3790.《實行國庫集中支付零余額賬戶管理政策研究》

1、成 績評卷人姓 名學(xué) 號 大學(xué)公共管理碩士（mpa）課程論文實行國庫集中支付零余額賬戶管理政策研究班 級：2008級mpa課程名稱：政府經(jīng)濟管理課程類別：必修課任課教師：開課時間：2010年10月大學(xué)mpa教育中心實行國庫集中支付零余額賬戶管理政策研究【摘要】本課題通過分析國內(nèi)外國庫集中支付制度的一般做法，分析我國財政資金國庫集中支付管理制度的現(xiàn)狀，在研究預(yù)算及零余額賬戶的本質(zhì)屬性和業(yè)務(wù)特點與財政國庫集中支付的關(guān)系基礎(chǔ)上，提出零余額賬戶、特別是授權(quán)支付在具體操作中的政策性建議，同時為財政部門針對各個系統(tǒng)的不同的業(yè)務(wù)特點決定采用不同的國庫支付方式提供決策依據(jù)，從而有利于我國國庫集中支付改革的健康

2、發(fā)展，達到財政支出管理制度改革的根本目的。 【關(guān)鍵詞】財政改革 國庫集中支付 零余額賬戶管理【abstract】this topic through the analysis of domestic and international treasury centralized paying system, analyzes the general way of fiscal fund treasury centralized paying management system present situation, in the research budget and zero balance a

3、ccount essential attribute and business characteristics and fiscal treasury centralized paying relationship is proposed, based on the zero balance account, especially in the concrete operation of authorized payment policy suggestions, at the same time for finance department in view of each system of

4、 different business characteristics decided to adopt different treasury payment provide basis for decision-making in our country, so as to facilitate the exchequers centralized payment reform, achieve the healthy development of fiscal expenditure management system reform of the basic goal. 【key word

5、s】fiscal reform treasury centralized paying zero balance account management 一、研究背景近年來，中國的財政體制進行了重大的改革，目前以部門預(yù)算制度、政府采購制度和國庫集中支付制度為核心的三項基礎(chǔ)性的管理改革試點工作正在進行，三項改革是緊密聯(lián)系在一起的，是互為條件，相輔相成的，只有并駕齊驅(qū)，財政支出管理體制改革才能加速前進。這將是一次非常深刻的改革，它涉及到預(yù)算觀念、預(yù)算體制和預(yù)算管理方式的改變，是對傳統(tǒng)預(yù)算管理體制的一次革命。前一段時期，改革的重點集中在財政收入方面，這一段時期，改革重點將轉(zhuǎn)移到財政支出管理方面上來。根

6、據(jù)國務(wù)院財政國庫管理制度改革方案的要求，在“十五”期間全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財政資金繳、撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。自2000年起，我國開始編制部門預(yù)算，但是想解決預(yù)算管理中存在的種種問題，光有好的預(yù)算，還不能確保資金的使用不出岔子，還應(yīng)有盯得好、管得了的手段。要從根本上解決問題，還得再造一套機制。按照市場經(jīng)濟國家的普遍做法，推行國庫集中支付制度勢在必行。國庫集中支付制度是將財政所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有的財政支出均通過這一單一賬戶進行撥付。國庫集中支付制度的基本思路是：改變資金管理方式，改變資金收入和支付方式。國庫集中支付制度，

7、是指所有行政事業(yè)單位只設(shè)一個財政國庫賬戶，記錄所有收入與支出。它是我國財政收支管理制度和預(yù)算執(zhí)行管理制度的一次重大變革，是制度性創(chuàng)新。通過實施國庫集中支付制度，加強預(yù)算監(jiān)督，能夠加速預(yù)算資金周轉(zhuǎn)、提高資金使用效率、防止預(yù)算資金改變預(yù)定用途、加強財政政策的宏觀調(diào)控和實施力，有利于加強財政支出管理，減少國債發(fā)行，優(yōu)化預(yù)算編制，促進國有資產(chǎn)核算。二、國外財政國庫集中支付模式分析國庫集中支付制度在國外稱為國庫單一賬戶制度（treasury single accounttsa），即將所有的政策性財政資金的收付全部集中到國庫單一賬戶，所有財政收入都納入國庫單一賬戶，所有財政支出都從國庫單一賬戶中開支，從而

8、實現(xiàn)對財政資金的流向、流量的全程控制。體現(xiàn)在支付制度方面就是各國普遍采用的國庫集中支付制度。支付的過程為：根據(jù)支出部門開出的購買商品或支付勞動費的支付憑證或由國庫部門簽發(fā)的支票，經(jīng)有關(guān)部門審核無誤后，通過銀行同業(yè)資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從中央銀行的國庫單一賬戶劃撥資金。各國高效率的國庫資金運行機制主要是建立在國庫單一賬戶的設(shè)置、集中統(tǒng)一的政府支付系統(tǒng)的運作，以及以發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)為依托的基礎(chǔ)上。國庫單一賬戶制度減少了非單一賬戶下資金撥付的多個轉(zhuǎn)賬環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對政府資金的集中、統(tǒng)一使用；通過政府支付系統(tǒng)，能掌握各支出部門每一筆資金的使用狀況，從而杜絕不合理的支出，實現(xiàn)對預(yù)算

9、資金的全面嚴格管理。發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)是保障集中支付制度正常運行的必要條件和手段。各級預(yù)算的執(zhí)行與管理采用先進計算機操作技術(shù)，并在預(yù)算執(zhí)行的各部門間建立了財務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。不僅使預(yù)算執(zhí)行和管理達到了科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理水平，還更易于對每一項財政收入和支出進行監(jiān)督和控制。由于各國電子化程度不同，具體操作方式也不同，主要依靠網(wǎng)絡(luò)和銀行間資金清算系統(tǒng)的完善與發(fā)達。三、國庫集中支付利弊分析(一)有利之處通過分析各國實行國庫集中收付制度的經(jīng)驗以及我國財政資金管理現(xiàn)狀，我們認為，推行國庫集中支付制度改革，具有重要的現(xiàn)實意義。1.實行國庫集中支付制度，有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高

10、財政資金使用效益實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去的財政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?，由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц?。這將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強財政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益。2.實行國庫集中支付，有助于強化財政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金實行國庫集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強化預(yù)算的嚴格性

11、。同時，由于實際資金不到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。3.實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監(jiān)督機制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗實行國庫集中支付制度，財政部門內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機制上防止營私。財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。同時，還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。推進國庫集中支付改革雖說有一定基礎(chǔ)，但難度不?。阂皇侨藗兊挠^念一時難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來人們習(xí)慣的支付方式，對此進行根本性改革，觀念轉(zhuǎn)變需

12、要有個過程。二是部門和單位可能會有些阻力。在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時，不受預(yù)算的約束，自主性強，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復(fù)存在。三是在分散支付條件下，某些部門和單位可以將資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在國庫或國庫指定的代理銀行，單位將失去這個手段。這些因素都可能在推行這項改革時形成阻力。（二）存在問題財政撥款是預(yù)算單位在前一個季度按照批復(fù)的部門預(yù)算資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請下一季度的季度用款限額，財政國庫執(zhí)行機構(gòu)將批準的限額通知代理銀行和預(yù)算單位。由代理銀行從“零余額賬戶”給開戶單位打出銀行

13、蓋章的“財政授權(quán)支付額度通知書”，預(yù)算單位據(jù)此做經(jīng)費收入處理。這當中代理銀行的作用致關(guān)重要，但大多數(shù)單位不適應(yīng)的地方總的來說有以下幾個方面：1.提前報用款計劃及財政部門再次審批加大了工作量，增加了執(zhí)行風險大家都有這樣的疑問：既然年初預(yù)算是報人大審議批準了的，無非常特殊的原因（如政府的調(diào)整政策、或違反財經(jīng)紀律受到處分等等）是不會調(diào)減預(yù)算的，為什么還要再次上報用款計劃，這樣實行反而比過去多出了工作量，單位與財政的部門往來增多，當然難免又會出現(xiàn)錯報、漏批的情況，這就是所謂的執(zhí)行風險。2.款項用途細化給使用帶來不便單位收到“財政授權(quán)支付額度通知書”時，將額度細化為若干用途，在使用這些款項時每一個科目都

14、要單獨填列支用單據(jù)，而預(yù)算總的執(zhí)行下來，實際支用的不一定就是所給預(yù)算的這個數(shù)目，透支當然不可能，有時就會出現(xiàn)專用項目年底剩下“零頭”，怎樣來解決呢？有的單位就把科目移項來用，比如車輛運行費不夠的話就用差旅費來補，反正到了年底把零余額賬戶的錢用完就成，這樣預(yù)算細化就失去了意義。3.年底大量追加資金在零余額賬戶堆積，造成支用不及時，零余額實際不能零余額財政部門現(xiàn)在對預(yù)算指標的追加主要集中在下半年的時間，要等資金最后到位極有可能已經(jīng)來到年底，基層單位即使在此之前代墊，可幾十萬乃至上百萬的資金哪能在不多的時間內(nèi)轉(zhuǎn)走？4.沒有成熟發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)作荷載，國庫集中支付改革難以成功由于國庫集中支付采用局域網(wǎng)撥

15、號上網(wǎng)的形式，每次申報用款計劃都很周折，單位都是寬帶上網(wǎng)，要報只能去財政部門，可一到那里，很多人圍著有限的機子轉(zhuǎn)，報好了又要來回跑蓋公章，無形中減弱了改革的認同度。我們改革的目的是簡化程序，加強監(jiān)督力度，有效控制開支，以上幾點在不同程度上不能很好的實現(xiàn)這一目標，需要有更加科學(xué)的方法來加以改進。四、問題原因分析及解決方案我國預(yù)算法明確提出預(yù)算的原則是“收支平衡，略有節(jié)余”，但通過零余額賬戶反映出的問題卻是“收支難平，結(jié)余更是個拖油瓶”，各單位都在很辛苦地做到自己的“收支平衡”，預(yù)算畢竟只是計劃，離實行還有一定距離，而且大多的支出項目是定額式的，并不能實際左右支出額度；還有一個重點在于預(yù)算法中沒有

16、具體條文，人大的審批權(quán)只停留在聽聽匯報、發(fā)發(fā)議論、舉手表決上，可以說只是履行法律程序，對收支總數(shù)有一個大概地了解，提不出具體的修改意見，更不要說如何在實行中采取科學(xué)的途徑來對預(yù)算變更進行審查監(jiān)督。針對問題，筆者提出點自己的看法：（一）對預(yù)算實行總額控制，重點審查財政年底只對一個單位的預(yù)算總額完成情況進行檢查，在不突破預(yù)算的前提下只對專項經(jīng)費細化進行審核。（二）加大財政直接支付范圍，減少使用定額預(yù)算自從人員工資實行財政直接支付以來，單位確實減輕了不少負擔，財政也從中受益，節(jié)約了資金。這個做法值得推廣，應(yīng)該進一步將社會保障費、水電、電話費等約束性支出也加入進來，真正將“保運轉(zhuǎn)”的工作做好，單位只要

17、操作彈性的部分就行了。（三）減少單位審報環(huán)節(jié)，對追加經(jīng)費有“快速通道”財政按年初預(yù)算直接下達相關(guān)指標到單位賬戶，只有出現(xiàn)指標追加的情況才需要單位各別申報用款計劃，追加經(jīng)費最好使用直接支付的方式，不能直接支付的可以特事特辦，前提是保留單位的資金賬戶，進行備用金核算的管理模式，批準使用過渡性手段。（四）加快軟件建設(shè)進程，緊跟時代要求加大支付平臺的安全設(shè)置，提高其兼容性，完善軟件自身審核功能，這些工作應(yīng)該早日跟上，才能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢?？偟膩碚f，財政國庫集中支付制度非常適應(yīng)我國經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了發(fā)展先進生產(chǎn)力的要求，是對現(xiàn)行制度的創(chuàng)新，是加強財政資金使用監(jiān)督、防范腐敗行為發(fā)生的得力措施，它從根本上體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益。目前國庫授權(quán)