談?wù)勎覈鴦趧?dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的重構(gòu)研究與分析

1、省人民政府水行政主管部門 建立水土保持談?wù)勎覈鴦趧?dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的重構(gòu)談?wù)勎覈鴦趧?dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的重構(gòu)作者李凌云論文摘要：在勞動(dòng)法頒布10周年的日子即將來臨之際，有必要對我國勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制進(jìn)行全面的審視。本文從我國勞動(dòng)關(guān)系的現(xiàn)狀入手，分析了我國勞動(dòng)關(guān)系立法模式和協(xié)調(diào)機(jī)制中存在的問題，并提出了改革勞動(dòng)關(guān)系立法模式和協(xié)調(diào)機(jī)制的具體措施。一、我國勞動(dòng)關(guān)系的現(xiàn)狀1994 年7月5日我國第八屆全國人民代表大會(huì)第八次會(huì)議通過了中華人民共和國勞動(dòng)法，這是一部調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的基本法。這部勞動(dòng)法順應(yīng)了當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期勞動(dòng)用工制度改革的需要，為全面 施行勞動(dòng)合同制度提供了法律依據(jù)，也起到了積極的推動(dòng)作用

2、。我國勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整模式也由原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中統(tǒng)一的管理模式逐漸轉(zhuǎn)化形成了為一種三層次的調(diào)整模式，即勞動(dòng)基準(zhǔn)法調(diào)整全部勞動(dòng)關(guān)系、集體合 同調(diào)整集體勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)合同調(diào)整個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系。但是，由于當(dāng)時(shí)立法者觀念的局限和立法技術(shù)的落后，這部勞動(dòng)法還存在著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影子。以市場經(jīng)濟(jì)為價(jià)值取向的改革深深觸動(dòng)了以往的固有勞動(dòng)關(guān)系基 石，引起了不同利益群體的矛盾沖突。隨著國有企業(yè)改革的深入進(jìn)行，中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展，外資企業(yè)的大量進(jìn)入，我國的勞動(dòng)關(guān)系已經(jīng)日趨多樣化和復(fù)雜化。而現(xiàn)有勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的固有缺陷，直接影響了當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系的良性發(fā)展。當(dāng)前我國勞動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：1勞動(dòng)爭議數(shù)量直線上升。

3、從統(tǒng)計(jì)來看，勞動(dòng)爭議的發(fā)生率逐年上升，2000年我國勞動(dòng)爭議仲裁案件達(dá)到204605件，是五十多年來案件數(shù)目的總和。以上海為例，1995年至1998年勞動(dòng)爭議仲裁案件三年翻一番，而1998年至2000年兩年又翻了一番，2001年達(dá)到13，000余件。2、勞動(dòng)爭議的處理呈現(xiàn)訴訟化、信訪化的傾向。據(jù)有關(guān)資料顯示，1995年以來，當(dāng)事人不服仲裁裁決提起訴訟的案件呈逐年上升趨勢，其中1995 1996年近30%左右，1997-2001年近50%左右；上海市職工法律援助中心去年曾對2297件勞動(dòng)糾紛案件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)80%的問題是有法可依的，但其中只有27%的人愿意走法制道路，另有35%的人不置可否，更

4、有 38%的人則表示寧愿找有關(guān)信訪部門。3、勞動(dòng)爭議基本歸為權(quán)利爭議和利益爭議。前者是一方或雙方違反合同約定引發(fā)的。后者是指當(dāng)事人因不滿現(xiàn)行法律而提出高于法定標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的。目前利益爭議大多為群體爭議，引發(fā)很多社會(huì)問題，影響了社會(huì)的安定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國集體爭議 8247起，發(fā)生在非國有企業(yè)的占66% （轉(zhuǎn)引自不公平的規(guī)則）。部分案件的當(dāng)事人采取圍哄政府機(jī)關(guān)、堵塞交通、請?jiān)甘就确绞揭蠼?決自身問題，造成一定的社會(huì)影響及行業(yè)、區(qū)域的相互效仿，引發(fā)不安定因素?？梢哉f，目前我國的勞動(dòng)關(guān)系現(xiàn) 狀已經(jīng)處于一種較為混亂的狀態(tài)。上述特點(diǎn)只是我國勞動(dòng)關(guān)系存在問題的表象，要深入探討我國勞動(dòng)法治存在的問題，

5、應(yīng)當(dāng)從勞動(dòng)關(guān)系的立法模式（即法的制定）和勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制（即法的實(shí)施）兩個(gè)維度展開。（一）我國勞動(dòng)關(guān)系立法模式1、從立法的形式上來看目前我國勞動(dòng)法的立法層次比較低。全國人大頒布的法律只有一部中華人民共和國勞動(dòng)法，全國性的專項(xiàng)立法如促進(jìn)就業(yè)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭議處理法、社會(huì)保障法等由于種種原因尚未出臺(tái)；國務(wù)院只有少量的勞動(dòng) 行政法規(guī)；勞動(dòng)部則先后頒布了大量的部門規(guī)章，以“通知”、“復(fù)函”的形式對勞動(dòng)法實(shí)施中的具體問題 進(jìn)行解釋。在這些國家級立法中，不僅有許多滯后的規(guī)定，還存在著大量相互抵觸的現(xiàn)象。而在地方一級，由于 各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市享有地方立法權(quán)，因而各地根據(jù)自身的實(shí)際狀況制定

6、了大量的地方法規(guī)、地方規(guī)章，另外各地勞動(dòng)行政部門還會(huì)制定大量的規(guī)范性文件，這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在立法理念上大相徑庭、立法水平上良莠不齊，這樣的立法現(xiàn)狀使我國勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整在全國范圍內(nèi)極不均衡。2、從立法的內(nèi)容上來看國際上通行的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整模式分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次：勞動(dòng)基準(zhǔn)法調(diào)整全部勞動(dòng)關(guān)系、集體合同調(diào)整集體勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)合同調(diào)整個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系。（1）宏觀層次上：我國對于工時(shí)、工資、休假、婦女及未成年工的保護(hù)都有比較完備的立法。而現(xiàn)在普遍爭論的焦點(diǎn)問題是我國的基準(zhǔn)法水平是高還是低。國外資本看中我國市場的一個(gè)重要原因就是勞動(dòng)力成本低。其實(shí)，我國勞動(dòng)力只是顯性成本低（工資水平偏低），而隱

7、性成本（企業(yè)負(fù)擔(dān)大量的社會(huì)福利職能）去卩很高。隨著勞動(dòng)力市場化程度的提高， 隱性成本向顯性成本轉(zhuǎn)化，顯性成本將不斷上升， 更加客觀地反映我國勞動(dòng)力市場的現(xiàn)實(shí)，在此基礎(chǔ)上與國際水平相比較才能得出準(zhǔn)確的答案。而有些學(xué)者以為強(qiáng)調(diào)通過提高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的方法來保障勞動(dòng)者的利益，其實(shí)是不切實(shí)際的。（2）中觀層次上：我國在企業(yè)范圍內(nèi)整體推行集體合同制度，自勞動(dòng)法頒布實(shí)施以來，至今不足十年。與世界市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國集體合同制度，不僅起步晚，而且立法滯后，目前只有勞動(dòng)部集體合同規(guī)定 等幾個(gè)部門規(guī)章，而集體合同法尚未出臺(tái)，影響了這一制度實(shí)際作用的發(fā)揮。我國企業(yè)尤其是在國有企業(yè)和集體企業(yè)的集體合同簽約率很高，但

8、是集體協(xié)商流于形式，常常照搬照抄勞動(dòng)法律法規(guī)，不能體現(xiàn)企業(yè)的實(shí)際狀況；集體協(xié)商的內(nèi)容也多局限于工資方面，而不能就員工的工時(shí)、工資、福利待遇等進(jìn)行全面協(xié)商。集體合同制 度不能充分發(fā)揮作用， 究其原因主要是我國的工會(huì)還帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，依然扮演著企業(yè)內(nèi)部福利部門的角色。（3） 微觀層次上：一方面是傳統(tǒng)勞動(dòng)用工形式遺留的問題。伴隨著國有企業(yè)改革， 大量下崗、失業(yè)人員（即4050 群體，男50周歲以上，女40周歲以上）涌向社會(huì)，城鎮(zhèn)失業(yè)率不斷攀升，如何制定法律法規(guī)促進(jìn)再就業(yè)是解決問題的關(guān)鍵；一些企業(yè)為了減輕包袱采取“買斷工齡”的方式。在“買斷”過程中，工人沒有發(fā)言權(quán)，“誰去誰 留”、價(jià)格多少，都

9、掌握在少數(shù)經(jīng)營者手中。企業(yè)效益不好，買斷時(shí)工人所得甚少，會(huì)引起工人不滿。企業(yè)效益 好，減員以后企業(yè)效益更好，也會(huì)引起離開企業(yè)的工人不滿，因此經(jīng)常發(fā)生群體性事件；下崗失業(yè)人員成立的非 正規(guī)就業(yè)組織是否應(yīng)當(dāng)依照勞動(dòng)法執(zhí)行，在實(shí)踐中也是頗受爭議的問題，需要立法者給出明確的答案。另一方面是經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展帶來的新問題。隨著勞動(dòng)力國際化流動(dòng)的加快，用工形式更加多樣化，用工規(guī)則也隨之變化。目前我國的勞動(dòng)合同制度與國際通行慣例還存在諸多不適應(yīng)的地方，如事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系、多重勞動(dòng)關(guān)系的問題在立法層面上還未獲得解決；關(guān)于勞動(dòng)合同的形式問題， 我國應(yīng)對各國通行的口頭合同及相應(yīng)的管理模式應(yīng)加以研究，用更加便捷的合同促進(jìn)勞動(dòng)

10、力的流動(dòng)；各地由于地方保護(hù)主義，普遍對外來務(wù)工人員實(shí)行歧視待遇，無 論是在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)還是在社會(huì)保障方面都與本地職工有著巨大的差別，而當(dāng)他們的勞動(dòng)權(quán)益受到侵害時(shí)又無人伸出援助之手。（二）我國勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制目前，我國勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定其實(shí)根源于體制上的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失與斷裂。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)就是勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和維護(hù)，勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的基本目的是既要保障雙方的合法權(quán)益又要維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)不但是和諧勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不可取代的平衡儀、減壓器，而且是促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革、提 高城市綜合競爭力的重要基礎(chǔ)。勞動(dòng)力市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)代工人運(yùn)動(dòng)史告訴我們，只有協(xié)調(diào)、才能使勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人

11、之間增加溝通，獲取信息交流，達(dá)到最可能的利益平衡。勞動(dòng)關(guān)系具有層次性、系統(tǒng)性，涉及多方主體，牽扯多方利益，因此構(gòu)建多層次的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得極為重要。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制主要可分為內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制。前者是勞動(dòng)爭議發(fā)生的“第一道防線”， 很多勞動(dòng)爭議都應(yīng)是在這一階段消化掉的， 此時(shí)勞動(dòng)爭議還處在“隱形狀態(tài)”。 后者是勞動(dòng)爭議的“第二道防線”， 此時(shí)是 勞動(dòng)爭議經(jīng)第一道防線過濾， 浮出水面后的解決機(jī)制。 我國的穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的機(jī)制之所以說不完善， 其原因就是 這兩道防線沒有發(fā)生作用。（一） 勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)部機(jī)制就內(nèi)部機(jī)制來說，其主要是勞動(dòng)者、工會(huì)和雇主組織之間的互動(dòng)或者說是博弈。但：1、相當(dāng)部分

12、企業(yè)或多或少存在違反和規(guī)避勞動(dòng)法律法規(guī)的情況。其中有的企業(yè)是因?yàn)楣芾碚呷狈趧?dòng)法方面的知識，而多數(shù)企業(yè)故意不執(zhí)行或變相降低國家的當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，手段五花八門。許多企業(yè)在制定規(guī)章制度過程中很少甚至不聽取工會(huì)、職工的意見，單方制定，強(qiáng)制執(zhí)行。平時(shí)行政與職工、與工會(huì)缺乏溝通的載體，沒有建立固定的機(jī)制。發(fā)生矛盾后，許多企業(yè)態(tài)度強(qiáng)硬，完全沒有經(jīng)過企業(yè)內(nèi)部的協(xié)商來化解矛盾，而是放任勞動(dòng)爭議的發(fā)生。2、我國企業(yè)工會(huì)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。企業(yè)工會(huì)作為基層組織，了解用人單位和勞動(dòng)者的情況，在協(xié)調(diào)勞 動(dòng)關(guān)系方面，尤其是集體勞動(dòng)關(guān)系方面，具有不可替代的作用。雖然企業(yè)工會(huì)客觀上作了大量工作，但在我國法 院受

13、理的勞動(dòng)爭議案件中，近 90%勺案件在糾紛發(fā)生后沒有工會(huì)的協(xié)調(diào)，甚至很多企業(yè)沒有設(shè)立工會(huì)，即使設(shè)立 工會(huì)的，有些卻成為企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，完全聽命于企業(yè)，而沒有真正成為代表職工利益的組織，使得企業(yè)行政與 職工缺少溝通的載體，沒有建立固定的溝通機(jī)制。3、我國雇主組織的職能也很不到位，既沒有發(fā)揮“對內(nèi)自律，對外代表”的作用，組織松散，又不恰當(dāng)?shù)卦噲D以“二政府”的面目出現(xiàn)。 目前雇主組織的活動(dòng)幾乎不涉及勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)，勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)部機(jī)制處于癱瘓狀態(tài)。（二）勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的外部機(jī)制外部機(jī)制即調(diào)解、仲裁、訴訟和監(jiān)察等也沒有很好地發(fā)揮作用：1、 現(xiàn)行的調(diào)解制度過于“企業(yè)化”。企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)由于受雇

14、于雇主，經(jīng)濟(jì)上不自由且缺乏權(quán)威，調(diào)解工作很難公正開展，協(xié)調(diào)作用幾近喪失。而勞動(dòng)者對于企業(yè)內(nèi)部調(diào)解已經(jīng)抱以非常不信任的態(tài)度，出現(xiàn)糾紛的苗頭或者發(fā)生爭議后，也不主動(dòng)找企業(yè)內(nèi)部調(diào)解委員會(huì)來解決。2、政府“退位”后的“真空”引發(fā)的各種問題。政府職能轉(zhuǎn)變期間，勞動(dòng)關(guān)系管理的模式由以前的“一竿子插到底”（政府-企業(yè)-個(gè)人）的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畨嚎s管理空間以增加當(dāng)事人雙方協(xié)商空間的“間接管理”模式。政府從“一線管理”退下來后留下一定的“真空”。本來，這個(gè)真空應(yīng)該有所填補(bǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家 的經(jīng)驗(yàn)是由各級工會(huì)和雇主組織來填補(bǔ)，而我國的有關(guān)組織卻不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這樣，已退位的政府又不得不在“重操舊業(yè)”

15、，但是卻往往“名不正、言不順”。進(jìn)退兩難的政府有很多無奈。3、仲裁制度過于“訴訟化”、“復(fù)雜化”。我國現(xiàn)行的勞動(dòng)爭議仲裁制度是以司法制度為藍(lán)本建立起來的，實(shí) 行“一裁兩審”的強(qiáng)制仲裁制度，存在嚴(yán)重的訴訟化傾向。究其原因主要有三：一是勞動(dòng)仲裁缺乏自身的特點(diǎn)， 仲裁庭的組成沒有真正體現(xiàn)“三方原則”。雖然法律規(guī)定仲裁庭由企業(yè)、工會(huì)和勞動(dòng)行政部門的三方代表參加， 但是實(shí)踐中企業(yè)和工會(huì)的代表常常由于各種因素?zé)o法召集，現(xiàn)行的仲裁庭組成人員基本上是由勞動(dòng)行政部門充當(dāng)。二是勞動(dòng)局與法院對同一法律法規(guī)產(chǎn)生不同的理解，在司法實(shí)踐中使用不同的口徑。由于法院可以糾正仲裁 的錯(cuò)誤，但是法院如果犯錯(cuò)卻無人糾正，使仲裁不得

16、不向法院看齊。3、 法院司法不規(guī)范，過于“隨意”。這一方面是因?yàn)樵S多新型勞動(dòng)爭議案件缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，法規(guī)之間相 互脫節(jié)。同時(shí)，在實(shí)踐中又存在大量在勞動(dòng)用工體制改革過程中的政策性規(guī)定，如下崗、協(xié)保等沒有相應(yīng)的法律 法規(guī)來調(diào)整，因此，法院只能根據(jù)公平的原則來判決。另一方面也與仲裁及法院的各自為政、法律適用不統(tǒng)一有關(guān)。在這種情況下，法院作為勞動(dòng)爭議的最后解決手段、勞動(dòng)關(guān)系的最終裁判者，如果法院的自由裁量權(quán)過大或 者僵化地適用法律的規(guī)定， 出現(xiàn)所謂“一邊倒”的傾向，將不利于勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定與當(dāng)事人利益的最大化，甚至干預(yù)企業(yè)自主的經(jīng)營管理，使勞動(dòng)關(guān)系喪失應(yīng)有的活力。這與勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的初衷也是背道而馳的

17、。4、勞動(dòng)監(jiān)察的力度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。近幾年來，雖然勞動(dòng)監(jiān)察的力度不斷加強(qiáng)，勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法水平也不斷提高，但監(jiān)察不力的現(xiàn)象還有一定程度的存在。主要表現(xiàn)在一是許多企業(yè)還大量存在著違反法律、侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的現(xiàn)象。二是對于用人單位克扣、拖欠加班工資且隱瞞相關(guān)證據(jù)時(shí)，行使法律所賦予的調(diào)查取證權(quán)的力度不夠。這樣不僅不能作出對用人單位罰款并支付勞動(dòng)者工資及賠償金的行政裁決，而且即使勞動(dòng)者提起勞動(dòng)爭議仲裁，也因無法舉證而敗訴。三是對于企業(yè)資不抵債、經(jīng)營困難而處于癱瘓時(shí)，企業(yè)投資方往往聽之任之，勞動(dòng) 行政部門對此也不能主動(dòng)干涉，或者企業(yè)故意搞“兩塊牌子、一套班子”，通過變換企業(yè)名稱來逃避勞動(dòng)行政部門的監(jiān)察

18、。勞動(dòng)者為追索工資、辦理退工手續(xù)而大規(guī)模的集體上訪、申訴、訴訟，而因企業(yè)不到庭，事實(shí)難以查 清，給爭議的解決帶來困難。5、信訪部門處理問題缺乏原則，帶來負(fù)面效應(yīng)。許多勞動(dòng)者在發(fā)生勞動(dòng)爭議后不走正常的仲裁、訴訟程序，或者經(jīng)過仲裁、訴訟程序后不滿裁決或判決結(jié)果，或者仲裁訴訟與信訪雙管齊下，當(dāng)事人同時(shí)或分別向有關(guān)部門重復(fù)上訪率很高，經(jīng)常引發(fā)群體矛盾。部分案件當(dāng)事人還采取圍哄政府機(jī)關(guān)、堵塞交通、請?jiān)甘就确绞揭蠼鉀Q 自身利益，造成一定社會(huì)影響及行業(yè)、區(qū)域的相互效應(yīng)，引發(fā)不安定因素。正是面對這種十分棘手的情況，有些 部門就對勞動(dòng)者進(jìn)行“法外施恩”，搞“體外循環(huán)”，尤其在重大事件的重大時(shí)刻，往往不按法律辦事，甚至已 經(jīng)有法院