如何提高農(nóng)村基層治理能力

1、如何提高農(nóng)村基層治理能力 2014-10-27 14:37?來源：？國家治理周刊 作者：？于建嶸 字號： 農(nóng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)體制的重要組成部分，是社會穩(wěn)定和國家建設(shè)的基石。改革 開放三十多年來，特別是自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來，作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府，在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不 可替代的作用。三十多年間通過分權(quán)改革、稅費(fèi)改革、機(jī)構(gòu)改革等一系列措施，我國逐步 建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政府管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化 以及社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，我國農(nóng)村進(jìn)入了新的發(fā)展階段。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型， 農(nóng)民利益訴求

2、多元化，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合。與此同時，發(fā)展過程中存在的不平衡、不穩(wěn) 定、不可持續(xù)的問題日益突出。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層政權(quán)在現(xiàn)實運(yùn)轉(zhuǎn)過程中還存在不少問 題。突出地表現(xiàn)為：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力和責(zé)任不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理權(quán)有限，經(jīng)濟(jì) 能力也有限，卻承擔(dān)著無限的政治責(zé)任，“一票否決”事項過多，不必要地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 權(quán)的工作壓力和困難；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)村群眾自治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)組織的關(guān)系 有待理順；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主基礎(chǔ)不牢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度沒有全面落實，不能適應(yīng)農(nóng)民 日益提高的民主意識和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往得不到農(nóng)民的高度信任。由于這些體制問題， 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將主要精力和大部分資源放在應(yīng)付上級下派的行

3、政事務(wù)上，缺乏為廣大農(nóng)民 提供公共服務(wù)的動力，難以實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。 為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，落實依法治國基本方略，有必要通過改善行政體制、創(chuàng)新社 會治理方式和落實人大制度來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。 通過地方政府立法推進(jìn)社會治理創(chuàng)新與變革 強(qiáng)化基層地方政府的法律地位，進(jìn)一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位， 是解決和完善我國當(dāng)前基層治理存在冋題的關(guān)鍵。通過法律法規(guī)明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)各權(quán)力 主體的關(guān)系，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。嚴(yán)格 按照法律法規(guī)履行職責(zé)，遵循基層政權(quán)組織和村民自治組織的法定程序，使其規(guī)范運(yùn)行。 創(chuàng)新農(nóng)村基層民主運(yùn)行的體制機(jī)制，有效回應(yīng)農(nóng)村社

4、會不同群體的利益訴求。政府權(quán)力和 行為必需受到的制衡與監(jiān)督，政府的公共服務(wù)和行政應(yīng)體現(xiàn)民意，滿足廣大人民群眾的需 求與呼聲。 以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會管理和公共服務(wù)職能。要重點(diǎn)履行好 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會管理、維護(hù)農(nóng)村 穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧等四個方面的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員要提高思想認(rèn) 識，真正樹立為農(nóng)民服務(wù)的理念，有效回應(yīng)廣大農(nóng)民對社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、 基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共服務(wù)的需求。改革目前的考核體制，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的 “一票否決”事項，不再將推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的主要指

5、標(biāo)，而是將提供公共服務(wù)、著力改善民生作為主要的考核指標(biāo)。通過地方政府立法增強(qiáng)農(nóng) 村基層政府的權(quán)能和財政的完整性，并相應(yīng)地建立起必要的自上而下與自下而上相結(jié)合的 責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，通過體制機(jī)制改革和管理創(chuàng)新，建立健全基層治理平臺和機(jī)制，實現(xiàn)地方 政府治理有序化、法治化、民主化。針對地方發(fā)展的差異性，給予地方治理必要的靈活性 和自主性。探索符合各地實踐要求的地方治理制度模式。 完善和推進(jìn)基層人民代表大會制度建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民代表大會制度的重要組成部分，是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其對加強(qiáng)和改 進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要作用。必須進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，做實差額 選舉，遏止和消除選舉中的“賄選”、“

6、虛假選舉”等亂象，使人民群眾能真正選出自己 滿意的代表。實行選舉公開，改變代表候選人不透明不規(guī)范的狀況。改革人大代表成員結(jié) 構(gòu)，提高農(nóng)民代表與專業(yè)人士的代表比重，限制政府序列的人員參選人大代表。要建立履 職規(guī)范，做實人大代表的履職工作，實現(xiàn)人大代表聯(lián)系選民的常態(tài)化、制度化，與選民保 持密切聯(lián)系，聽取他們的意見和要求，真正為他們服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和人大主席團(tuán)的履 職，應(yīng)從會議期間向閉會期間拓展。對那些長期不履職或消極履職的代表，要通過法定程 序撤銷其代表資格。同時，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督職能。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺乏對官員 的問責(zé)和質(zhì)詢，必須在財政、人事、提案質(zhì)詢等方面真正履行監(jiān)督職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表

7、通 過人大主席團(tuán)依法行使權(quán)力，對犯有重大錯誤、不能勝任工作的政府工作人員，行使罷免 權(quán)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建設(shè)，必須堅持和完善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對人大工 作的領(lǐng)導(dǎo)方式。各地應(yīng)根據(jù)實際，大力開展創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的多樣 化形式。不斷完善制度，加強(qiáng)自身建設(shè)，著力提高代表素質(zhì)，為提高議政能力提供有力保 障。 加強(qiáng)基層社區(qū)組織建設(shè)，完善村民自治制度 在鄉(xiāng)村社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、 自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。一是要完善基層民主制度，健全基層 黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，健全村委會及人民調(diào)解、治安

8、保衛(wèi)、公共衛(wèi)生 與計劃生育等下設(shè)委員會。二是要不斷完善村務(wù)公開民主管理，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息 公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，逐步建立 責(zé)權(quán)明晰、銜接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級民主監(jiān)督機(jī)制，保障村民享有更多更切實的民主權(quán)利。 有條件的地區(qū)要按照地域相近、規(guī)模適度、群眾自愿的原則，科學(xué)界定農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域 范圍，明確其定位，構(gòu)建適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系，探索加強(qiáng)農(nóng)村 基層政權(quán)建設(shè)和完善村民自治的新途徑。首先，加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)， 明確各級政府及其職能部門在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的職責(zé)。其次，明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新農(nóng)村建 設(shè)、城市社

9、區(qū)建設(shè)、村民自治、社區(qū)居民自治之間的聯(lián)系和區(qū)別，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的 不同模式、工作思路和政策措施。再次，推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。積極推進(jìn)為民服務(wù)代理 制度，改進(jìn)服務(wù)方式，探索引導(dǎo)社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社會治安、科 技教育、文化體育、勞動保障、法律服務(wù)等公共服務(wù)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的機(jī)制，使政府公共服務(wù)覆 蓋到農(nóng)村，探索縮小城鄉(xiāng)差別的有效措施。最后，開展農(nóng)村社區(qū)互助服務(wù)。從解決農(nóng)民關(guān)注 的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題入手，以社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站為基礎(chǔ)，以志愿服務(wù)活動為抓手，把社區(qū) 服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的方式、方法和途徑，組織動員村民和社會各 方面力量參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)活

10、動，探索引導(dǎo)社會力量共同參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有 效機(jī)制。 培育發(fā)展基層社會組織，推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)型 積極培育和發(fā)展基層社會組織，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素之一。地方政府只有通 過引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上建立各類民間社區(qū)組織和中介服務(wù)組織，探索完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè) 的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，才能不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的新活力。 農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體， 是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村 社會管理的有效載體。鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社，逐步構(gòu) 建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要有序發(fā)展民事調(diào)解、文 化娛樂、紅

11、白喜事理事會等社區(qū)性社會組織，發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自 我監(jiān)督的作用。要建立健全維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動 的工作體系，健全法律援助制度，推動涉法涉訴信訪工作改革，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、 利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。 （作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任、教授、博導(dǎo)） 鄉(xiāng)村社會治理的法治化路徑 2015年03月18日06:39?法制網(wǎng)-法制日報 0分享添加喜愛打印增大字體減小字體 孫夢遠(yuǎn) 鄉(xiāng)村社會治理法治化是指堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的前提 下，將鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個方面都納入法治軌道，運(yùn)用

12、法治思維和 法治方式管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)。鄉(xiāng)村社會治理法治化是依法治國基本方略在鄉(xiāng)村社會的具體 實踐，是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。黨的十八屆四中全會明確提出推進(jìn)基層 治理法治化”，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，對于推進(jìn)國家治 理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)平安中國和法治中國均具有建設(shè)性作用。因此，以法治保 障推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理在新的歷史起點(diǎn)上實現(xiàn)新的跨越，不僅是建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng) 有之義，也是推進(jìn)全面建成小康社會的必然之舉。為此，筆者認(rèn)為推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理法治 化應(yīng)著重把握以下幾個方面。 發(fā)揮基層黨組織和黨員干部的關(guān)鍵作用 基層黨組織是貫徹落實黨的路線方針政策的 排

13、頭兵”和領(lǐng)路羊”，是提升鄉(xiāng)村社會治理 法治化水平最有力、最迅速、最徹底的重要力量。要積極發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、理 論優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、感情優(yōu)勢，努力把基層黨組織的巨大優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理法 治化建設(shè)的不竭動力。基層黨組織要緊緊圍繞法治建設(shè)，抓緊制定時間表”和路線圖”，著 力解決影響和制約法治建設(shè)的突出問題。在世情、國情、黨情深刻變化的新形勢下，黨員 干部要牢牢堅持依法治國的根本要求，切實認(rèn)識到依法執(zhí)政、依法行政的重要性和必要 性，將法治精神貫穿于自身的底線思維。同時，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，黨員 干部要堅持學(xué)法、遵法、守法、用法，積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決實際問題，自覺 做

14、中國特色社會主義法治事業(yè)的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，以實際行動踐行 社會主義法治理念，真正做好建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的帶頭人 健全鄉(xiāng)村社會法治工作機(jī)制 推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理法治化要與創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理相結(jié)合，提升預(yù)防、化解社會矛盾的 水平。積極推進(jìn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，不斷健全矛盾糾紛排查調(diào)處 機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的綜合作用，堅持做到事前預(yù)防、事中處 置、事后救濟(jì)”，努力實現(xiàn) 小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。堅持以法治建設(shè)為基 石，建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群 眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，保障人民群眾的知

15、情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同 時，積極推廣黨政動手、依靠 群眾、預(yù)防糾紛、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展 ”的楓橋新經(jīng)驗，堅持運(yùn)用法治思維 和法治方式創(chuàng)新矛盾糾紛排查調(diào)處模式，構(gòu)建社會力量廣泛參與的大調(diào)解”體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)村 社會法治文化建設(shè) 思想是行動的先導(dǎo)，指引行動前進(jìn)的方向。僅有健全的法律法規(guī)是不夠的，只有人民 群眾真正信仰法治，法律法規(guī)才能被真正地貫徹落實。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，要堅決摒 棄人治觀念，積極運(yùn)用新媒體加強(qiáng)法治宣傳教育，樹立先進(jìn)法治人物，尊重法律權(quán)威，蘊(yùn) 育良好的法治環(huán)境。培育鄉(xiāng)村社會法治思維，健全鄉(xiāng)村普法宣傳教育機(jī)制，將法治宣傳教 育通過制度的形式確立下來。黨的十八屆四中全

16、會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的 決定明確指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持依法 治國和以德治國相結(jié)合。加強(qiáng)公民道德建設(shè)，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得 益彰，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，在全社會形成崇德向善、遵法守法的良好氛圍。 完善鄉(xiāng)村社會組織建設(shè)體系 鄉(xiāng)村社會治理法治化建設(shè)要求基層政府應(yīng)為社會主體提供自治空間，支持各類社會主 體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在鄉(xiāng) 村社會治理中的積極作用。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會組織立法，明確社會組織性質(zhì)、地位、功 能、作用、結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)等，確保社會組織在法律層面和行政層面的合法性。進(jìn)一步明確社 會組織管理立法的框架和路徑，以良法促善治，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié) 調(diào)、公眾參與和法治保障”的鄉(xiāng)村社會治理格局。另外，在防止 一刀切”地搞政社分開時， 要積極改變當(dāng)前政府以管控為主的行為邏輯，降低社會組織日常運(yùn)行成本，推動社會組織 逐步實現(xiàn) 法人自治、規(guī)范運(yùn)作、公平競爭”，以內(nèi)部結(jié)構(gòu)的細(xì)化優(yōu)化來彌補(bǔ)外部管控減少帶 來的鄉(xiāng)村社會治理 無主之地”。 在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變