淺析歐美食品安全監(jiān)管的基本原則

1、淺析歐美食品安全監(jiān)管的基本原則近年來， 隨著食品安全事件的不斷出現， 食品安全已成為全球性的焦點， 各國都在下大力氣加強食品安全監(jiān)管工作。 目前在歐美等發(fā)達國家和地區(qū)， 食品安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調、高效運作的架構，強調從農田到餐桌 的全過程食品安全監(jiān)控，形成政府、企業(yè)、科研機構、消費者共同參與的監(jiān)管模式；在管理手段上， 逐步采用 風險分析 作為食品安全監(jiān)管的基本模式。 歐美食品安全監(jiān)管集中體現出以下幾項基本原則。一、統(tǒng)一管理原則職能整合、 統(tǒng)一管理是歐美等發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的一個顯著特征。 不少國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個或幾個部門， 并加大部門間的協(xié)調力度， 以提高食品

2、安全監(jiān)管的效率。鑒于瘋牛病、 口蹄疫等動物性疾病在歐盟各成員國的蔓延， 為統(tǒng)一監(jiān)控食品安全，恢復消費者對歐洲食品的信心， 歐盟委員會于 2002 年初正式成立了歐盟食品安全管理局（fsa）,對從農田到餐桌的全過程進行監(jiān)控。歐盟食品安全管理局由管理委員會、 咨詢論壇、 八個專門科學小組和科學委員會等部門組成， 該局對歐盟內部所有與食品安全相關的事務進行統(tǒng)一管理， 負責與消費者就食品安全問題進行直接對話， 建立成員國食品衛(wèi)生和科研機構的合作網絡， 向歐盟委員會提出決策性意見等。 歐盟食品安全管理局不具備制定規(guī)章制度的權限， 只負責監(jiān)督整個食物鏈， 根據科學家的研究成果做出風險評估， 為制定法規(guī)、

3、標準以及其他的管理政策提供信息依據。在 fsa 督導下，一些歐盟成員國也對原有的監(jiān)管體制進行了調整，將食品安全監(jiān)管職能集中到一個部門。 德國于 2001 年將原食品、農業(yè)和林業(yè)部改組為消費者保護、 食品和農業(yè)部， 接管了衛(wèi)生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策制定職能，對全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于 2002 年設立了聯(lián)邦風險評估研究所和聯(lián)邦消費者保護和食品安全局兩個機構； 丹麥通過持續(xù)改革， 將原來擔負食品安全管理職能的農業(yè)部、 漁業(yè)部、 食品部合并為食品和農業(yè)漁業(yè)部， 形成了全國范圍內食品安全的統(tǒng)一管理機構； 法國設立了食品安全評價中心， 荷蘭成立了國家食品局。1998 年，美國政府成立

4、了 總統(tǒng)食品安全管理委員會來協(xié)調美國的食品安全工作。該委員會的成員由農業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預算辦公室、環(huán)境保護局、 科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。 委員會主席由農業(yè)部部長、 衛(wèi)生部部長、 科學與技術政策辦公室主任共同擔任， 形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。 美國政府食品安全的管理特點是職能互不交叉， 一個部門負責一個或數個產品的全部安全工作， 在總統(tǒng)食品安全管理委員會的統(tǒng)一協(xié)調下， 實現對食品安全工作的一體化管理。目前，美國的食品安全系統(tǒng)主要涉及六個部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(fda)、農業(yè)部的食品安全檢查局(fsis)、動植物健康檢驗局(aphis)、環(huán)境保護局 (

5、epa)、 商業(yè)部的國家漁業(yè)局(nmfs) 、 衛(wèi)生部的疾病控制和預防中心(cdc) 等。其中，fsis主管肉、禽、蛋制品的安全，fda負責fsis職責之外的食品摻假、存在不安全隱患、標簽夸大宣傳等工作； aphis 主要是保護動植物免受害蟲和疾病的威脅,epa 主要維護公眾及環(huán)境健康，避免農藥對人體造成的危害，加強對寵物的管理； nmfs 執(zhí)行海產品檢測以及定級程序等,cdc 負責研究、監(jiān)管與 食品消費相關的疾病。同時，海關負責定期檢查、留樣監(jiān)測進口食品。另外，聯(lián)邦當局還有一些食品安全派出機構，如國家衛(wèi)生研究所（nih） 、農業(yè)研 究署（ars）、州際研究、教育和推廣合作署（csrees農業(yè)

6、市場署（ams）、經濟研究署（ers卜谷物檢驗、包裝和堆料場管理局（gipsa）、美國法典辦公室等，與各州和地方政府的相關部門配合，形成食品安全管理網絡。二、建立健全法律體系原則健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎， 歐美發(fā)達國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系， 為制定監(jiān)管政策、 檢測標準以及質量認證等工作提供了依據。從 1906 年美國第一部與食品有關的法規(guī)- 食品和藥品法開始，近一個世紀來，美國政府制定和修訂了 35 部與食品安全有關的法規(guī)，其中直接相關的法令有 7 部。這 7 部法令既有綜合性的聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令 、 公共衛(wèi)生服務法 、 食品質量保護法

7、；也有非常具體的聯(lián)邦肉類檢查法 、 禽類產品檢驗法 、 蛋類產品檢驗法 、 聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法 。食品安全法令制定了明確的標準和監(jiān)管程序，如聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法對摻假食品、 錯貼標簽的食品、 緊急狀態(tài)下食品的控制、 發(fā)生爭議時的司法復議等內容都做出了詳細規(guī)定。為保證食品安全監(jiān)管的公正、 合理， 美國針對公共參與決策和公平執(zhí)法等設定了專門的法規(guī)。 管理機構必須遵守的程序性法令包括 行政程序法 、 聯(lián)邦咨詢委員會法和信息公開法等。政府在食品安全監(jiān)管中的首要職能， 是制定食品安全標準并予以強制執(zhí)行。 這些標準包括對摻雜、 摻假食品的一般禁令， 對食品中不同化學殘留允許量的具體限制，

8、對產品本身的標準規(guī)定以及對加工操作規(guī)程標準的規(guī)定等。 負責制定食品安全法規(guī)的主要部門為食品藥品管理局和環(huán)境保護局。 食品藥品管理局負責除肉類 和家禽產品外美國國內和進口的食品安全以及制訂畜產品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標準；環(huán)境保護局負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農藥、環(huán)境化學物的殘留限量和有關法規(guī)。歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調內部食品安全監(jiān)管規(guī)則， 三十年來陸續(xù)制訂了 通用食品法 、食品衛(wèi)生法等20 多部食品安全方面的法規(guī)，形成強大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求， 主要包括動植物疾病控制、 藥物殘留控制、 食品生產衛(wèi)生規(guī)范、 良好實驗室的檢驗、 進口食品準入控制、 出

9、口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。2000 年初，歐盟發(fā)表了食品安全白皮書 ，提出了 80 多項保證食品安全的基本措施， 以應對未來數年內可能遇到的問題。 白皮書包括食品安全政策體系、 食品法規(guī)框架、 食品管理體制、 食品安全國際合作等內容， 是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機構的基本指導。三、實施風險管理原則風險管理的首要目標是通過選擇和實施適當的措施， 盡可能控制食品風險， 保障公眾健康。風險管理的程序包括風險評估 、 風險管理措施的評估 、 管理決策的實施 、 監(jiān)控和評價 等內容。風險評估是對所有食品的危險因素進行系統(tǒng)、客觀的評估，應用科學手段，研究危害因素的特征，并對它

10、們影響的范圍、涉及的人群和危害程度進行分析； 風險管理措施的評估包括確定現有的管理選項、 選擇最佳的管理選項、 確定最終的管理措施等； 監(jiān)控和評價指的是對實施措施的有效性進行評估， 以及在必要時對風險管理和評估進行審查。 風險管理是一個綜合工程，不但要考慮與風險有關的因素，還要考慮政治、社會、經濟等因素。管理者需要理解與風險評估相關的不確定因素，并在風險管理決策過程中予以考慮。以美國為例， 總統(tǒng)食品安全計劃強調了風險評估在實現食品安全目標過程中的重要性。 這項計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯(lián)邦政府機構成立 機構間風險評估協(xié)會 ，該協(xié)會通過鼓勵研究開發(fā)預測性模型和其他工具的方法， 促進

11、微生物風險評估工作的進展。 管理機構還在實施各種風險管理對策方面取得了進展，如推行 haccp（風險分析和關鍵控制點）作為新的風險管理工具，認清可能發(fā)生的風險，從而采取有效的辦法加以防范。歐盟食品安全管理局成立后， 進一步加強了食品安全風險管理工作。 管理局一項重要職能就是根據理事會、 成員國的要求， 對食品安全問題分析研究， 提供獨立的科學建議， 作為管理當局風險管理決策的依據。 德國的聯(lián)邦風險評估研究所則專門負責食品安全的評估與研究工作。四、信息公開透明原則在食品安全風險管理過程中， 風險信息的交流與傳播是一個非常重要的方面。 歐美國家十分重視公眾的知情權。強調 保持每一步政策制定過程中的

12、透明性。 美國政府強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開性和透明度， 建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)， 通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息、 及時通報不合格食品的召回信息、 在互聯(lián)網上發(fā)布管理機構的議案等， 使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的食品信息服務于社會，不得炒作新聞， 制造轟動效應牟取利益， 造成消費者對食品安全的恐慌。 美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時， 允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。歐盟為了增強食品安

13、全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環(huán)境風險評估、 人類與動物健康安全風險評估結果以及其他的一些科學建議向公眾公布， 管理委員會舉行的會議也允許公眾參加， 并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。五、從 農田到餐桌全程控制和可追溯原則歐美國家的食品安全監(jiān)管強調從農田到餐桌的整個過程的有效控制， 監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險預先加以防范， 避免重要環(huán)節(jié)的缺失， 并以此為基礎實行問題食品的追溯制度。在

14、美國， 一種食品的安全由一個部門負責的特點， 使得從農田到餐桌的全程監(jiān)管的責任主體明確，容易操作。目前，美國已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產企業(yè)中廣泛實施的 通用良好生產規(guī)章 (gmp) 和危害分析和關鍵控制體系 (haccp) 。 gmp 規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設備、裝備、裝置是必須的，哪些錯誤必須避免，還涉及諸如通風設置、設備清洗等要求。同時，相關部門實施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農業(yè)生產規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對最終食品的危險性。歐盟的 食品安全白皮書 明確提出要加強和鞏固從農田到餐桌的控制能力， 全面完善全程監(jiān)管體制。歐盟及其主要成員國在

15、追溯制度方面建立了統(tǒng)一的數據庫，包括識別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細記載生產鏈中被監(jiān)控對象移動的軌跡，監(jiān)測食品的生產和銷售狀況。 歐盟還建立了食品追蹤機制， 要求飼料和商品經銷商對原料來源和配料保存進行記錄， 要求農民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細過程進行記錄。 比如， 歐盟規(guī)定牲畜飼養(yǎng)者必須記錄包括飼料的種類及來源、 牲畜患病情 況、 使用獸藥的種類及來源等信息并妥善保存。 屠宰加工場收購活體牲畜時， 養(yǎng)殖方必須提供上述信息的記錄。 屠宰后被分割的牲畜肉塊， 也必須有強制性的標識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。 此外， 歐盟還建立了轉基因生物

16、的跟蹤系統(tǒng)， 要求生產企業(yè)及食品經營者傳送并保留其經手的轉基因食品的詳細信息， 這些信息必須通過商業(yè)鏈傳達， 保留時間不得少于5 年， 以此確保對轉基因生物的可追溯性。六、責任主體限定原則在英美國家食品安全管理機制中，食品安全首先是食品生產者、加工者的責任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責， 就是通過對食品生產者、 加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風險。按照美國法律， 企業(yè)作為當事人對食品安全負主要責任。 企業(yè)應根據食品安全法規(guī)的要求來生產食品， 確保其生產、 銷售的食品符合安全衛(wèi)生標準。 政府的作用是制定合適的標準， 監(jiān)督企業(yè)按照這些標準和食品安全法規(guī)進行食品生產， 并在必要時采取制裁

17、措施。 違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任， 而且還要受到行政乃至刑事制裁。在歐盟及各主要成員國的食品鏈中，生產、加工食品的經營者的責任非常明確。歐盟食品安全白皮書 規(guī)定， 食品生產加工者、 飼料生產者和農民對食品安全承擔基本責任； 政府當局通過國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)的運作來確保食品安全； 委員會對政府當局的能力進行評估， 運用先進的科學技術來發(fā)展食品安全措施， 通過審查和檢驗促使國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)達到更高的水平； 消費者對食品的保管、 處理與烹煮負有責任。七、專家參與原則 隨著新資源、 新材料、 新技術在食品生產加工中的廣泛應用以及更多環(huán)境污染物的出現， 食品危害因素越來越復雜， 風險越來

18、越大， 為食品安全監(jiān)管工作帶來巨大挑戰(zhàn)。 充分利用專家力量， 讓專家參與食品安全監(jiān)管工作， 已成為各國的共識。美國政府一方面在管理機構內部組織優(yōu)秀科學家加強前沿問題的研究， 另一方面積極利用政府部門以外的專家資源， 通過技術咨詢、 合作研究等各種形式， 使之為食品安全管理工作服務。 同時與世界衛(wèi)生組織、 糧農組織等國際組織保持密切聯(lián)系， 分享最新的科學進展成果。 政府還充分利用檢驗機構的專業(yè)力量。 美國的食品檢驗機構中有大批食品工藝、微生物、營養(yǎng)、衛(wèi)生等方面的專家，在政府的統(tǒng)一組織下， 利用他們的專業(yè)知識， 系統(tǒng)開展食品安全狀況調查、 收集并分析樣品、監(jiān)控進口產品、從事消費者研究等工作。向消費

19、者提供安全知識培訓， 也是食品安全專家參與食品安全監(jiān)管工作的一個重要途徑。 美國農業(yè)部的消費者熱線每年要答復大量消費者關于食品安全知識、 風險防護、營養(yǎng)搭配等方面的咨詢。歐盟食品安全管理局設置有八個專門科學小組， 分別為食品添加劑、 調味、 加工輔料和與食品相接觸物質組； 用于動物飼料的添加劑、 產品或物質組； 植物衛(wèi)生、植物保護產品及其殘留物組；轉基因生物組；飲食產品、營養(yǎng)和應變性組；生物危險（包括瘋牛?。┙M；食品鏈污染組；動物衛(wèi)生與福利組。八個小組在科學委員會的協(xié)調下， 根據各自的職責分工開展專題研究和科學評估， 為食品安全局的各項決策提供技術支持，為制定法規(guī)、標準提供基礎數據。此外，在發(fā)

20、生食品危機時， 歐盟理事會將成立危機處置小組， 歐盟食品安全管理局的科學家們將負責為該小組提供必要的科學和技術建議。八、充分發(fā)揮消費者作用原則歐美等國家非常重視消費者在食品安全監(jiān)管， 特別是法規(guī)、 政策制定過程中的作用，充分聽取消費者的建議，確保其工作能真正維護消費者的利益。美國在立法和修訂過程中都允許并鼓勵消費者積極參與。 立法機構通常發(fā)表一個條例提案的先期通知， 提出存在問題和解決方案， 征詢公眾的意見； 在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費者提供開展討論和發(fā)表評論的機會；當遇到特別復雜的問題，需要立法機構外的專家建議時， 立法機構還將根據需要通過非正式信息途徑召開公眾會議， 收集消費者對特定問題的

21、看法。 如果個人或機構對立法機構的決策提出異議時，還可以向法庭提出申訴。九、預防為主原則歐美國家十分重視食品安全管理方面的預防措施， 并以科學性的危害分析作為制定食品安全系統(tǒng)政策的基礎。 haccp 體系作為世界公認的行之有效的食品安全質量保證系統(tǒng)，在歐美等國家和地區(qū)的食品生產加工企業(yè)中得到廣泛應用。haccp 體系的目標在于有效預防和控制可能存在的食品安全隱患，它通過對食品生產的整個過程進行分析， 找出對食品安全有影響的環(huán)節(jié)， 確定關鍵性的控制點， 并為每個關鍵點確定衡量限制和監(jiān)控程序， 在生產中對關鍵點嚴密監(jiān)控， 一旦出現問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用 haccp 體系，既能全面監(jiān)控整個生產過程， 使食品的加工生產、 包裝貯藏、 銷售消費都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運行，又能突出重點，減少食品安全控制的總支出，提高經濟效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎。 haccp 系統(tǒng)還要求企業(yè)具備嚴格的檔案制度（檔案的保存期至少要等于所生產食品的保質期 ）， 并對食品鏈