，專業(yè)從事行政訴訟業(yè)務多年。團隊律師多擅長代理土地、規(guī)劃類行政案件，獲得勝訴的行政 案件近百起。酬亍銅師跚煒衡律師事務所成立于1995年，在全國有26家分所，1600余名律師， 多次被評為全國優(yōu)秀律師事務所，煒衡（杭州）行政法律師團隊，專業(yè)代理各類 行政案件，團隊按精細化分工，有專業(yè)律師代理土地、規(guī)劃、房產、環(huán)境、稅務、 市場監(jiān)管等案件。更多詳情請撥打聯(lián)系電話或登入煒衡（杭州）律師事務所的官網(wǎng) www.zycourt.c n/x 進行咨詢。出師表兩漢：