藥品安全的隱患

1、藥品安全的隱患改革開放以來，我國已建立起覆蓋大部分健康產品的安全監(jiān)管體 系，為保障公眾健康做出了貢獻。在所有健康產品中，藥品科技含量 最咼，存在的風險隱患也最大。我國部分藥品療效不明、質量不咼的 問題，不僅讓人民群眾不滿意，國際形象也受到很大影響。考慮到我 國食品安全已建立起分段監(jiān)管、分級負責的工作機制，藥品與食品同 屬健康產品，應當統籌考慮藥品與食品安全監(jiān)管機構改革， 從審批制 度、人才隊伍、科學生產許可、國際合作等方面入手，深化藥品監(jiān)管 體制改革，全面提高風險防范能力。一、我國藥品安全主要隱患歷史地看，我國藥品安全保障水平在不斷提高，尤其是 近年來，藥品安全監(jiān)管工作持續(xù)加強，做了大量工作。

2、包括 多次開展大范圍專項整治，解決藥品名稱混亂、虛假藥品廣 告泛濫等社會反響強烈的問題；服務醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革大 局，加強基本藥物安全監(jiān)管，保障基本藥物安全；修訂完善 藥品生產經營質量管理規(guī)范，實行藥品質量受權人、藥品電 子監(jiān)管等新制度，提高藥品生產質量管理水平；提高藥品標 準，加強檢驗檢測、審評審批、認證檢查、評價監(jiān)測等技術 手段的運用，增強藥品安全、有效和可控性的技術含量。醫(yī) 藥產業(yè)也在近年來實現了跨越式發(fā)展，“一五”以來的醫(yī)藥 工業(yè)總產值年均增長超過 23% , 2012年近2萬億元，預計 2015年市場規(guī)模將超過日本達到世界第二。總體上，我國藥品質量安全在提高，普通藥品已能夠自 給自足，

3、但專利藥、大型醫(yī)療設備、關鍵診斷試劑等還大量 依靠合資生產或者進口。隨著醫(yī)藥產品全球化分工日趨細 化、市場競爭日趨激烈，我國創(chuàng)新藥“不新”、仿制藥水平低、 專利藥靠進口、 “中國制藥”走不出國門的問題日益突出。藥品總體質量不高。我國現有藥品批準文號超過18.7萬個。美國FDA2011年新批準上市的藥品不到 300個，其 中擁有專利的新藥只有 30多個。事實上，除近年批準上市 的藥品按國際標準進行了審評，我國大部分藥未經過臨床驗 證或質量一致性評價。在全部藥品中，很大一部分是1997年前由地方批準，后轉為國家認可的國藥準字號，標準和生 產工藝比較低，存在一定質量安全隱患；中成藥基礎研究薄 弱，審

4、批數據支持不足；仿制藥雖然化學成分與原研藥相同， 但缺乏臨床驗證，部分生物等效性未得到驗證，出現所謂“合格的無效藥”?！傲铀庲屩鹆妓帯爆F象突出。一些存在質量安全風險的產 品甚至假劣藥品，通過地方保護、商業(yè)賄賂、虛假廣告等不 正當手段進入正規(guī)渠道，包括進入國家基本藥物目錄和醫(yī)保 報銷目錄。部分產品為了中標，價格降到成本之下，藥品質 量缺乏保障。而療效確切、經過嚴格科學驗證的藥品，如不 適應醫(yī)藥行業(yè)的“潛規(guī)則”很難推廣應用。劣藥擠壓良藥生存 空間，浪費了大量的醫(yī)療支出。制藥企業(yè)“多、小、散、舌L”我國現有藥品生產企業(yè) 4867 家，其中75%為年銷售額不足 5000萬元的小企業(yè)。多數企 業(yè)熱衷投入

5、大量資金用于市場營銷，研發(fā)投入嚴重不足，同 質化競爭嚴重，質量管理水平普遍較低， 導致藥害事件頻發(fā)。 近年發(fā)生的“齊二藥” “欣弗”“佰易”等事件致殘數百人，數十 人死亡，2012年4月發(fā)生鉻超標藥用膠囊事件，這些已經 引起社會各界高度關注。國外新藥在我國上市滯后。我國臨床使用的化學藥大都 是國外過了專利保護期的仿制藥。發(fā)達國家研發(fā)出的新藥， 一般要在國外上市 10年后才能在中國上市。影響中國公眾 健康的幾類重要疾病，如肝炎、糖尿病、心血管病、惡性腫 瘤等，國外不斷有重大突破，但這些成果不能及時應用到我 國臨床，不僅延誤了患者治療，而且增加了醫(yī)保負擔。中國制藥得不到國際認可。Made in C

6、hina ”的工業(yè)品遍布世界，但在國外幾乎找不到“中國制藥”。在世界衛(wèi)生組織國 際藥品招標采購中，我國僅有 6個品種中標，而印度企業(yè)中 標120個。現代制藥業(yè)已實現供應鏈全球化，中國主要出口 低端的原料藥，成藥市場占有率很低。由于監(jiān)管制度不接軌，產品標準不一致，中國藥品質量在國際上屢受質疑。二、藥品安全風險原因分析藥品安全水平取決于藥品監(jiān)管水平。歐美發(fā)達國家在經 濟快速發(fā)展階段，都出現過嚴重的藥害事件，但隨著監(jiān)管制 度逐步健全，使藥品風險得到有效控制。我國政府對藥品的 管理，從計劃經濟下的生產管理、行業(yè)管理，轉化為市場經 濟條件下對多元主體的專業(yè)化監(jiān)管，這一任務遠未完成。當 前出現的藥品安全風

7、險，很大程度上源于藥品監(jiān)管體制改革 滯后。一是多種因素干擾監(jiān)管的科學性。藥品是預防、診斷和 治療疾病的特殊商品，對藥品的監(jiān)管本質上風險管理，科學 標準是評判藥品安全性、有效性的唯一標準。但在實際工作 中，很多因素都不同程度地影響了藥品標準制定、審評審批、執(zhí)法監(jiān)督。過去由于把關不嚴，使大量沒有臨床價值的藥品 由“地標”轉為了“國標有些民族醫(yī)藥并不符合科學標準，但 為照顧民族感情，給予了寬松政策。有的地方考慮社會穩(wěn)定， 擔心企業(yè)倒閉引起社會影響，對那些不達標、不合格的藥企 從輕處罰。更有甚者，只顧本地經濟發(fā)展指標，不顧群眾健 康安全，對制造假冒偽劣的企業(yè)聽之任之、包庇保護。這些“場外因素”嚴重破壞

8、了藥品監(jiān)管的獨立性和權威性，客觀上 也助長了不良藥企違法違規(guī)的行為。二是監(jiān)管事權劃分不夠合理。（1）地方監(jiān)管責任難以落實。藥品、醫(yī)療器械的生產監(jiān)管權在地方，但監(jiān)管資源有限，無法承擔藥品安全的監(jiān)管責任。藥品和醫(yī)療器械生產企業(yè)往 往是各地的稅收大戶，將安全檢查的責任賦予地方，難以避 免出現地方保護。（2 ）地、縣級檢驗機構數量較多，人才、 裝備水平不高，基本不能發(fā)揮識別風險的作用。而國家級的 技術支撐機構存在嚴重的人才、裝備、經費不足的問題。三是藥品審批制度不完善。（1）藥品審評采用“雙審雙報” 制度，企業(yè)申報產品先由省級初審，再報國家局進行審評。 初審只是形式審查，沒有實際意義。技術審評結束后，

9、還要 進行行政審批，二者完全可以合并。過多的審批環(huán)節(jié)，降低 了審評效率，影響了新藥上市的進度。在這種制度下，仿制 藥報批一次需半年左右，配方調整仍需再報。許多藥企為盡 早占領市場，有時明知同一性不夠也不作調整。造成藥品市 場良莠不齊，療效好的藥品由于上市周期長，反而缺少競爭 力。（2 ）分類審評制度不夠完善，臨床急需、確有創(chuàng)新的 藥品難以得到及時審評。比如癌癥中唯一實現突破的宮頸癌 疫苗，2006年即在美國上市，隨后陸續(xù)登陸全球100多個國家和地區(qū)，包括中國香港、澳門和臺灣。但由于缺乏特殊 審批渠道，一直未通過中國大陸注冊，上市時間將晚7至8(3)在對藥號的審批中，法律規(guī)定申請單位必須是生 產

10、單位。相當一批有先進生產能力的企業(yè)，只能生產自己研 發(fā)、獲得批號的產品，大量生產能力閑置。而研發(fā)能力較強 的企業(yè)，為獲取藥品批準文號，又必須投巨資興建新的、符 合GMP標準的生產線，影響了研發(fā)投入，制約了創(chuàng)新能力 提高。這種研發(fā)與生產捆綁的管理方式，限制了專業(yè)化分工，遏制了產業(yè)競爭力的提升，是藥品產業(yè)同質化、低水平競爭 的重要原因。四是監(jiān)管隊伍素質不高。 藥品監(jiān)管專業(yè)性、技術性較強， 目前主要缺少藥品上市審評人才和從事現場檢查稽查的專 職檢查員。監(jiān)管隊伍準入門檻不高，學歷結構偏低，基層人 員過多，不能適應集中監(jiān)管的需要。地市級以下機構領導班 子成員大部分是非專業(yè)人員。國家局的專業(yè)人員數量少，編

11、 制不足。審評員、檢查員個人發(fā)展主要依靠行政職務晉升， 缺少職業(yè)上升渠道。薪酬偏低，隊伍不穩(wěn)定。五是監(jiān)管體制與國際不接軌。國際上針對藥品研發(fā)、生 產、流通制定了公認的標準和規(guī)范。我國現行技術標準、規(guī) 范與國際通用標準差距較大，難以與發(fā)達國家建立起審評和 檢查的互認機制，影響了醫(yī)藥產品打開國際市場。境外藥品 生產檢查幾乎是空白。中國藥監(jiān)在國際監(jiān)管事務中參與度較低，有些國際組織雖已加入， 但沒有建立起實質性工作關系， 難以參與國際規(guī)則和標準的制定。三、國際藥品監(jiān)管的一般原則藥品安全是重大民生和公共安全問題，存在市場失靈現 象，國際上普遍對此實行嚴格監(jiān)管。近年來，各國對藥品監(jiān) 管問題更加重視，機構不

12、斷強化，制度日益完善，逐步形成 了一些規(guī)律性的做法，可概括為三個原則。一是獨立性原則。獨立是監(jiān)管的靈魂。為保證監(jiān)管機構能不受政治和商業(yè)利益的干預，根據專業(yè)判斷依法行使職 權，發(fā)達國家一般都通過立法，設置專門的藥品監(jiān)管機構進 行監(jiān)管。有的國家藥監(jiān)機構雖隸屬于某個行政部門，但在人 事、財務等方面由立法機構直管，行政部門很難干涉。例如，美國FDA的獨立性很強。一是獨立于政治，不受選舉官員 短期目標的影響；二是與宏觀政策制定部門保持適度分離， 獨立執(zhí)行監(jiān)管政策；三是與監(jiān)管對象保持距離，避免被利益 集團“俘獲。由于我國實行高度集中的行政管理體制，藥品監(jiān)管部門隸屬于衛(wèi)生部門，監(jiān)管缺乏獨立性。特別是分級管理

13、 后，各層級監(jiān)管機構下放地方，無法避免地方政府的政治干 預，執(zhí)行力和公信力難以保證。二是專業(yè)性原則。專業(yè)是監(jiān)管的根本依據。由于藥品具有較高的專業(yè)性和復雜性，發(fā)達國家一般都設置較高的專業(yè) 門檻，實行專門的職業(yè)資質，保證藥品監(jiān)管人員的專業(yè)素質。 除此之外，雇傭大量社會專業(yè)人士，包括醫(yī)生、藥學專家、 科學家、數理統計專家等，確保監(jiān)管的專業(yè)化水平。例如， FDA藥品檢查員的最低門檻是： 具有藥學、醫(yī)學等學科大學 以上學歷，學習科目必須包括與藥品生產相關的專業(yè)知識； 具有6個月以上的藥房培訓經歷； 具有2年以上藥品生產企 業(yè)工作經驗，并參與藥品檢驗和檢查工作。我國藥監(jiān)部門的 專業(yè)性本來就不高，一些地方準

14、入門檻不斷降低，專業(yè)人才 比例下降，工作經費難以保障，技術裝備日益落后，這種狀 況難以適應藥品監(jiān)管專業(yè)化的要求。三是效率性原則。效率是衡量監(jiān)管好壞的一個重要指標。實行什么樣的監(jiān)管體制，是綜合考察成本與效果后的理 性選擇。近年來，各國根據自身實際，不斷調整監(jiān)管制度架 構，逐步形成了高效集中的監(jiān)管體制?？偟目?，主要有兩種。一種是英國、日本、韓國等單一制國家，只在中央設立統一 的藥品監(jiān)管機構。另一種是美國、澳大利亞、印度等聯邦制 國家，在中央和地方各設一套藥品監(jiān)管體系。上市許可、技 術審評和上市后質量監(jiān)控等事務，由于復雜性、系統性風險 較高，主要由中央負責；藥品生產、銷售、藥師執(zhí)業(yè)監(jiān)管等 事務，由于

15、需要實地調查和定期檢查，主要由地方（一般在 州層次）負責。而我國監(jiān)管機構則是上下一般粗，中央地方 權責不清。中央權威性不夠、人手不足，地方層層設置機構、 重復檢驗。不僅監(jiān)管成本很高，而且相互掣肘、人浮于事， 效率很差。實踐證明，發(fā)達國家探索總結出的獨立性、專業(yè)性、效 率性原則，符合藥品監(jiān)管的客觀規(guī)律，在實踐中行之有效。 我國由于歷史原因，藥品監(jiān)管體制相對落后，亟須借鑒國際 先進經驗，深化藥品監(jiān)管體制改革。四、深化藥品監(jiān)管體制改革的思路當前，我國已進入藥品安全風險的高發(fā)期，改革完善藥 品監(jiān)管體制迫在眉睫。藥監(jiān)工作應切實轉變觀念，把讓人民 群眾用上好藥、新藥、放心藥置于首位，堅持科學的評判標 準，

16、統籌評價藥品的安全性與社會效益，不照顧、不遷就、 不搞平衡，堅決不允許療效不明甚至有害的藥物在市場上流 通。改革應按照獨立、專業(yè)、高效的原則，進一步理順中央 部門之間的職能，合理劃分中央與地方的事權，深化機構、 人事、審評等方面的改革。力爭經過5至8年的努力，在全面建成小康社會的時候，使中國成為世界上用藥最安全的國 家之一。第一，統籌推進藥品和食品安全監(jiān)管機構改革。在這一 輪機構改革中，原國務院食安辦與國家食品藥品監(jiān)督管理局合并，建立了新的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。這是藥品監(jiān) 管制度改革的重要契機?？紤]到食品安全工作已經建立起完 善的部際協調機制，各地也已建立起相應的組織機構。食品 與藥品同屬

17、健康產品，在監(jiān)管中有相似性，很多資源可以共 享新組建的國家食品藥品監(jiān)管總局將統籌協調食品、藥品及 醫(yī)療器械、保健食品、化妝品等健康產品的安全監(jiān)管。建議 在中央與地方的職能分工上，藥品、醫(yī)療器械的主要監(jiān)管職 能收歸中央，并在全國設置若干派出機構，開展執(zhí)法檢查； 食品、保健食品、化妝品監(jiān)管主要由地方負責。第二，建立最嚴格最高效的審評制度。建議將藥品審評 權集中在中央，取消地方的藥物初審權。把技術審評與行政 審批程序合二為一，減少審批環(huán)節(jié)。放開上市許可與生產許 可的捆綁，修改藥品管理法，建立上市許可人制度。建 立審評對象付費制度。第三，清理現有藥品批準文號， 建立新的藥品文號序列。 建議凡經過臨床研究、確有療效的創(chuàng)新藥可以直接取得新藥 號；所有仿制藥需經過