國外土壤污染防治立法及對我國的啟示

1、【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 國外土壤污染防治立法及對我國的啟示 摘要： 本文通過對國內(nèi)外土壤污染防治立法的介紹，指出我國應(yīng)該借鑒日本、美國及澳大利 亞的經(jīng)驗， 建立一部土壤污染防治法， 并突出強調(diào)我了國土壤污染防治立法中所必須具有的原則及 制度，預(yù)防原則、 污染者付費原則、 可持續(xù)發(fā)展原則與公眾參與原則是防治土壤污染所必須具備的 原則， 同時政府責任制度、 經(jīng)濟刺激制度和土地恢復(fù)制度是保障土壤所不可或缺的制度， 是保障土 壤污染防治法建立后能夠有效實施的根本保障。引言美國在上個世紀曾經(jīng)啟動了一項超級基金計劃。 為了解決地下水污染問題，投入200多億美 元凈化地下水。 主要方法是把地下

2、水抽出進行凈化處理后再注回地下。 計劃執(zhí)行一段時間后， 科學 家發(fā)現(xiàn)經(jīng)過凈化處理后的地下水， 回到地下后水質(zhì)并沒有達到預(yù)期的效果。 最后發(fā)現(xiàn)， 原因來自土 壤。土壤中的污染物使凈化后的地下水再次被污染。 科學研究發(fā)現(xiàn)，其實土壤污染與大氣污染、 水 體污染息息相關(guān)，僅僅治理大氣污染和水體污染， 這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，并不能夠 使整個環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到根本的改善。 由此，土壤重污染被當作一個重要的環(huán)保課題提了 出來。當前， 國外土壤污染防治立法開展的如火如荼，而我國尚處于初期階段， 因而有必要借鑒國 外先進經(jīng)驗以彌補國內(nèi)立法的不足。一、國外土壤污染防治立法概況（一）日本土壤污染防

3、治立法日本是最早在土壤保護方面立法的國家， 為了解決日本日趨嚴重的市街地 （ 市區(qū)） 土壤環(huán)境污染 問題，日本環(huán)境省于20RF年制定了土壤污染對策法，在土壤污染防治法出臺之前，日本先后 制定了基于農(nóng)用地、 有毒有害化學物質(zhì)、 水質(zhì)污染（與地下水相關(guān)的部分 ）防治法而建立的土壤污染【MeiWei_81 重點借鑒文檔】【MeiWei_81 重點借鑒文檔】對策體系，頒布了農(nóng)用地土壤污染防止法律土壤污染環(huán)境標準 關(guān)于土壤地下水污染調(diào)查對策方針DioRine類物質(zhì)對策特別措施法等一系列法律，確立了預(yù)防對策和恢復(fù)對策的 一系列措施。20RR年日本制定了土壤污染對策法，對調(diào)查的地域范圍、超標地域的確定，以及

4、治理措 施、調(diào)查機構(gòu)、支援體系、報告及檢查制度 （雜則） 、懲罰條款進行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染 調(diào)查對象的土地條件及消除污染的土地基準等。 該法案運用環(huán)境風險應(yīng)對的觀點， 對工廠、 企業(yè)廢 止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進行城市再開發(fā)等事業(yè)時產(chǎn)生的土壤污染進行了約束。 進一步加強了對預(yù)防原則、 政府 職責、土地標準的劃分、激勵機制等的規(guī)定。（二）美國土壤污染防治立法美國的土壤污染防治法律主要是超級基金法， 1977年的“臘夫運河污染事故”使得美國 頒布了超級基金法 （SuperfundAct） ，建立了一套在法律、 管理制度以及技術(shù)規(guī)范方面比較完善的土 壤污染防治體系。 超級基金法主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)

5、的污染地塊，明確清潔費用的承擔 者；規(guī)定包括土地廠房、 設(shè)施等不動產(chǎn)的污染者、 所有者和使用者應(yīng)以追溯既往的方式承擔法律上 連帶、嚴格、 無限責任；制定了“危險登記評估體系”和“國家優(yōu)先名單”的運作方式， 并建立了 超級基金以資助“棕色地塊”的管理和修復(fù)； 對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則， 同時明確 了政府的責任，規(guī)定了美國環(huán)保局（EPA）根據(jù)超級基金法實施整治行動時具體程序。在“超級基金法”頒布后， 針對環(huán)境問題發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題， 美國也陸續(xù)頒布了一些修 訂版和補充法案， 如超級基金增補和再授權(quán)法案 （SuperfundAmendmentsandReauthorizationAc

6、t 以下簡稱SARA以及棕色地塊法 （SmallBusinessLiabilitRReliefandBrownfieldsRevitalizationAct），棕色地塊法闡明了污【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 染的責任人和非責任人的界限， 并制定了適用于該法的區(qū)域的評估標準， 保護了無辜的土地所有者 或使用者的權(quán)利，為促進棕色地塊開發(fā)提供了法律保障。（三）澳大利亞土壤污染防治立法澳大利亞環(huán)境成文法很多， 主要是一些單項立法， 綜合性環(huán)境立法較少， 屬于“大環(huán)境法”的 模式。 澳大利亞環(huán)境成文法按其內(nèi)容可以分為四大類： 一是有關(guān)環(huán)境規(guī)劃和污染防治的法規(guī)， 包括 土地利用規(guī)劃、 環(huán)境影響評價

7、、 危險物品控制和污染防治等法規(guī)； 二是保護自然遺跡和人文遺跡的 法規(guī)；三是開發(fā)、利用和管理自然資源的法規(guī)；四是在相關(guān)法規(guī)，包括職業(yè)安全、勞動保護、消費 者權(quán)益保護和刑事法律中有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定。澳大利亞聯(lián)邦有關(guān)土地的環(huán)境保護法律主要有：海洋和淹沒土地法 （1973 年） ；國家撥 款（自然保育、土壤保育 ）法（1974 年） ；礦物（淹沒土地）法（1981 年） 。地方有關(guān)土地的環(huán)境 保護法（包括 6個州、 2個區(qū)和首都的環(huán)境立法 ）主要有： （以新南威爾士州為例 ） 土壤保育法； 土地委員會法 （1976 年） ；土地與環(huán)境法院法 （1979 年，1983年修訂 ） 等。澳大利亞非常重 視

8、公眾參與制度，并且在技術(shù)層面上給予了大力支持，如微灌技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等，另外，澳大利亞 很重視從整個生態(tài)維護的層面進行土壤污染防治， 如對國內(nèi)某些區(qū)域土壤通過設(shè)立保護區(qū)的辦法進 行重點保護。二、我國土壤污染防治立法現(xiàn)狀目前，我國涉及土壤保護的法律法規(guī)主要有憲法、中華人民共和國環(huán)境保護法、 土 地管理法 、土地管理法實施條例 、水土保持法 、土地復(fù)墾條例 、基本農(nóng)田保護法 、 農(nóng)藥安全使用標準、 農(nóng)用污泥中污染物控制標準、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準及固體廢物污 染環(huán)境防治法、水污染防治法、大氣污染防治法等。另外，為了貫徹中華人民共和國 環(huán)境保護法，防止土壤污染，保護生態(tài)環(huán)境，我國于 1995 年制定了土壤環(huán)

9、境質(zhì)量標準。【MeiWei_81 重點借鑒文檔】盡管相關(guān)的法律法規(guī)不少 , 但大多針對經(jīng)濟利用、土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權(quán)屬問題 等方面，對土壤污染防治的規(guī)定分散而不系統(tǒng)， 缺乏具可操作性的細則和有威懾力的責任追究條款。 現(xiàn)有土壤保護標準體系存在的問題主要有： 可行性低，如土壤環(huán)境質(zhì)量標準 中污染物指標偏少， 缺少有機物指標， 無法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求， 且未考慮土壤種類和母質(zhì)復(fù)雜 性，就在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一以總量為基礎(chǔ)； 缺乏居住、 工業(yè)建設(shè)項目中相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價 依據(jù)標準，缺乏居住、農(nóng)田、采礦用地環(huán)境質(zhì)量風險評價基準。與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、 水、海

10、洋污染防治法律相比， 我國還沒有形成有效的土 壤污染綜合防治體系， 包括法律法規(guī)與管理體系、 標準體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、 土壤修復(fù)技術(shù)體系等。 制定專門的土壤污染防治法，規(guī)定專門、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白已成為 當務(wù)之急。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展， 相關(guān)法律的缺位已經(jīng)逐漸在業(yè)內(nèi)引起重視， 在某些發(fā)展較快、 經(jīng)濟實力較強的城市，已針對某些具體場地土壤制定了相關(guān)標準，如20RR年，上海市政府為配合黃浦江兩岸綜合開發(fā) , 制定了黃浦江兩岸濱江公共環(huán)境建設(shè)標準。這也說明土壤污染問題受重 視程度日益提高，建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系是規(guī)范土壤保護工作的迫切要求。三、國外土壤污染防治立法對我國的啟示

11、（一）確立我國土壤污染防治立法模式與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、 水、海洋污染防治法律相比， 我國還沒有形成有效的土 壤污染綜合防治體系， 包括法律法規(guī)與管理體系、 標準體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、 土壤修復(fù)技術(shù)體系等。 回顧日本及澳大利亞， 其土壤污染防治之所以運行的較為成功， 與其完善的土壤污染防治體系是密 不可分的，尤其是日本，早在 1970年就頒布了農(nóng)用地土壤污染防止法律，之后又制定了市 街地土壤污染暫定對策方針等一系列與土壤污染防治有關(guān)的法律，直到20RR年才頒布土壤污染對策法。當前，我國有關(guān)土壤保護的法律主要分散在各部門法中，主要有中華人民共和國環(huán)【MeiWei_81 重點借鑒文檔】

12、境保護法 刑法土地管理法 土地管理法實施條例 水土保持法 土地復(fù)墾條例 基 本農(nóng)田保護法農(nóng)藥安全使用標準 農(nóng)用污泥中污染物控制標準農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準 及 大氣、水、固體廢棄物污染防治法等。另外，為了貫徹中華人民共和國環(huán)境保護法，防止土 壤污染，保護生態(tài)環(huán)境，我國于 1995 年制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標準，但土壤環(huán)境質(zhì)量標準 仍然存在很多缺陷， 如可行性低等。 為了更加有效的保護土壤， 在原有基礎(chǔ)上對各法進行修修補補 顯然已不足以適應(yīng)時代的步伐，因此，制定專門的土壤污染防治法，規(guī)定專門、行之有效的制 度和措施，填補法律制度的空白已成為當務(wù)之急。（二）確立我國土壤污染防治的立法原則1、預(yù)防原則土壤是一個

13、半穩(wěn)定狀態(tài)的復(fù)雜物質(zhì)體系， 對外界環(huán)境條件的變化和外來的物質(zhì)有很大的緩沖能 力。從廣義上說，土壤具有自凈作用，但是當污染物的數(shù)量和污染速度超過了土壤的凈化能力時， 破壞了土壤本身的自然動態(tài)平衡，使污染物的積累過程逐漸占優(yōu)勢，從而導(dǎo)致土壤正常功能失調(diào)， 土壤質(zhì)量下降。預(yù)防原則從源頭出了，控制污染物的產(chǎn)生是最有效、成本最低的方法。預(yù)防原則實施最成功的國家是日本。 日本的土壤污染防治法律體系中規(guī)定了一系列的預(yù)防原則 條款，在大氣方面，日本制定了大氣污染防止法以限制煙塵排放，同時規(guī)定了 DioRine 法， 詳細規(guī)定了 DioRine 類物質(zhì)的排放標準；在水質(zhì)方面，制定了水質(zhì)污濁防止法，詳細規(guī)定了排

14、放標準、禁止將有害物向地下滲透等；在廢棄物處理方面，制定了廢棄物處理法，規(guī)定了填埋 標準、最終處理場的建設(shè)標準等；在化學物質(zhì)及農(nóng)藥方面，制定了化審法以處理特定化學物質(zhì) 的技術(shù)標準， 肥料取締法規(guī)定了防止土壤污染的標準， 農(nóng)藥取締法規(guī)定了有關(guān)土壤殘留的 登錄保留標準等。【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 如上所述，我國還沒有建立土壤污染防治體系， 土壤污染的預(yù)防規(guī)定只是零星的規(guī)定在其他部 門法中，因而， 我國在建立土壤污染防治法律時，有必要在總則中明確規(guī)定預(yù)防原則， 并將預(yù)防原 則貫穿整個土壤污染防治法律體系中去， 同時在分則條款中制定若干具體措施， 如建立土壤污染監(jiān) 測、預(yù)報與評價系統(tǒng)， 仿

15、效美國制定“危險登記評估體系”， 同時根據(jù)土壤環(huán)境容量確定具體的土 壤環(huán)境標準；發(fā)展清潔生產(chǎn)，徹底消除污染源，包括控制“三廢”的排放，加強污灌管理，控制化 肥農(nóng)藥的使用，植樹造林， 保護生態(tài)環(huán)境等等；另根據(jù)歐盟的經(jīng)驗， 廢物管理是預(yù)防土壤污染的關(guān) 鍵因素之一，其制定的關(guān)于環(huán)境保護、尤其是污泥農(nóng)用時保護土壤的86/278/EEC 指令，對農(nóng)用污泥作出了規(guī)定，關(guān)于廢物的 75/442/EEC 指令要求廢物在處置時不能污染土壤 16 等都起 到了很好的預(yù)防作用。2、污染者付費原則該原則實施最成功的要屬美國。 美國政府根據(jù)超級基金法有權(quán)要求造成污染事故的責任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費用。

16、拒絕支付費用者，政府可以要求其支付應(yīng)付費用3倍以 內(nèi)的罰款。如“臘夫運河污染事故”中，污染者共賠償受害居民經(jīng)濟損失和健康損失費30億美元， 同時， 美國在超級基金法中采取污染者即為“潛在責任人”的做法， 建立了嚴格、 連帶和溯及既往 的法律責任制度。 土地污染者對其污染行為具有不可推卸的責任， 且這種責任的追溯期永久。 通過 土壤污染防治立法， 可避免土壤環(huán)境污染糾紛無章可循、 污染責任無法鑒定及土地修復(fù)責任無人承 擔的局面， 改變我國在土壤污染方面對企業(yè)幾乎無任何約束的現(xiàn)狀， 并制約因土壤污染修復(fù)或賠償 條例缺失造成的國外重污染工業(yè)紛紛遷移到我國的趨勢。 而且我國的土地屬于國家所有， 許多造

17、成 土壤嚴重污染的老工業(yè)企業(yè)多為國有企業(yè)， 加之歷史上對污染土地不予重視等原因， 在操作層面上 實行“污染者付費”原則存在較大難度， 因而，有必要在土壤污染防治立法中明確污染者付費原則， 在污染土地治理與開發(fā)過程中，在“污染者付費”原則的基礎(chǔ)上 , 體現(xiàn)“受益者負擔”原理，建立【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 嚴格、 連帶和溯及既往的法律責任制度， 設(shè)立盡可能公平合理的責任機制并使之有效實施， 在很大 程度上可以推動與促進污染土地的治理和開發(fā)。3、可持續(xù)發(fā)展原則美國在棕色地塊再開發(fā)中非常重視可持續(xù)發(fā)展原則， 規(guī)定可持續(xù)發(fā)展有兩個原則： 其一，經(jīng)濟 發(fā)展建基于生態(tài)平衡前提上， 其二，公平地分

18、攤發(fā)展的效益和不利的影響。 同時假設(shè)了新發(fā)展模式： 發(fā)展是一個長期的轉(zhuǎn)變； 增長的效益要求理性的政策努力以保證公平； 技術(shù)變革只是諸多可能解決 問題的途徑之一， 并且未必是最好的解決途徑； 空間、時間、階層的外在形式必須給以明確的考慮； 社會經(jīng)濟-生物因素是互為關(guān)聯(lián)的， 忽視這種關(guān)聯(lián)就會產(chǎn)生問題。 美國棕色地帶的再開發(fā)， 除了把 原有的受污染地產(chǎn)修復(fù)為有生產(chǎn)能力的地區(qū)、 有利于人類健康的環(huán)境外， 同時強化了社區(qū)自身進一 步發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，在土壤污染防治體系中確立可持續(xù)發(fā)展原則意義重大。可持續(xù)發(fā)展原則的真正落實， 需要對可持續(xù)開發(fā)加以規(guī)劃， 單純依靠市場力量不足以取得環(huán)境、 社會、 經(jīng)濟的協(xié)調(diào)

19、和統(tǒng)一發(fā)展， 不能完全依賴市場進程來處理被廢棄或未得到充分利用的地產(chǎn)， 市 場并不能保證理性的發(fā)展， 對開發(fā)者有吸引力的往往不一定對整個社區(qū)有利。 在一些差異大的因素 諸如自然資源管理、城市經(jīng)濟進程、社會問題、經(jīng)濟流動性和市場準入問題、土地使用規(guī)劃、城市 開發(fā)和文化遺產(chǎn)的保護等方面， 這一點就體現(xiàn)得更為鮮明。 當然，土壤污染防治法律體系所關(guān)注的 不僅僅是城市土地開發(fā)問題，但可持續(xù)發(fā)展原則的基本理念是相同的。4、公眾參與原則公共參與原則是土壤污染防治法律體系形成之后能否具體落實重要體現(xiàn)， 實施最為成功的是澳 大利亞。從 50 年代澳大利亞農(nóng)民開始普遍接受了保護環(huán)境的基本原則，通過改進耕作方式促進

20、水 土保持； 80 年代末，一個愛護土地 (Land-care) 運動在澳興起，大批農(nóng)民加入了各地的“愛護土地 小組”這些農(nóng)民在一起交流如何防治土地退化， 政府給予支持， 投入資金治理水土流失， 還設(shè)置官 【MeiWei_81 重點借鑒文檔】【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 員協(xié)調(diào)農(nóng)民的活動。澳大利亞對改良天然草原， 種植人工草地，合理利用草場非常重視，圍欄面積 4 億公頃，占草場總面積的 90%，人工補播及改良草場面積已由 50 年代的 6003 公頃增加到現(xiàn)在的 2700 萬公頃。我國的土壤污染防治立法必須確立公眾參與原則， 使農(nóng)民逐漸樹立保護土壤的理念。 當然，理 念的形成與落實可能

21、并不能很快得以落實， 需要一個過程， 但澳大利亞的經(jīng)驗告訴我們， 一旦農(nóng)民 接受了保護土壤的理念，土壤污染防治將起到明顯的效果。（三）確立我國土壤污染防治的立法制度1、政府責任制度預(yù)防原則、污染者付費原則、 可持續(xù)發(fā)展原則及公眾參與原則是土壤污染防治法律體系乃至整 個環(huán)境法的重要原則， 而政府責任是落實這幾個原則的重要保障。 美日澳都很注重政府職責， 以澳 大利亞為例，澳大利亞在聯(lián)邦政府、 州政府、地方政府三個層次都設(shè)有專門的環(huán)保機構(gòu)， 聯(lián)邦政府 設(shè)有環(huán)境與遺產(chǎn)部， 州一級的環(huán)保機構(gòu)較為復(fù)雜， 以維多利亞州為例， 政府設(shè)立了自然資源與環(huán)境 廳，下設(shè)環(huán)境保護局、 自然資源局和生態(tài)再循環(huán)局， 聯(lián)邦

22、政府與州政府之間主要通過協(xié)商和合作方 式來實現(xiàn)國家環(huán)境發(fā)展規(guī)劃， 州政府和地方政府之間則主要采取直接干預(yù)方式使州環(huán)境規(guī)劃得以實 施，各級政府都直接主導(dǎo)相應(yīng)層次生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)工作， 絕大部分環(huán)保工作由政府直接參與完 成22 。再看日本， 在土壤污染狀況超過環(huán)境省所定的標準時，則將此地域設(shè)立為指定區(qū)域，由地方長官（都道府縣）設(shè)立指定區(qū)域、進行公示并記錄于臺帳（稱之為“指定區(qū)域臺帳”），臺帳的 記載事項和保管要求由環(huán)境省令決定。 都道府縣的地方長官在沒有正當理由時， 不得拒絕閱覽臺帳 的要求。美國也相繼規(guī)定了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)的責任，如EPA于20RR年10月出臺了正式的棕色地塊經(jīng)

23、濟振興計劃 （BrownfieldsEconomicRedevelopmentIntiative） 該項計劃授權(quán)【MeiWei_81 重點借鑒文檔】 各州、社區(qū)和各類買下棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者 (stakeholder) 協(xié)同工作，對棕色地塊進行合理的評 估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。中國之所以在責任問題上落實不好， 就是因為政府責任不夠明確， 政府責任不但要規(guī)定， 而且 要落實到實處，只有這樣，中國才能步發(fā)達國家后塵，2、經(jīng)濟刺激制度經(jīng)濟刺激制度是指利用經(jīng)濟杠桿對人們的環(huán)境行為進行調(diào)控的一系列規(guī)定的總稱 25 。這種制 度是經(jīng)濟學中費用效益原理在環(huán)境管理中的一種應(yīng)用， 行為人所投入的進行環(huán)境治理和保護的費 用是與其本身的經(jīng)濟利益、 社會效益密切相關(guān)的。 經(jīng)濟刺激制度實施較為成功的是美國和日本。 美 國以稅收方面的優(yōu)惠措施， 刺激私人資本對棕色地塊治理和再開發(fā)的投資， 據(jù)規(guī)定，用于棕色地塊 污染治理方面的開支，在治理期間，免征所得稅。在日本， 土壤污染對策法的實施使得原本作 為其營銷手段的調(diào)查和治理的措施， 轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N主動的新型的土壤環(huán)境污染風險管理和降低環(huán)境風 險的相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)， 即土壤污染評價