如何構(gòu)建國有企業(yè)的治理型內(nèi)部審計.docx

1、如何構(gòu)建國有企業(yè)的治理型內(nèi)部審計一、公司治理與治理型內(nèi)部審計的產(chǎn)生（一）內(nèi)部審計與公司治理的關系1從定義看，根據(jù) 2005年內(nèi)部審計實務標準中內(nèi)部審計的新定義：內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現(xiàn)其目標”。公司治理（colporategovernanee）是指所有者（主要是股東）對經(jīng)營者的一種監(jiān)督和制衡機制，即通過建立 一套制度來合理地配置所有者和經(jīng)營者之間的權(quán)利與責任關系。它是借助股東大會、董事會、經(jīng)理層或股東大會、監(jiān)督董事會、執(zhí)行董事會所構(gòu)成的公司治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的內(nèi)部治理

2、。其目的是保證所有者利益的最大化，防止經(jīng)營者損害所有者的利益?？梢?，有效的公司治理能夠提高公司的運作效率，從而有助于公司實現(xiàn)其目標，這一點與內(nèi)部審計職能類似。2、從起源看，內(nèi)部審計的產(chǎn)生是基于企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)內(nèi)部管理層次越來越多，企業(yè)經(jīng)營管理的整體協(xié)調(diào)難度也越來越大，迫切需要加強企業(yè)內(nèi)部各級組織、各職能部門之間的控制和配合而產(chǎn)生的一支相對獨立于其他職能部門的、能夠及時監(jiān)督和評價企業(yè)整體經(jīng)濟運行狀況的職能機構(gòu)。公司治理結(jié)構(gòu)則是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的必然產(chǎn)物。這與內(nèi)部審計的起源有相似之處，都是由于兩權(quán)分離而需要權(quán)力之間的相互制衡。（二）治理型內(nèi)部審計的產(chǎn)生透過內(nèi)部審計與公司治理的關系，我們不

3、難發(fā)現(xiàn)兩者是相輔相成，互為聯(lián)系的。公司治理是一整套的制度框架，而審計監(jiān)督則是為捍衛(wèi)這套制度所不可缺少的一種機制和手段，審計履行決策監(jiān)督職能成為公司治理成功的重要保障。實踐證明，在成功的公司治理過程中審計功不可沒，失敗的公司治理必定伴隨著審計失敗。所以，要改變公司治理機制的缺陷，完善公 司治理，必須發(fā)揮內(nèi)部審計的重要作用。在強調(diào)公司治理之前， 企業(yè)內(nèi)部審計定位在服務于管理者的層面，并為管理者履行責任服務。這一審計目標決定了傳統(tǒng)內(nèi)部審計的職能、技術與方法、內(nèi)容與范圍以及獨立性等問題。在公司治理環(huán)境的要求下，內(nèi)部審計目標與價值增值的治理目標相一致，并使得其職能、技術方法、內(nèi)容與范圍等方面產(chǎn)生了新的導

4、向與變革， 內(nèi)部審計職能由監(jiān)督、評價、管理、控制職能拓展到治理功能，已成為了公司治理的迫切需要。2006亞洲內(nèi)部審計、公司治理及合規(guī)性（ IACC ）大會于2006年4月在中國上海舉辦，表明內(nèi)部審計、公司治理及合規(guī)性已成為眾多中國企業(yè)關注的熱點,二、我國內(nèi)部審計及公司治理現(xiàn)狀從國內(nèi)公司治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)督體系方面看，隨著我國國企改革的推進及現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)日趨規(guī)范，但仍然存在一些缺陷。首先，由于股權(quán)較為集中，董事會 對經(jīng)理層的監(jiān)督作用弱化， 內(nèi)部審計作用難以發(fā)揮， 致使經(jīng)營管理失控，決策程序流于形式； 其次，因真正的所有者虛位，導致監(jiān)事會的監(jiān)督動力不足， 不能發(fā)揮監(jiān)事會的法定

5、監(jiān)督職能； 最后，外部監(jiān)督體系尚不完整， 經(jīng)理人市場沒有形成，外部審計的獨立性難以保證，導致外 部監(jiān)督質(zhì)量降低。我國的內(nèi)部審計多產(chǎn)生于行政命令，而西方的內(nèi)部審計則產(chǎn)生于公司多層經(jīng)營管理的內(nèi)在需要。因此，我國的內(nèi)部審計基礎薄弱。我國公司法并未就企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)的組織設置 提出具體要求，我國的審計法也未作詳細規(guī)定。在實踐中，內(nèi)部審計就處于這樣一種尷 尬的地位一一既代表國家監(jiān)督企業(yè)，又代表企業(yè)的高層管理者監(jiān)督其下屬。有的企業(yè)高層管理人員對內(nèi)部審計的獨立性這一本質(zhì)特征認識不足，誤以為審計就是查賬， 一度把內(nèi)部審計機構(gòu)置于財會部門之內(nèi)， 形成 財審合一”的體制，其結(jié)果不僅使內(nèi)部審計無力監(jiān)督財會部門 自身

6、，而且受其地位和權(quán)限所限，也很難監(jiān)督他人，做出的審計結(jié)論往往也有失客觀公正。以上缺陷無疑加重了企業(yè)監(jiān)控力度不夠、會計信息失真、內(nèi)部人控制等公司治理方面的問題。作為企業(yè)內(nèi)部控制的有力屏障，內(nèi)部審計體系如果不正常，再加上外部監(jiān)控不得力，一旦企業(yè)領導層集體犯罪， 法人犯罪，或經(jīng)營決策失控，惡意收購等情況發(fā)生，企業(yè)將遭毀滅性的 打擊。而大股東們往往可以利用已有的資金便利和信息便利，保護自己的利益，將損失留給成千上萬的中小散戶?？梢?，在我國的實踐中，還沒有將內(nèi)審部門納人公司治理的框架中， 賦予其應有的地位，使其發(fā)揮公司自我調(diào)控機制的作用，進而大大影響了我國公司治理監(jiān)督機制的有效性。三、構(gòu)建治理型內(nèi)部審計

7、的具體途徑如前文所述，治理型內(nèi)部審計是指在現(xiàn)代企業(yè)治理機制下，內(nèi)部審計職能由監(jiān)督、評價、管理、控制職能拓展到治理功能，并伴之以內(nèi)部審計目標、組織體制、技術方法、內(nèi)容范圍等的變革。它展現(xiàn)了如下的內(nèi)部審計形象： 以風險為基礎，為實現(xiàn)組織的價值增值目標， 由具 備復合型才能的職業(yè)人員所從事的重在監(jiān)督和評價公司治理有效性的保證和咨詢活動。與現(xiàn)有內(nèi)部審計模式相比，治理型內(nèi)部審計更能實現(xiàn)監(jiān)督者進行再監(jiān)督這一基本職能。這正是企業(yè)所有者（股東）所普遍關注的核心問題之一。如何在現(xiàn)有條件下實現(xiàn)審計職能的過渡？筆者認為可從如下幾方面著手。（一）合理安排審計機構(gòu)的組織地位，提高審計工作的獨立性1重構(gòu)內(nèi)部審計的組織系統(tǒng)

8、內(nèi)部審計工作的組織系統(tǒng)是企業(yè)內(nèi)部控制體系的有力屏障。內(nèi)部審計的組織模式及職權(quán)必須符合公司治理的結(jié)構(gòu)要求，為治理型內(nèi)部審計工作的有效開展奠定堅實的基礎。第一，建立具有獨立性、權(quán)威性的內(nèi)部審計機構(gòu)， 改變內(nèi)部審計機構(gòu)平行于各職能部門的現(xiàn) 狀，使之向更高層級升格， 從體制上保證內(nèi)部審計工作內(nèi)容的全面展開。內(nèi)部審計應協(xié)調(diào)各方面關系，憑借優(yōu)勢通過具體的業(yè)務活動體現(xiàn)其監(jiān)督、評價、服務職能，并側(cè)重于對高層經(jīng)理及其下屬各職能部門工作進行監(jiān)督與評價，提出建設性建議。第二，變革內(nèi)部審計的管理模式。 我國改制后的國有企業(yè)大多為監(jiān)事會與董事會聯(lián)合的治理 模式，對于內(nèi)部審計機構(gòu)的隸屬關系，有三種比較合理的選擇：一是由監(jiān)

9、事會領導；二是隸 屬于董事會；三是由監(jiān)事會和董事會雙重領導。從理論上講，監(jiān)事會有更大的權(quán)利行使所有者賦予的監(jiān)督權(quán)，董事會則有更大的權(quán)利行使決策權(quán)。作為保護所有者權(quán)益的內(nèi)部審計，行使監(jiān)督權(quán)應歸于監(jiān)事會的領導，以在公司內(nèi)部形成一個完整的監(jiān)督系統(tǒng)。這種機構(gòu)設置的前提是公司監(jiān)事會有充分的權(quán)力與能力行使所有者的監(jiān)督權(quán)。考慮到我國改制后部分公司監(jiān)事會存在監(jiān)督權(quán)的行使缺乏力度，功能名存實亡、功能弱化等問題，在內(nèi)部審計機構(gòu)設置上， 通常采取第二種模式，即在董事會下設審計委員，實施對內(nèi)部審計的管理。而條件成熟的企 業(yè)，內(nèi)部審計機構(gòu)進而由監(jiān)事會和董事會下設審計委員會雙重領導。這種政治上的三權(quán)分立思想在公司機關構(gòu)造

10、上的顯現(xiàn)”，從權(quán)力層次”的理論上為治理審計提供了最強獨立性的 制度支持，應該屬最優(yōu)模式。2、確保內(nèi)部審計的獨立性，充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督、治理作用內(nèi)部審計的獨立性要真正得到保證，至少須具備以下條件：（1）審計委員會須確保內(nèi)部審計機構(gòu)能充分地、不受限制的與公司高級管理層、審計委員會及董事會進行溝通和交流，并向其報告工作結(jié)果；（2）審計委員會必須評查內(nèi)部審計機構(gòu)的工作章程并保證內(nèi)部審計可以不 受限制地獲得其工作所需的記錄、職員、財力和物力；內(nèi)部審計機構(gòu)負責人（簡稱 CAE） 的聘用、解雇決定應由審計委員會主席認可，其還必須適當參與CAE業(yè)績的考核及薪酬的決定； （4）審計委員會必須讓 CAE 及外部

11、審計師有機會定期與其進行非 公開的商談和討論， 而沒有管理層人士參加。 可見，要保證內(nèi)審的充分獨立，避免受管理層 的操控或影響， 審計委員會的作用及其對內(nèi)審的支持極為關鍵。 事實上， 內(nèi)部審計與審計委 員會是相互支持、相互促進的， 審計委員會要能對本公司的經(jīng)營、 管理有徹底的了解， 其必 須考慮內(nèi)部審計師的工作。鑒于內(nèi)部審計在確保公司內(nèi)部控制制度有效運轉(zhuǎn)及管理和控制風險等方面的獨特的作用， 它 在幫助管理當局及審計委員會對內(nèi)部控制進行評估、 報告方面也起著任何其他部門所無法替 代的作用。美國政府出臺Sarbanes-Oxley法案明確規(guī)定所有上市公司必須設置和保持有效的 內(nèi)審機構(gòu)， 否則不得上

12、市或?qū)⒚媾R退市。 內(nèi)部審計師已被看做是與董事會、 高級管理層、外 部審計師構(gòu)成有效公司治理的四大基石之一， 這一觀點很快被社會各界所接受， 并達成共識。 隨著我國對內(nèi)部控制重要性認識及所采取的一系列舉措（如財政部內(nèi)部會計控制規(guī)范等頒布實施、中注協(xié)內(nèi)部控制審核指導意見的發(fā)布），有理由相信內(nèi)部審計必將且應該成為企業(yè)內(nèi)部組織中不可或缺的關鍵職能部門。 為加快我國公司治理建設， 在當前內(nèi)部審計的 重要性還沒有為人們普遍認識和重視的情況下， 首先在上市公司治理準則 中明確規(guī)定上 市公司內(nèi)部審計機構(gòu)的設置非常必要， 同時還應參照前述為確保內(nèi)部審計有效發(fā)揮作用所應 具備的條件對審計委員會和內(nèi)部審計進行規(guī)范，

13、尤其還應對我國審計委員會成員的獨立性、 資職作進一步嚴格的規(guī)定。（二）提高內(nèi)審人員的職業(yè)勝任力 內(nèi)部審計要能在公司治理中發(fā)揮作用， 具備獨立性可以說僅具備了必要條件， 還必須具備充 分條件 職業(yè)勝任能力。 為發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)的監(jiān)督作用， 審計委員會必須確保內(nèi)部審計 規(guī)范是遵循國際內(nèi)部審計標準，并要求內(nèi)部審計師尤其是 CAE 必須取得適當職業(yè)證書以證 明其職業(yè)勝任能力。目前，首推國際注冊內(nèi)部審計師（CIA） 證書，這是惟一被世界各國都認可的資格證書。 取得該證書除要通過嚴格的考試， 還須有兩年以上審計、會計工作經(jīng)歷，取 得證書后必須參加 IIA 規(guī)定的后續(xù)教育方可注冊， 否則取消其資格。 如果內(nèi)

14、部審計是由有勝 任能力的職業(yè)內(nèi)部審計師按照其職業(yè)標準和行為規(guī)則，獨立地、 勤勉謹慎地進行的， 其必定 成為企業(yè)管理當局提高效率、管理和控制風險、實現(xiàn)企業(yè)目標最得力的智囊。因此，企業(yè)設 立的內(nèi)部審計機構(gòu)是否有效除具備獨立性外， 最關鍵的是其必須配備充分的、 全職的、 具有 職業(yè)勝任能力的內(nèi)部審計師。（三）豐富審計主體 治理審計的主體可以是多方面的， 在以相應的機構(gòu)主導之下， 根據(jù)業(yè)務需要， 可能需要多方 面人員參與進來， 包括企業(yè)專職內(nèi)部審計人員、 企業(yè)相關部門的專業(yè)人員、 外部獨立審計師、 獨立董事以及其他利益相關者等， 并由此分為內(nèi)部治理審計和外部治理審計。 這一現(xiàn)實的做 法，完全打破了內(nèi)部

15、審計原有的 “內(nèi)部性 ”壁壘，外部人員也可以實施內(nèi)部審計。如果符合成 本效益原則，內(nèi)部審計的聯(lián)合外部專業(yè)性的咨詢公司進行內(nèi)審咨詢都是可行的。（四）拓展審計對象及范圍1、實施治理過程審計（1）戰(zhàn)略審計。 戰(zhàn)略審計是公司治理過程中的一種正式機制 ,是正式的戰(zhàn)略考察過程 ,它同時 對董事會和管理層施加約束； 戰(zhàn)略審計應采取由董事會主導的審計模式， 主要由公司的獨立 董事來負責執(zhí)行 ,是獨立董事參與戰(zhàn)略管理過程的主要方式。其審計的主要內(nèi)容是對公司經(jīng) 營戰(zhàn)略實施前監(jiān)督和評價其制訂的合理性。通過戰(zhàn)略審計既可使公司的資源得到合理配置， 在實現(xiàn)目標的同時， 不斷獲得更多的資源； 又可使公司不斷適應外部環(huán)境的變

16、化， 抓住發(fā)展 的機遇， 避免或減少威脅， 確保公司戰(zhàn)略符合股東的利益， 以及戰(zhàn)略實施過程中監(jiān)督和評價 管理者是否將戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為公司行動。（2）加強風險管理審計。風險管理審計是風險基礎審計的一種延伸，其基本吸收了風險審計各種特點， 只是在此基礎上擴大審計關注點到企業(yè)的主要戰(zhàn)略目標， 管理層對風險的容忍 度，主要風險評價指標以及企業(yè)績效評價分析等涉及現(xiàn)代企業(yè)整體風險管理領域的多方位角 度。而且風險管理審計已經(jīng)開始關注為實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標應如何進行風險優(yōu)化，如企業(yè)對哪些固有風險可以實行避免、轉(zhuǎn)移或接受并予以控制的風險管理策略。（3）重視內(nèi)部控制審計。以內(nèi)部控制評價為核心的管理審計依然是治理型內(nèi)部審

17、計的重要內(nèi)容。 內(nèi)部控制審計， 主要是運用文字描述、 調(diào)查表及流程圖等手段與方法對內(nèi)部控制系統(tǒng) 實施健全性評價 ,以及通過穿行試驗或重點測試來進行符合性測試等 ,以檢查和評價企業(yè)內(nèi)部 控制系統(tǒng)是否健全、內(nèi)部控制制度是否被遵循及內(nèi)部控制機制運行是否有效,并找出內(nèi)部控制系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)并加以改進，促進企業(yè)健全內(nèi)部控制制度，改善管理，減少損失浪費， 提高經(jīng)濟效益。2、對公司治理效果進行評價 （1）董事會評價 董事會評價是通過對董事會結(jié)構(gòu)及其成員、董事會風格、 董事會培訓、 董事會實務 （包括企 業(yè)使命和戰(zhàn)略的制訂、創(chuàng)新、生產(chǎn)力、市場推廣、人員開發(fā)、團體關系以及最終收益等）作 出評價， 對董事會的治理

18、責任及其業(yè)績作出保證。 董事會評價的難度是評價標準的選擇。 以 下方面可作為董事會責任的評價標準： 法律、法規(guī)、 政策、社會規(guī)范； 歷史模式、 公司傳統(tǒng)； 與公司事項相關的長期戰(zhàn)略目標； 責任人的認定； 董事會誠信與成長力； 董事會參與或干涉 公司事件； 績效的業(yè)務與行業(yè)對比分析等。 事實上， 目前各國公司治理準則都已形成一套較 為全面的治理評價指標體系， 這些評價指標是董事會評價現(xiàn)有的具有較強操作性的參考標準。（2）評價審計委員會的活動審計委員會的活動應當具有下列特征： 正式的書面形式的審計委員會章程對目的， 成員及獨 立性，會議頻率，成員的作用和責任，與管理層、內(nèi)部和外部審計師的關系，報告

19、責任，進 行特別調(diào)查的授權(quán)等問題進行闡述； 實際的活動與章程的規(guī)定相比較； 實際的活動與正式的 指南和規(guī)則相比較； 實際的活動與最佳實務相比較； 以及審計委員會使用正式的自我評估程 序。審計委員會對保證治理結(jié)構(gòu)及其支持程序的有效性負最終責任。因此， 將審計委員會的活動與章程中確定的作用和責任， 以及外部指南和最佳實務等進行比較就非常重要。 例如， 審計 委員會的結(jié)構(gòu)和章程必須包含特定的責任和與Sarbanes-OxleyAct ， SEC 規(guī)定和其他公司治理指南的遵守有關的最佳實務。 內(nèi)部審計師經(jīng)常應審計委員會的要求進行這類評價， 以證實 他們遵守了這些新的規(guī)定。 當然，必須將這些責任和最佳實

20、務整合到公司總體的治理活動中。 審計委員會章程還必須保證內(nèi)部審計師具有有效執(zhí)行和遵守審計標準所需的各種資源， 接近 委員會成員的權(quán)利和接近高級管理層的權(quán)利。 該章程必須和內(nèi)部審計部門的章程保持高度的 一致性。 最后， 內(nèi)部審計師應該將這些評估視作通過觀察、 訓練和建議等方式為審計委員會 提供價值的重要的機會。2）管理責任審計 管理責任審計是以評價管理 （經(jīng)營 ）責任為主要的業(yè)務內(nèi)容， 通過對經(jīng)營管理活動 （經(jīng)營或項目、 業(yè)務或事項等 ）進行審查與評價，并采用一定的標準來衡量其經(jīng)濟性、效率性及效果性，從 而找出差距，挖掘潛力，提高效益，或證實效益優(yōu)劣，評價管理績效，提供咨詢意見， 增加公司價值。

21、 我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟責任審計就 是一種典型的管理責任審計，涉及決策審計、效益審計、經(jīng)營審計和舞弊審計等相關內(nèi)容， 是一種中國特色的治理審計。（五）改進內(nèi)部審計的技術與方法1、內(nèi)部審計應該突破單純的、事后審計的傳統(tǒng)方式。隨著計算機技術的發(fā)展及其在公司中應用水平的提高， 通過在公司內(nèi)部建立一個完善、 高效 的審計信息化系統(tǒng)和審計操作平臺， 逐步實現(xiàn)審計過程的三個轉(zhuǎn)變： 從單一的事后審計轉(zhuǎn)變 為事后審計與事中審計、 事前審計相結(jié)合； 從單一的靜態(tài)審計轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)審計與動態(tài)審計相 結(jié)合，從單一的現(xiàn)場審計轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場審計與遠程審計、非現(xiàn)場審計相結(jié)合。2、內(nèi)部審計的實施應向內(nèi)部審計與外部審計相結(jié)合的方向發(fā)展內(nèi)部審計與外部審計的協(xié)調(diào)， 是指為減少重復審計， 提高審計效率， 內(nèi)部審