中國公務(wù)員制度的建立與完善

1、我國公務(wù)員制度的建立和完善中國改革開放20多年來，經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就。在深入進行經(jīng)濟體 制改革的同時，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，努力建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟相配套的人 事管理體制。我國公務(wù)員制度的發(fā)展，在鄧小平理論指導(dǎo)下，經(jīng)歷了調(diào)研準備、推行實施和完善發(fā)展三個階段。一、我國公務(wù)員制度的建立和推行情況我國公務(wù)員制度的實施，是以 1993年8月國務(wù)院頒布國家公務(wù)員暫行條例為標(biāo)志 的。范圍為全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國家行政機關(guān)工作人員。（一）建立和推行的背景建立和推行公務(wù)員制度，是我國改革開放進程中干部人事制度的重大改革。新中國成 立以來，我國逐步形成了政府機關(guān)人事管理制度，建立了

2、一支行政管理隊伍，適應(yīng)了當(dāng)時 計劃經(jīng)濟的需要。形成和發(fā)展出若干行之有效的準則，比如，黨管干部的原則，為人民服 務(wù)的宗旨，任人唯賢的干部路線，德才兼?zhèn)涞母刹繕?biāo)準，等等。黨的十一屆三中全會以后， 我國開始了改革開放進程，黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立以及其 他方面的改革的推進，使原有的干部人事制度面臨著改革的迫切需要。首先，經(jīng)濟體制改 革迫切要求在干部選拔上增加透明度、開放度和群眾的參與程度，要求在更大范圍內(nèi)創(chuàng)造 一個有利于人才脫穎而出的局面。其次 ”國家干部”的概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)的分類，管 理權(quán)限過于集中，管理方式陳舊單一，管理制度不健全，用人缺乏法治等傳統(tǒng)體制的弊端 必須

3、突破。第三，對體現(xiàn)干部人事制度優(yōu)良傳統(tǒng)的具體制度、內(nèi)容和做法，也需要根據(jù)形 勢發(fā)展需要，進行必要的修改、補充、調(diào)整、改進、完善，動態(tài)地適應(yīng)著時代的要求。因此，在進入改革開放之際，小平同志就要求要勇于改革不合時宜的組織制度、人事 制度。此后，干部人事制度進行了堅決而系統(tǒng)的改革，尤其是黨的十三大、十四大、十五 大，都將其作為一個重要方面加以強調(diào)。辯證唯物主義認為，選擇特定時期某一局部，作為全局的突破口，往往會對全局起主 要和決定作用，同時也符合事物發(fā)展的方向和趨勢。對干部進行科學(xué)分類，在機關(guān)建立國家公務(wù)員制度，就是全局中的一個主要環(huán)節(jié)，是使干部人事制度走向科學(xué)分類管理體制的 突破口。從而推動企業(yè)、

4、事業(yè)單位人事制度改革，決定干部人事制度改革的全局問題。就全局性質(zhì)而言，干部人事制度改革是社會主義的自我完善、自我發(fā)展。但具體到機 關(guān)、事業(yè)、企業(yè)的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一樣的。這是因為，一切運動形 式的每一個實在的非臆造的發(fā)展過程內(nèi)，都是不同質(zhì)的。機關(guān)具有國家事務(wù)管理的一致性， 必須統(tǒng)一指揮，保證政令暢通，機關(guān)干部人事管理也要集中統(tǒng)一，不能有多樣性。由此看 出，機關(guān)干部人事管理制度同政治體制聯(lián)系緊密，其改革是管理制度的完善和健全，重要 的是增強活力、賦予生機，是在繼承和連續(xù)基礎(chǔ)上的具體管理辦法的調(diào)整和改進。因而， 其改革不具根本性變化的性質(zhì)。企事業(yè)干部人事的管理制度不僅有干部人事制

5、度的共性， 而且反映企業(yè)制度、事業(yè)單位管理制度所確定的外部關(guān)系。這種外部關(guān)系只能隨著經(jīng)濟體 制改革的發(fā)展而逐步清晰和明確。并且，由于經(jīng)濟體制從計劃向市場的根本轉(zhuǎn)變，企事業(yè) 干部人事制度的改革具有了根本性變革性質(zhì)。用人主體由國家轉(zhuǎn)為法人，用人行為由行政 轉(zhuǎn)為市場。所以，企事業(yè)干部人事管理制度的改革，是對自身的根本改造，具有根本性的 變化性質(zhì)。這種運動形式的質(zhì)的區(qū)別，既是企事業(yè)干部人事制度改革的艱巨性所在，也是 它不可能先于機關(guān)形成制度的原因所在。黨的十三大提出的”當(dāng)前干部人事制度改革的重點是建立國家公務(wù)員制度是一個符合客觀實際的必然選擇。（二）推行的過程和方式自黨的十三大和七屆全國人大提出建立國

6、家公務(wù)員制度，黨的十四大和八屆全國人大 提出盡快推行國家公務(wù)員制度，至U黨的十五大和九屆全國人大提出完善國家公務(wù)員制度， 黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和最高國家權(quán)力機關(guān)連續(xù)提出明確的任務(wù)和要求，既表達了黨和國家的 意志，也反映了實際工作蓬勃發(fā)展的進程。我國公務(wù)員制度的建立和推行，始終立足于社會主義初級階段這個實際。采取了符合 實際的推行方式方法，使制度建設(shè)穩(wěn)中求進。按照黨中央關(guān)于正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定 的關(guān)系的要求，推行工作在維護社會穩(wěn)定的前提下，采取整體推進，突出重點，分步到位 的方法，根據(jù)各項改革的難易程度和基礎(chǔ)條件，針對機關(guān)工作人員的接受程度和人民群眾 關(guān)心的重點難點問題，一年一個突破口，逐步達到

7、目標(biāo)，使推行工作有計劃有節(jié)奏平穩(wěn)地 進行。推行國家公務(wù)員制度得到了人民群眾的擁護。至U1997年底，在全國基本建立了公務(wù)員制度。（三）取得的成效實行國家公務(wù)員制度后，在國家行政機關(guān)新的人事管理機制開始運行，其中比較顯著 的有八個方面：-考錄工作全面鋪開。全國31個省、區(qū)、市均實行了公開招考，多數(shù)地方還打破身份、地域限制，不拘一格選人才。截止1999年初，全國計劃考錄公務(wù)員15萬人，報考人數(shù)150萬人。公務(wù)員考錄制度，受到了廣泛的關(guān)注、支持和歡迎。德、能、勤、績”進行評價，并將干多干少一個樣，干好干壞一個-激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務(wù)員的 考核結(jié)果同獎懲、工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤

8、，使樣”的現(xiàn)象開始改變。自1994年起，全國各級行政機關(guān)98%勺公務(wù)員參加了年度考核。考核被評為優(yōu)秀者受到獎勵，考核不稱職者受到處理，考核的獎優(yōu)罰劣功能得到發(fā)揮。-能上能下有了突破。實行 競爭上崗，能上能下，使一大批優(yōu)秀人才脫穎而出。截止今年4月，僅29個省、自治區(qū)、直轄市就有 5萬個機關(guān)單位實行了競爭上崗，職位近 35 萬個，報名參與競爭上崗的各級機關(guān)公務(wù)員達80多萬人。-輪崗、回避初見成效。對領(lǐng)導(dǎo)和 ”熱點”職位有計劃地輪崗，對有親屬關(guān)系的公務(wù)員 在任職和執(zhí)行公務(wù)時回避，打破了親情關(guān)系網(wǎng)，改善了公務(wù)員工作環(huán)境，促進了廉政建設(shè)。截止1999,全國共有40余萬人進行了輪崗。同時，全國還有298

9、32人進行了任職回避。-出口 ”初步暢通。退休制度得以進一步貫徹，特別是辭職辭退的實行，使機關(guān)告別了鐵飯？quot;,能進不能出”的弊端開始打破。據(jù)統(tǒng)計，4年來，全國共有11000多名公務(wù)員被辭退，有11624人辭職。-培訓(xùn)開始步入軌道。培訓(xùn)是建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊伍的有效途徑。據(jù)不完全 統(tǒng)計，自條例頒布以來，共培訓(xùn)公務(wù)員 1000余萬人次。99年，55個中央國家行政機關(guān)， 有5180人次參加了在職培訓(xùn)和學(xué)歷教育，占總數(shù)的 32.2%。通過培訓(xùn)，公務(wù)員素質(zhì)得到提 高，工作能力得到加強，保證了政府機關(guān)的高效運轉(zhuǎn)。-公務(wù)員權(quán)利有了保障。據(jù)不完全統(tǒng)計，申訴控告制度實施以來，各級人事部門共受理公務(wù)

10、員申訴287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%不公正的人事處理得到了糾正，維護了公務(wù)員合法權(quán)益。-全心全意為人民服務(wù)”的宗旨得到弘揚。從 1996年開始，連續(xù)四年在全國開展 ”做 人民滿意的公務(wù)員”活動，涌現(xiàn)了一大批先進典型。這一活動，展示了新時期公務(wù)員改革開 放、勤政廉政的新形象，叫響了公務(wù)員稱號，宣傳了公務(wù)員制度，推動了公務(wù)員隊伍建設(shè)?？傊?，國家公務(wù)員制度的推行，取得了明顯成效。機關(guān)的生機活力明顯增強，隊伍的 年輕化、知識化水平有較大提高，機關(guān)的勤政廉政建設(shè)得到加強。實踐證明，我國公務(wù)員 制度是符合中國國情、適合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的，是一項比較成功的改革。（四）存在的問題國家公務(wù)

11、員制度的建立和推行，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個相當(dāng) 長的過程。當(dāng)前的主要問題：一是立法層次不夠；二是全國的發(fā)展不平衡；三是公務(wù)員隊 伍的整體素質(zhì)有待提高。 二、我國公務(wù)員制度展望當(dāng)今世界， 政治多極化、經(jīng)濟全球化在繼續(xù)發(fā)展，以信息科學(xué)和生命科學(xué)為代表的現(xiàn) 代科技突飛猛進，經(jīng)濟、科技、國防和民族凝聚力等在內(nèi)的綜合國力的競爭日趨激烈 ，這 種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)今中國， 改革、發(fā)展和穩(wěn)定成為我們工作的主題 。今后五至十年，是我國發(fā)展的一 個大機遇，以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為重點的各項改革全面深化，整個經(jīng)濟處于戰(zhàn)略 性結(jié)構(gòu)調(diào)整之中。在解決深層次矛

12、盾、克服各種困難和風(fēng)險中，需要我們維護社會穩(wěn)定。 就是說，政府所處的環(huán)境發(fā)生了很大變化，行政運作的復(fù)雜程度大為提高，迫切需要提高 政府判斷形勢、駕馭復(fù)雜局面、解決實際問題的能力，從而處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān) 系。人民群眾對政府服務(wù)的要求越來越高。政府在履行和完成 執(zhí)法和 管理 的職能和任務(wù)中，必須依法行政，從嚴治政，在政治思想、工作作風(fēng)、制度建設(shè)和機構(gòu)改革中不斷取 得成績，從而建設(shè)廉政、勤政、務(wù)實、高效政府。今后，完善我國公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想是，以鄧小平理論和江澤民總書記關(guān)于 三個代 表 的論述為指導(dǎo)，按照深入改革人事制度的要求，從增強制度活力、提高隊伍素質(zhì)、改進 公共服務(wù)、完善法制等方面著

13、手，以深化制度改革為動力，以提高隊伍素質(zhì)為根本，以提 供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟體制和行政體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃 ，力爭再用 10 年左右的時間， 建立起充滿生機活力、法制體系完備的公務(wù)員制度，造就一支高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍， 為廣大人民群眾和社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，在中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的進程中發(fā)揮 應(yīng)有的作有。今后一段時期完善國家公務(wù)員制度的重點有四個方面：一是 增強制度活力 。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機制等。推行部分職務(wù)實行 聘任制的試點，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進考核制度，實行多層面考 核，凈化民主測評的環(huán)境，公示考核結(jié)果。完善公務(wù)員競爭上崗、公開選拔制度，保

14、證人 才選拔工作的公正性、科學(xué)性。二是提高隊伍素質(zhì)。創(chuàng)新、完善公務(wù)員考試錄用制度，嚴把 進口 ，要經(jīng)過多次考試，層層篩選，選拔優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍。根據(jù)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展加強培訓(xùn)。研究公務(wù)員的 成長規(guī)律，為他們的職業(yè)發(fā)展明確階梯和目標(biāo)，并針對個人情況，有針對性地進行培養(yǎng)， 缺什么補什么，需要什么學(xué)什么。按照從嚴治政，依法行政，政務(wù)公開的要求，進行依法 行政培訓(xùn)，增強公務(wù)員法律意識，提高依法行政水平。要根據(jù)加入世貿(mào)組織對行政管理提 出的新要求進行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容，要以法律規(guī)定、市場需要、崗位必會為導(dǎo)向來確定。培 訓(xùn)安排，要把個人動因和組織選送結(jié)合起來，變要我培訓(xùn)為我要培訓(xùn)，由政府推動轉(zhuǎn)為利 益驅(qū)動。

15、培訓(xùn)時間，要長短結(jié)合，板塊拼加，自由選擇，學(xué)分累計。形成一套有效的培訓(xùn) 運行機制。三是改進公共服務(wù) 。按照建設(shè) 廉潔、勤政、務(wù)實、高效 政府的要求，進一步轉(zhuǎn)變職 能，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率。積極推行政務(wù)公開，讓人民群眾了解 辦事程序和規(guī)則，接受群眾監(jiān)督。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè) 電子政府 ，提高行政管理的現(xiàn)代化水平，提供更加高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。引導(dǎo)廣大公務(wù)員深入實際，體察民情， 為群眾辦實事、辦好事，讓群眾滿意。四是 完善管理法制。 認真總結(jié)各地區(qū)、各部門在公務(wù)員管理中的新鮮經(jīng)驗和好的做法， 進行規(guī)范，不斷豐富完善公務(wù)員制度。積極配合有關(guān)部門，做好公務(wù)員法的起草工作； 抓

16、緊研究制定尚缺的單項法規(guī)，如公務(wù)員的紀律、行為規(guī)范、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、退休等；對現(xiàn) 有的單項法規(guī)要在實踐檢驗的基礎(chǔ)上，進行修改、補充和完善。競爭擇優(yōu)促使中國形成高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍中國公務(wù)員制度推行11年來，政府機關(guān)人事管理工作實現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)變，隨著競爭擇優(yōu) 的用人機制的普遍建立，一支具有公仆意識的高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍正在形成。中國公務(wù)員管理工作始終立足制度建設(shè)。在1993年國家公務(wù)員暫行條例正式頒布后，先后制定出臺了與之配套的10余個暫行規(guī)定、實施辦法和一批政策規(guī)定，內(nèi)容涵蓋公務(wù)員考試錄用、考核、職務(wù)任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、任職回 避、職位輪換等方面，使公務(wù)員隊伍管理

17、初步走上了法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。目前，全國31個省、區(qū)、市均實行了公務(wù)員公開招考，多數(shù)地方還打破身份、地域的 限制，中央國家機關(guān)已連續(xù) 11年組織公開招考；在職務(wù)晉升上，破除“論資排輩”。近兩 年，全國共有22.3萬人通過競爭上崗晉升職務(wù)。自1994年起，全國各級行政機關(guān) 98%的公務(wù)員參加了年度考核，考核結(jié)果同獎懲、 工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤。退休、辭職、辭退、交流等制度的建立，實現(xiàn)了公務(wù)員隊伍“能進能出”；紀律、處分、 輪崗、回避制度的實行，加強了對公務(wù)員的有效監(jiān)督。此外，任職培訓(xùn)、更新知識培訓(xùn)等 培訓(xùn)體系的建立，成為建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化隊伍的有效途徑。據(jù)人事部統(tǒng)計，從學(xué)歷上看

18、，大專以上人員占總數(shù)的比例由1993年的32%，上升到2003年的73.7 %，提高了 41.7個百分點；從知識結(jié)構(gòu)上看，公務(wù)員的法律知識、科技知 識、現(xiàn)代行政管理知識、市場經(jīng)濟知識以及外語、計算機等知識得到了補充；從能力結(jié)構(gòu) 上看，公務(wù)員的依法行政能力、調(diào)查研究能力、公共服務(wù)能力、創(chuàng)新能力等都有所提高。公務(wù)員法著力解決三問題中國國家公務(wù)員人數(shù)已經(jīng)超過了 500萬。如何約束規(guī)范這支公務(wù)員大軍的行為，為公 務(wù)員立法，實行“依法治吏”，是推進政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革的重大制度設(shè) 計，是建立現(xiàn)代政府的重要法律基石。剛剛結(jié)束的全國人大常委會第五次會議傳出的信息表明，國家公務(wù)員法即將提交初審。

19、這部兩年多來11易其稿的法律，人數(shù)達 500余萬之眾的國家公務(wù)員，對這部法律更是 滿懷期待。各界至為關(guān)注的是，這部重要法律的立法主旨是什么？反復(fù)論證的焦點問題是 什么？能否解決現(xiàn)行公務(wù)員管理實踐中所存在的突出問題？ 深化改革的重要切入點中國實施公務(wù)員制度已經(jīng)有 10年，也頒布實施了國家公務(wù)員暫行條例，那么。為 什么還要出臺國家公務(wù)員法呢？宋世明指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺國家公務(wù)員法是當(dāng)前政治體制改革中的一張“大牌”。如果說政治體制改革是一個面， 干部人事制度改革就是一條線，而出臺國家公務(wù)員法就是一個重要的切入點?！耙婪ㄖ螄笔紫纫蟆耙婪ㄖ卫簟?，這里所說的“吏”，主要是指公務(wù)員隊伍。自1993年頒布實施國家公務(wù)員暫行條例以來，公務(wù)員制度的法律體系可以說已經(jīng)初步確 立，但條例的法律權(quán)威依然不夠。宋世明博士指出，“吏治腐敗”是當(dāng)前最大的腐敗，是其他形式腐敗的催化劑，已經(jīng)成 為人民群眾的眾矢之的。出臺國家公務(wù)員法也是深化政治體制改革，依法治理“吏治 腐敗”的重要舉措。制定國家公務(wù)員法，也是為了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固 定下來。從推進政府職能轉(zhuǎn)變的角度來說，出臺國家公務(wù)員法是推進政府職能轉(zhuǎn)變的 重要組織保證。新的社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，使得政府的社會管理職能、市場監(jiān)管職能日趨重要，對一 線執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和專業(yè)化水平