我國(guó)土地制度的研究與思考

1、我國(guó)土地制度的研究與思考發(fā)布日期：2007-09-14 11:30:04 伴隨著世界各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)也將由農(nóng)業(yè)社會(huì)步入工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)。在這一歷史的發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)成為現(xiàn)代化進(jìn)程的巨大障礙，這一巨大障礙又以“三農(nóng)”問(wèn)題的形式凸現(xiàn)出來(lái)。近些年來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題逐漸成為新聞媒體、各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)界等社會(huì)各界、各行各業(yè)人士關(guān)注的熱點(diǎn)?！叭r(nóng)”問(wèn)題是一個(gè)很大的課題，不是幾句話能夠講清楚的，考慮到土地制度是“三農(nóng)”問(wèn)題中一個(gè)比較重要的方面，而這方面的制度目前在理論上和實(shí)務(wù)上都還不夠健全和完善，處于探索的階段，實(shí)踐中一些成功和不成功的做法都需要做一些總結(jié)。筆者以為

2、土地制度很大程度上與物權(quán)相關(guān)，屬于民商法等私法的調(diào)整范圍，而從自身的專(zhuān)業(yè)出發(fā)，本文著重從公法的角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出探討，1對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和已有的理論成果做一些資料搜集和總結(jié)研究工作。專(zhuān)業(yè)知識(shí)的局限和社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏，必然影響看待和分析問(wèn)題的深度、廣度以及客觀全面性。撰寫(xiě)本文純屬閑暇時(shí)間的興趣所在，不帶有任何工作任務(wù)，內(nèi)容也僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。寫(xiě)作和完成時(shí)間是在2004年4月，時(shí)過(guò)一年多，已有些事過(guò)境遷，很多內(nèi)容和觀點(diǎn)需要修正，但為了與以后的寫(xiě)作相連續(xù)仍勉為提交，供學(xué)人參考。本文的資料來(lái)源主要有以下幾個(gè)途徑：1、與課題有關(guān)的書(shū)籍、報(bào)刊上公開(kāi)發(fā)表的理論成果；2、互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的信息；3、相關(guān)的各級(jí)政府文件和

3、法律法規(guī)；4、參加會(huì)議和視察、調(diào)研時(shí)收集的各種文件資料；5、個(gè)體訪談和座談。第一部分土地流轉(zhuǎn)與所有權(quán)制度2背景分析“土地流轉(zhuǎn)”一詞廣泛而頻繁地出現(xiàn)在各級(jí)黨和政府的政策文件、學(xué)術(shù)文章，以及與土地有關(guān)的法律法規(guī)中，但從目前筆者所占有的資料來(lái)看，并沒(méi)有對(duì)“土地流轉(zhuǎn)”一詞做出一個(gè)完整的含義界定。根據(jù)現(xiàn)有的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容規(guī)定，筆者將它界定為土地所有權(quán)及其四項(xiàng)權(quán)能（占有、使用、收入及處分）在不同主體（國(guó)家、集體和個(gè)人）之間的轉(zhuǎn)移或交換。在不同國(guó)家和地區(qū)的法律制度中，土地流轉(zhuǎn)制度一般都以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保障為前提。按照西方國(guó)家19世紀(jì)初期的民法觀念，所有權(quán)制度的價(jià)值觀念是個(gè)人主義和自由主義。所以，所有權(quán)的絕對(duì)

4、尊重成為民法的基本原則之一。319世紀(jì)晚期以來(lái)，尤其是20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)以后，所有權(quán)的社會(huì)性獲得了承認(rèn)。由于社會(huì)利益作為一種價(jià)值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)的憲政理念也發(fā)生了一些變化?也即財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使必須為公眾利益服務(wù)的原則在憲法上確立起來(lái)，財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制，所有權(quán)不僅僅是權(quán)利，而且還是義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)從絕對(duì)的私權(quán)發(fā)展成為受到公權(quán)一定程度的限制和制約的權(quán)利。土地作為一種特殊的物或財(cái)產(chǎn)，為了使與土地相關(guān)的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移能夠成立，對(duì)土地所有權(quán)的保障也經(jīng)歷了一個(gè)相應(yīng)的歷史發(fā)展過(guò)程。我國(guó)由于特殊的國(guó)情和特定的歷史文化背景，社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的歷史階段，由半封建半殖民地的小農(nóng)

5、經(jīng)濟(jì)社會(huì)直接跨入社會(huì)主義社會(huì)，走了一條和西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家不同的道路。目前我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)的過(guò)渡期，相應(yīng)地對(duì)土地制度的規(guī)范和保障也必然呈現(xiàn)出與西方國(guó)家不同甚至相反的發(fā)展思路。一、國(guó)外的土地所有權(quán)根據(jù)主體的不同，國(guó)外的土地所有權(quán)可分為私人土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)。1、私人土地所有權(quán)淵源于不同的歷史傳統(tǒng)，私人土地所有權(quán)的原始形態(tài)又有兩類(lèi)：羅馬型土地所有權(quán)和日爾曼型土地所有權(quán)。前者中個(gè)人主義思想居于絕對(duì)的支配地位，土地所有權(quán)的行使絕對(duì)自由，嚴(yán)格遵循一物一權(quán)的原則，不允許一塊土地上并存兩個(gè)以上所有權(quán)。而后者產(chǎn)生于中世紀(jì)的日爾曼，認(rèn)為在同

6、一塊土地上并存“上級(jí)所有權(quán)”與“下級(jí)所有權(quán)”。“上級(jí)所有權(quán)”又稱(chēng)“管領(lǐng)所有權(quán)”，指領(lǐng)主或地主對(duì)其土地直接享有管領(lǐng)、處分的權(quán)利（支配權(quán)能）；“下級(jí)所有權(quán)”又稱(chēng)為“利用所有權(quán)”，指家臣向領(lǐng)主或地主繳納一定地租，而對(duì)土地享有使用與收益的權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)能）。上下級(jí)土地所有權(quán)相互對(duì)應(yīng)，又被稱(chēng)為“分割所有權(quán)”，這是一種屬于“超個(gè)人”主義的團(tuán)體主義所有權(quán)。近代法上的土地所有權(quán)的理念繼承了羅馬型個(gè)人主義土地所有權(quán)理念，表現(xiàn)為17世紀(jì)、18世紀(jì)的自然法思想，并最終在18世紀(jì)、19世紀(jì)歐美各國(guó)的民法和憲法中確立起來(lái)。1789年法國(guó)具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn)人權(quán)宣言第2章宣布，財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于“人的自然和不可超越的權(quán)利”之一；第1

7、7章規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)是不可剝奪的神圣權(quán)利；除非以合法形式建立的公共需要明確要求，且在公共補(bǔ)償獲得事先支付的前提下，任何財(cái)產(chǎn)皆不得受到征用”。法國(guó)民法典第55條規(guī)定：“所有權(quán)為對(duì)物完全按個(gè)人意愿使用及處分的權(quán)利，但法律及規(guī)定所禁止使用的不在此限?！睉?yīng)當(dāng)承認(rèn)這種所有權(quán)理念和法律制度是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的表現(xiàn)特征，同時(shí)又為促進(jìn)商品的大量生產(chǎn)和自由交換起到了積極的推動(dòng)作用。在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)私人土地所有權(quán)的公用征收4堅(jiān)持“全額補(bǔ)償”的理念，實(shí)務(wù)界和學(xué)界都認(rèn)為公法上的征收補(bǔ)償和私法上的“損害賠償”沒(méi)有大的區(qū)別，遵循“財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)保障”，以“市場(chǎng)之交易價(jià)值”作為估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。19世紀(jì)末葉，20世紀(jì)初期資本主義進(jìn)入壟斷

8、階段，極端的個(gè)人主義對(duì)社會(huì)公共利益構(gòu)成了極大損害。在此背景下，近代法上個(gè)人的土地所有權(quán)理念日趨式微，社會(huì)的土地所有權(quán)理念逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管私人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于獲得憲法和法律保障的基本權(quán)利，但它的神圣不可侵犯性受到了挑戰(zhàn)。1919年德國(guó)的魏瑪憲法第153條第3項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，對(duì)其行使應(yīng)當(dāng)同時(shí)有益于公共福利?！狈▏?guó)憲法法院在1961年的案例（61?4FNR）中指出：“這些原則必須確定于1958年憲法前制定的普遍立法限制之構(gòu)架?！?即承認(rèn)以法律的形式對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)行范圍廣泛的限制。土地相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)具有特殊性。首先，土地作為一種自然資源，是人類(lèi)最基本、最重要的生存條件，具有不可替代性。其次

9、，土地作為人類(lèi)社會(huì)中最基本的生產(chǎn)資料，具有稀缺性。由此導(dǎo)致了土地的歸屬和利用對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)制度、政治制度的確定和運(yùn)行具有極其重要的影響。因此，在現(xiàn)代資本主義社會(huì)，國(guó)家對(duì)私人土地所有權(quán)的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了對(duì)其他私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，以法律的形式對(duì)土地所有權(quán)人與其他土地權(quán)利人的關(guān)系予以部分修正，本著“扶弱抑強(qiáng)”的原則，削弱了土地所有權(quán)人的強(qiáng)勢(shì)地位，提升了其他土地權(quán)利人（如地上權(quán)人、地役權(quán)人、抵押權(quán)人、承租人等）的弱勢(shì)地位。土地利用與土地所有相分離，土地利用權(quán)人的法律地位極大地提高，乃至于與土地所有權(quán)人相抗衡，甚至優(yōu)于土地所有權(quán)人，如土地租賃權(quán)的物權(quán)化，這在日本表現(xiàn)得尤為突出，成為現(xiàn)代日本土地所有權(quán)制度的特色

10、。與此同時(shí)，各國(guó)也以法律的形式強(qiáng)化、擴(kuò)充了國(guó)家土地所有權(quán)，使其與對(duì)私人土地所有權(quán)的限制結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的社會(huì)性功效。 Page2、國(guó)家土地所有權(quán)在國(guó)外，國(guó)家土地所有權(quán)與私人土地所有權(quán)不同的發(fā)展軌跡與基本法理。在人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)家對(duì)土地的支配性權(quán)力與私人對(duì)土地的支配性權(quán)利是彼消此長(zhǎng)的關(guān)系。在前資本主義時(shí)期，國(guó)家對(duì)土地的支配性權(quán)力十分強(qiáng)大，私人對(duì)土地的支配性權(quán)利難以獨(dú)立且獲得絕對(duì)性。在近代資本主義時(shí)期，私人的土地所有權(quán)得以獨(dú)立且獲得最大限度的絕對(duì)性；相反，國(guó)家土地所有權(quán)被限制在很小的范圍內(nèi)（公共目的）。在現(xiàn)代資本主義時(shí)期，私人土地所有權(quán)受到極大的限制；相反，國(guó)家土地所有權(quán)有所擴(kuò)張，對(duì)

11、公共主要目的的解釋大為寬泛，國(guó)家對(duì)土地?fù)碛凶罱K的所有權(quán)或者說(shuō)最高土地權(quán)利的思潮不但在英美法系已根深蒂固，也大大動(dòng)搖了大陸法系學(xué)者們私人土地所有權(quán)“絕對(duì)性”的理念。國(guó)家土地所有權(quán)與私人土地所有權(quán)相比，具有顯著的不同。主要表現(xiàn)為：（1）主體及主體代表不統(tǒng)一。國(guó)家土地所有權(quán)的主體及主體代表與特定的土地所蘊(yùn)涵的利益沒(méi)有天然的緊密聯(lián)系，這種聯(lián)系多是后天制度的安排，由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制不同，文化、傳統(tǒng)不同，各國(guó)在法律上所確定的國(guó)家土地所有權(quán)的歸屬主體及其代表具有相當(dāng)大的差異性。有的將國(guó)家所有等同于全民所有，有的將國(guó)家所有等同于中央政府所有，有的將國(guó)王所有視為國(guó)家所有。（2）客體大多限制為公益性土地。國(guó)

12、家所有或持有土地，主要為實(shí)現(xiàn)公共職能而非最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)利益。在大陸法系，歸屬?lài)?guó)家所有的土地絕大多數(shù)均是公益性土地，如日本，目前屬于國(guó)家所有的土地占國(guó)土面積23.7%，屬于公共所有（地方政府所有）的土地占國(guó)土面積的5.6%，其余60%多的土地屬于個(gè)人和法人所有。國(guó)有和公有土地資產(chǎn)總值只占全部資產(chǎn)總值的6%多。6這說(shuō)明，在日本，國(guó)有和公有的土地一般均為公益性土地。在英美法系，雖然土地名義上或法律上最終歸屬?lài)?guó)家或國(guó)王所有，但從現(xiàn)實(shí)持有土地的狀態(tài)看，政府所實(shí)際控制的土地也主要為公益性土地。如加拿大，加拿大私人持有土地的比重不大，還不到國(guó)土總面積的11%，但主要分布在國(guó)土南端土地肥沃的地帶。加

13、拿大全國(guó)的城鎮(zhèn)土地、上好良田、牧場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)效益好的土地，大部分被私人占有。其余89%的公有土地，41%屬聯(lián)邦政府持有，48%屬各省政府持有。公有土地主要是林地、未開(kāi)發(fā)土地、水面、公園、自然保護(hù)區(qū)和印第安人保留地，以及政府和公營(yíng)企事業(yè)建筑用地。7（3）財(cái)產(chǎn)權(quán)與主權(quán)混同。目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為不能僅從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度研究國(guó)家土地所有權(quán)，國(guó)家土地所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家主權(quán)的混同。國(guó)家土地所有權(quán)之所以具有絕對(duì)性，是因?yàn)閲?guó)家掌握著立法與行政權(quán)，可以決定土地的最終命運(yùn)。國(guó)外的立法與實(shí)務(wù)對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)上所附著的行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)大多不做界分，因?yàn)?，在?guó)外資本主義制度下，國(guó)家土地所有權(quán)以實(shí)現(xiàn)公共目的而非營(yíng)利目的為其基本存在前提，

14、既然不為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，就沒(méi)有必要界分國(guó)家土地所有權(quán)中的行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。3、土地所有權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響土地所有權(quán)從其產(chǎn)生之日起，就在人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要的職能。它確認(rèn)了土地的權(quán)利歸屬和利益分配。土地所有權(quán)制度的目的就在于憑借國(guó)家強(qiáng)制力確認(rèn)土地的權(quán)利歸屬，并進(jìn)而保障土地或土地上的權(quán)利在動(dòng)態(tài)中的交換關(guān)系，使主體能夠自由平等地使用或支配自己的財(cái)產(chǎn)，讓渡對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，由此促進(jìn)土地商品交換的實(shí)現(xiàn)。即為了使土地的交換能夠成立，當(dāng)事人雙方必須即以“處置的自由”為前提，相互承認(rèn)對(duì)方的地位（權(quán)利能力），并認(rèn)可自己的財(cái)產(chǎn)將歸屬于對(duì)方（成為對(duì)方所有的東西）。以處置的自由為前提，承認(rèn)對(duì)方的所有權(quán)的自

15、由，民法典中關(guān)于財(cái)產(chǎn)的部分就是以這兩個(gè)自由為核心構(gòu)成的，它基本上反映了資本主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。8正如恩格斯指出：“完全自由的土地所有權(quán)不僅意味著毫無(wú)阻礙毫無(wú)限制地占有土地的可能性，而且也意味著把它出讓的可能性?！?從土地所有權(quán)開(kāi)始確立，它就使土地成為可以出賣(mài)和抵押的商品。成為商品的土地必然要進(jìn)行交換，買(mǎi)賣(mài)是土地作為商品進(jìn)行交換的主要形式，它的法律本質(zhì)是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。于是法律專(zhuān)門(mén)規(guī)定了土地所有權(quán)的取得、存在、轉(zhuǎn)移、土地權(quán)利證明等一系列制度。從這個(gè)意義上說(shuō)，土地所有權(quán)既是商品交換的前提，又是土地商品交換得以實(shí)現(xiàn)的法律工具。隨著商品交換的發(fā)展，價(jià)值形態(tài)的財(cái)產(chǎn)利益越來(lái)越受重視，不僅土地本身，而且從土地

16、所有權(quán)派生的或與土地所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的一些土地上的其他權(quán)利，都可以作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)入商品流通領(lǐng)域，土地所有權(quán)促進(jìn)商品交換的職能日益顯著。在美國(guó)承認(rèn)土地的私人所有，自由流通。私人土地可以自由買(mǎi)賣(mài)和出租，凡法律承認(rèn)的私人土地，政府都有登記，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄟ^(guò)變更登記便可實(shí)現(xiàn)。有時(shí)國(guó)家為鼓勵(lì)私人對(duì)國(guó)有土地（特別是荒地、廢棄土地）的開(kāi)發(fā)利用或補(bǔ)充財(cái)政收入的不足，需要使公有的土地向私人所有轉(zhuǎn)移，這一政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在1862年的宅地法案之中。10聯(lián)邦土地的出售由內(nèi)政部長(zhǎng)決定，但有以下限制：（1）該塊土地作為公有地不宜管理，或已不具有實(shí)現(xiàn)特定目的的作用；（2）具有農(nóng)用價(jià)值且處于撂荒狀態(tài)；（3）出售的土地面積超過(guò)

17、2500英畝時(shí)，必須經(jīng)國(guó)會(huì)同意或默認(rèn)；（4）出售一般應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式進(jìn)行。另外，聯(lián)邦政府也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、交換、征用等方式獲取公有地。在日本，土地流轉(zhuǎn)實(shí)行完全的市場(chǎng)模式，土地有償使用，自由轉(zhuǎn)讓。法律規(guī)定實(shí)行土地私有制，在通常情況下，所有權(quán)與使用權(quán)均由所有人行使。但在實(shí)際上，由于人多地少，存在著大量的非所有人使用他人土地的現(xiàn)象。法律一方面保護(hù)土地的自由買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、租賃抵押或繼承，另一方面從維護(hù)社會(huì)利益出發(fā)，對(duì)土地所有權(quán)的權(quán)益進(jìn)行某些限制，而注意保護(hù)土地使用人的權(quán)利。土地使用權(quán)的取得，或是基于雙方協(xié)議通過(guò)簽定合同，或是基于其他法律行為，體現(xiàn)雙方當(dāng)事人的意志。此外在法律上確認(rèn)非所有權(quán)人使用土地的權(quán)利

18、為他物權(quán)，其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由特別法及民法典中的有關(guān)條款加以確定。二、我國(guó)的土地所有權(quán)1、傳統(tǒng)社會(huì)的土地所有權(quán)在中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)中我們找不到羅馬型個(gè)人主義和自由主義的價(jià)值觀念，而是家國(guó)一體的禮制文化傳統(tǒng)。明代名臣海瑞曾上書(shū)言：“夫天下者，陛下之家。人未有不顧其家者?！?1柯克的名言卻是：“國(guó)王在一切人之上，但是在上帝和法律之下?！痹谥袊?guó)特有的文化背景下，傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代民法上所有權(quán)的特性，如排他性、本源性、全面性等。國(guó)家全部土地的所有權(quán)名義上是屬于國(guó)家最高統(tǒng)治者皇帝“普天之下，莫非王土”，在幾千年的王朝更迭之中，始終存在以帝王這種人格化的土地所有者的名義實(shí)行土地平均分配的制度。嚴(yán)格地講

19、，中國(guó)的封建地主、小農(nóng)都不是真正的土地所有者，他們都要定期向封建國(guó)家交納租、賦，提供徭役。也就是說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)土地私有產(chǎn)權(quán)的本源根植于土地國(guó)有產(chǎn)權(quán)，受?chē)?guó)有產(chǎn)權(quán)的制約，這種不明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致幾千年來(lái)地產(chǎn)關(guān)系始終在土地兼并與均分之間動(dòng)蕩、徘徊。也就是當(dāng)豪強(qiáng)地主的土地兼并減少了中央政權(quán)的財(cái)政收入，危及到封建國(guó)家的統(tǒng)治時(shí)，帝王可以采取非常規(guī)的措施，如采用嚴(yán)刑峻法來(lái)抄沒(méi)豪強(qiáng)地主的土地，這種行為在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)被視為天經(jīng)地義之事。 Page另一方面，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，始終存在血緣和地緣結(jié)合的鄉(xiāng)族共同體。族是家的延伸和擴(kuò)大，是若干個(gè)“家”集合而成的血緣團(tuán)體。族內(nèi)的各個(gè)成員因?yàn)榫哂屑遗c族的雙重身份，他要成為“

20、個(gè)人”就愈加困難了。在這種情況下，個(gè)人的活動(dòng)和對(duì)其土地和財(cái)產(chǎn)的支配受到鄉(xiāng)族共同體的限制和支配，這在私人土地的繼承、讓渡、買(mǎi)賣(mài)時(shí)，表現(xiàn)尤為明顯。如存在“產(chǎn)不出戶(hù)”，“先盡房親伯叔，次盡鄰人”等民俗、慣例。這說(shuō)明，家族的存在，基于血親關(guān)系確立的規(guī)則、慣例阻礙著土地和其他物業(yè)的自由流轉(zhuǎn)，而不能具有具有近代意義上的合同（契約）形態(tài)。由上文可以看出，傳統(tǒng)社會(huì)私人土地所有權(quán)的發(fā)展，仍然只是在國(guó)家和鄉(xiāng)族對(duì)土地權(quán)利的制約下發(fā)展，并不能完全自由地正常流轉(zhuǎn)，土地的優(yōu)化配置受到一定的阻礙。2、20世紀(jì)的土地所有權(quán)制度20世紀(jì)上半葉是中國(guó)歷史上動(dòng)蕩不安的50年，圍繞土地分配和所有權(quán)問(wèn)題，國(guó)民政府和根據(jù)地的蘇維埃政府在

21、各個(gè)不同的時(shí)期，各自提出了不同的土地政策和主張。1949年中華人民共和國(guó)建立后，土地制度又經(jīng)歷了幾次大的變動(dòng)和調(diào)整。由于土地所有權(quán)制度反映最基本的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，相對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)關(guān)系而言，它與一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、習(xí)慣、思想文化背景有著較為緊密的聯(lián)系，因此，具有強(qiáng)烈的繼承性、穩(wěn)定性與一定的保守性、變革的進(jìn)程緩慢。而我國(guó)在短短的幾十年時(shí)間里土地所有權(quán)制度一變?cè)僮?，這說(shuō)明我國(guó)的土地制度在很大程度上是受政治性、變化性極強(qiáng)的政策所左右，而不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)關(guān)系逐步發(fā)展變化的結(jié)果。也可以說(shuō)，土地這一最基本的社會(huì)財(cái)富，在我國(guó)是受政策而不是受法律所調(diào)整，至今沒(méi)有走上穩(wěn)妥的、法治化的道路。或者說(shuō)政策的法律化、法律的政策化

22、是我國(guó)土地立法的一大品格，而與土地相關(guān)的商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律卻有待政府、實(shí)踐部門(mén)和理論界的探索以及立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)制。（1）國(guó)民政府的土地制度孫中山先生關(guān)于中國(guó)土地問(wèn)題的基本主張是土地國(guó)有、耕者有其田和平均地權(quán)。他主張土地國(guó)有，但不主張用暴力手段摧毀封建土地所有制，而是主張采取“照價(jià)征稅”、“漲價(jià)歸公”的辦法迫使地主出賣(mài)土地。這兩項(xiàng)措施的基本精神是把原地價(jià)資本化，讓地主保留原地價(jià)，但不保留其地租額；地租收歸國(guó)有，土地不得買(mǎi)賣(mài)。孫中山先生認(rèn)為在土地私有制下，地租由兩部分組成：級(jí)差地租和絕對(duì)地租，級(jí)差地租由土地本身的優(yōu)越條件形成，絕對(duì)地租因私人對(duì)土地壟斷形成。因此他不主張私人占有地租，而主張廢除地主土地所

23、有制，地價(jià)稅由國(guó)家直接向耕者?農(nóng)民征收。這時(shí)地租是資本主義地租，不再保有絕對(duì)地租部分。孫中山先生上述平均地權(quán)的主張，自1905年提出后，在中國(guó)產(chǎn)生了巨大影響，其目的在于消滅封建土地所有制，解放農(nóng)村生產(chǎn)力以發(fā)展資本主義。12臺(tái)灣現(xiàn)行法律制度是從民國(guó)時(shí)期的法律制度的延續(xù)，其立法體系主要仿效以德國(guó)民法典為代表的大陸法系體系。目前臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)是以私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與此相適應(yīng)，臺(tái)灣的法律確認(rèn)土地可以為個(gè)人所有，但同時(shí)對(duì)其范圍進(jìn)行了一定程度的限制。在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，臺(tái)灣的法律還規(guī)定了各種類(lèi)型的土地上的他物權(quán)，這些他物權(quán)是基于所有權(quán)與其權(quán)能的分離而產(chǎn)生的，具有相對(duì)獨(dú)立性。主要類(lèi)型包括用益物權(quán)和擔(dān)保物

24、權(quán)，用益物權(quán)又分為地上權(quán)、地役權(quán)、永典權(quán)、佃權(quán)等。13其中地上權(quán)成為土地他物權(quán)中最常見(jiàn)，最為重要的一種。地上權(quán)人享有土地使用權(quán)收益權(quán)、物上請(qǐng)求權(quán)、相鄰權(quán)、處分權(quán)、設(shè)定抵押權(quán)、補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)與地上物取回權(quán)等權(quán)利。土地所有者可以自由處分其土地，不僅土地所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋厣系乃餀?quán)例如地上權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等，均可依他物權(quán)人的意愿作為一種財(cái)產(chǎn)在市場(chǎng)上流通。（2）共產(chǎn)黨的土地制度1950年以前中國(guó)共產(chǎn)黨從革命的一開(kāi)始就把解決農(nóng)民土地問(wèn)題作為中國(guó)革命的一個(gè)中心問(wèn)題。在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期等不同的歷史階段，根據(jù)革命形勢(shì)的需要，本著調(diào)動(dòng)最大多數(shù)人的革命積極性的原則，提出并制定了不

25、同的土地法律和政策?？偟闹笇?dǎo)方針是保護(hù)廣大農(nóng)民的土地私有權(quán)。1949年10月中華人民共和國(guó)成立。1950年6月，中央人民政府公布了中華人民共和國(guó)土地改革法，同年11月，政務(wù)院又公布了城市郊區(qū)土地改革條例，對(duì)農(nóng)村及大城市郊區(qū)的土地改革分別作了具體的規(guī)定。土地改革法規(guī)定：“所有沒(méi)收得來(lái)的土地和其他生產(chǎn)資料除本法規(guī)定收歸國(guó)家所有外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)接受，統(tǒng)一的、公平合理的分配給無(wú)地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”?！胺峙渫恋?，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位、在原耕基礎(chǔ)上，按土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及其位置遠(yuǎn)近，用抽補(bǔ)調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之”。14土地改革法的實(shí)施和土地改革的完成，在中國(guó)大陸正式確立了土地國(guó)有

26、與農(nóng)民私有并存的土地制度。廣大農(nóng)民獲得了土地，除法律規(guī)定屬?lài)?guó)家所有的土地以外均屬農(nóng)民私有，允許農(nóng)民享有私有土地的經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)、出租權(quán)利。土地改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性，廣大農(nóng)村的生產(chǎn)水平與生活水平有了明顯的提高。從50年代開(kāi)始，在空想社會(huì)主義公有制意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)下，開(kāi)展了土地私有化改革運(yùn)動(dòng)，為了解決工業(yè)化補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)上的自然災(zāi)害等問(wèn)題而由國(guó)家強(qiáng)力推行農(nóng)業(yè)互助合作社、初級(jí)和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社乃至人民公社等一系列自上而下的集體化運(yùn)動(dòng)，逐步把土改后形成的農(nóng)民土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有權(quán)。這一時(shí)期的土地政策集中表現(xiàn)為中央的幾個(gè)文件：1951年9月制定的中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生

27、產(chǎn)互助合作的決議（草案）；1956年6月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程；1958年4月中共中央發(fā)出的關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖?jiàn)；1962年發(fā)布的農(nóng)村人民公社工作條例（簡(jiǎn)稱(chēng)人民公社六十條）。有學(xué)者將這幾十年簡(jiǎn)要地概括為國(guó)家不斷侵入農(nóng)民私人領(lǐng)域，同時(shí)農(nóng)村集體和國(guó)家之間進(jìn)行不斷博弈的過(guò)程。15一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為這種集體化決不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，而是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式。農(nóng)村集體所有制與國(guó)家所有制是一致的，而真正的區(qū)別只是在于國(guó)家支配和控制集體經(jīng)濟(jì)但并不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。而當(dāng)國(guó)家控制全民經(jīng)濟(jì)時(shí)，卻以財(cái)政擔(dān)保

28、其就業(yè)工資和其他福利。16 Page80年代開(kāi)始，社會(huì)走向穩(wěn)步發(fā)展的軌道?，F(xiàn)有的土地所有權(quán)也以法律、法規(guī)的形式確定下來(lái)，主要體現(xiàn)在憲法、民法通則、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、土地管理法實(shí)施條例、關(guān)于確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定（國(guó)家土地管理局發(fā)）等法律、行政法規(guī)及法律規(guī)范性文件中。其他還有一些相關(guān)立法，特別是森林法等自然資源立法也涉及到廣義的“土地”所有權(quán)問(wèn)題，最高人民法院、國(guó)土資源部、原國(guó)家土地管理局及其他中央部委的一些規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件、批復(fù)、答復(fù)、函中的某些問(wèn)題也涉及到土地制度問(wèn)題。主要內(nèi)容有：以立法形式確立我國(guó)的土地所有制為

29、國(guó)家和集體所有兩種形式，并規(guī)定哪些屬?lài)?guó)家所有，哪些屬集體所有；國(guó)家和集體土地所有權(quán)的主體及其代表各是什么；土地所有權(quán)的取得確認(rèn)，內(nèi)容與限制以及集體土地所有權(quán)因國(guó)家征用而轉(zhuǎn)移等等。17第二部分現(xiàn)階段集體土地制度面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)由于集體土地所有制的幾經(jīng)變化，各種形式的農(nóng)民集體所有并存，且有的界限不清。這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去很少有人問(wèn)津，而在當(dāng)前城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求原有的城區(qū)、工業(yè)區(qū)向郊區(qū)乃至農(nóng)村地區(qū)大范圍地?cái)U(kuò)張，這一過(guò)程必然伴隨著農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的大量轉(zhuǎn)移，土地作為資源和資產(chǎn)的商業(yè)價(jià)值日益顯現(xiàn)出來(lái)，集體土地歸誰(shuí)所有，土地征用和土地流轉(zhuǎn)的收益該

30、如何分配的問(wèn)題也逐漸引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的重視。綜觀所有土地問(wèn)題的立法，行政性的保護(hù)國(guó)有土地所有權(quán)的法律法規(guī)居多，而經(jīng)濟(jì)性的保護(hù)集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對(duì)不足，在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。一、農(nóng)村集體土地歸誰(shuí)所有？1、法律是如何規(guī)定的1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)土地管理法（簡(jiǎn)稱(chēng)1986年土地管理法）第八條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)

31、業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！庇稍摋l規(guī)定看，集體土地所有權(quán)的歸屬主體是農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織兩種，兩者又各自分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)三種類(lèi)型。按照實(shí)踐常識(shí)判斷，“農(nóng)民集體”不能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身做同一解釋?zhuān)珡姆l的字面含義看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織似乎又可以等同于鄉(xiāng)農(nóng)民集體，村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織又可以等同于村內(nèi)農(nóng)民集體。法律用語(yǔ)的含糊加劇了集體土地所有權(quán)歸屬的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將進(jìn)一步導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)人真正對(duì)集體土地負(fù)責(zé)。1988年12月29日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議作出關(guān)于修改中華人民共和國(guó)土地管理法的決定，根

32、據(jù)該決定對(duì)1986年土地管理法進(jìn)行了修正。1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議再次對(duì)土地管理法進(jìn)行了修訂，即現(xiàn)有的文本形式。1998年土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！睂?duì)照1986年的土地管理法，1998年土地管理法明確規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，即“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。其主體類(lèi)型為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；村農(nóng)民

33、集體；組農(nóng)民集體。同時(shí)明確規(guī)定了集體土地經(jīng)營(yíng)管理者為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。另外根據(jù)1990年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例第十八條18，1995年4月9日國(guó)家土地管理局公布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第二十一條19，國(guó)發(fā)WriteZhu(1995);35號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知20都可以確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。另外，1986年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)民法通則第74條2款只規(guī)定了村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，而隨

34、后制定的土地管理法、農(nóng)業(yè)法中均規(guī)定村內(nèi)各農(nóng)民集體也可以為集體土地所有權(quán)主體。兩者之間的沖突，至今未在立法上加以協(xié)調(diào)。在關(guān)于修改1998年土地管理法征求專(zhuān)家意見(jiàn)的過(guò)程中，侯自新代表21曾提出，雖然土地管理法第十條肯定了目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三級(jí)所有、組為基礎(chǔ)”的現(xiàn)狀，但具體土地所有權(quán)行使主體代表是含糊不清的。為此應(yīng)在尊重當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)的情況下，明確產(chǎn)權(quán)主體代表。我們期待土地管理法的修改，使土地管理更趨完善?？傊鶕?jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，我們可以理解為集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，它既不同于個(gè)人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。在“農(nóng)民集體”中每個(gè)成員的權(quán)利是平等的，

35、如對(duì)集體土地享有平等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分，全體成員大會(huì)是集體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，集體中的成員不能以個(gè)人身份享有和行使集體所有權(quán)，對(duì)集體土地和其他財(cái)產(chǎn)不享有可分割的特定份額。2、對(duì)農(nóng)民集體的幾點(diǎn)疑問(wèn)根據(jù)我國(guó)民法理論，民事主體主要包括自然人、法人和其他組織?！皣?guó)家在某些情況下也以民事主體出現(xiàn)”，“在公有制國(guó)家，從國(guó)家享有的特殊的能力出發(fā)，大都認(rèn)為國(guó)家在民法上只是特殊的主體，而不是一個(gè)法人”。至于農(nóng)民集體能否成為一個(gè)所有權(quán)的主體，是非常值得討論的，疑問(wèn)有三：其一，農(nóng)民集體可否對(duì)土地直接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理？其二，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組對(duì)農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)、

36、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利是委托取得的還是授權(quán)取得的？委托或授權(quán)的主體是誰(shuí)，是上一級(jí)政府還是農(nóng)民集體？其三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系？以上幾點(diǎn)疑問(wèn)在現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章中找不到答案。 Page對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系，學(xué)者傾向于認(rèn)為，以土地為核心的農(nóng)民集體，不僅各集體之間地位獨(dú)立、權(quán)利平等，即使與作為國(guó)有土地所有權(quán)主體的國(guó)家，其地位和權(quán)利也應(yīng)該是平等的。而農(nóng)村工作干部?jī)A向于認(rèn)為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是指本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村農(nóng)民集體是指本村（村民委員會(huì)）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村內(nèi)的農(nóng)民集體是指本村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。

37、現(xiàn)在的三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民，各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。甚至還認(rèn)為農(nóng)民集體組織之間存在上下級(jí)關(guān)系。走進(jìn)了農(nóng)民集體“越大越公”和必須由低級(jí)向高級(jí)過(guò)渡的老路。3、所有權(quán)主體模糊對(duì)實(shí)踐的影響由于以上原因，實(shí)踐中碰到不少困難。特別是在土地使用權(quán)和收益權(quán)方面，存在集體經(jīng)濟(jì)組織以行政管理權(quán)排斥、代替所有權(quán)的現(xiàn)象。集中表現(xiàn)在，其一，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)村生產(chǎn)力提高和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的必然要求，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡的過(guò)程。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何調(diào)整，以及如何從制度上化解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中成功和失敗的例

38、子都有很多，這將在本文的第三部分作出進(jìn)一步論述。在這里要提到的是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一個(gè)誤區(qū)，即為了貫徹和完成上級(jí)政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)目標(biāo)，基層政府常常以集體土地所有者代表的身份，用行政命令的方式，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)性計(jì)劃變成指令性計(jì)劃，強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有者的兩項(xiàng)最為重要的權(quán)利，如果不能保證切實(shí)享有，農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)將失去存在的價(jià)值。此外，農(nóng)民因承包經(jīng)營(yíng)集體土地而承擔(dān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌的款項(xiàng)中，亦部分含有以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配的性質(zhì)。其二，土地發(fā)包和承包中。有幾種說(shuō)法，一種說(shuō)法是，土

39、地的權(quán)屬是可以分離的，可以在“確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)”的框架下，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面將土地的使用權(quán)從農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)中分離出來(lái)，建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)集體對(duì)承包地的管理權(quán)；另一種說(shuō)法是，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是在集體所有的前提下，農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)只是在集體規(guī)定的承包期限內(nèi)才有，一旦到期，集體經(jīng)濟(jì)組織便可以收回，統(tǒng)一規(guī)劃使用與開(kāi)發(fā)。在具體操作上有反租倒包和土地股份制兩種主要形式。下面主要講第一種形式。反租倒包，就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出面，將農(nóng)民的承包地租過(guò)來(lái)，然后以一個(gè)更高的租金出租給其他的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。采取反租倒包這種形式，集體經(jīng)濟(jì)組織和基層干部有以下幾

40、點(diǎn)理由和原因：（1）集體經(jīng)濟(jì)組織是在向農(nóng)民支付一定“地租”的前提下重新獲得集體土地的使用權(quán)，這不違背黨的農(nóng)村土地政策和基本經(jīng)濟(jì)制度，也遵循了“平等、自愿、有償”的原則。（2）通過(guò)反租倒包，農(nóng)民不僅不用種地也可以白白獲得一份地租收入，還可以在新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者那里做工獲得一份工資收入，從而使農(nóng)民的收入增加。（3）集體經(jīng)濟(jì)組織在將土地從農(nóng)民手中反租過(guò)來(lái)，經(jīng)過(guò)土地的基礎(chǔ)實(shí)施投資，以及物色到進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商資本后，會(huì)獲得一份相當(dāng)可觀的土地的級(jí)差收入，這對(duì)財(cái)力十分緊張又苦于無(wú)其他增收來(lái)源的村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和基層政府來(lái)講，是十分可貴的。（4）村級(jí)組織直接經(jīng)營(yíng)土地，收取稅費(fèi)方便。不用一家一戶(hù)跑，有些自發(fā)轉(zhuǎn)讓的土地還常

41、常因經(jīng)營(yíng)者易人而稅費(fèi)收取落空，現(xiàn)在只需從會(huì)計(jì)帳上劃出就行了。對(duì)于土地承包戶(hù)來(lái)講，也有以下幾點(diǎn)意見(jiàn)或不同的想法：（1）通過(guò)反租倒包，集體經(jīng)濟(jì)組織成了土地的實(shí)際支配者，經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)代替了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)；（2）在新的土地經(jīng)營(yíng)者的物色與選擇、承包款的確定等方面，都是有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)政府確定，很難遵循土地承包法規(guī)定的民主協(xié)商，公開(kāi)進(jìn)行的程序，22為此留下許多隱患；（3）在反租倒包的過(guò)程中，難以做到“自愿、有償”。松散的農(nóng)戶(hù)相對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織處于弱勢(shì)地位，無(wú)法達(dá)成“平等”的談判地位。對(duì)不愿租出承包地的農(nóng)戶(hù)，工作做得細(xì)致的地方，會(huì)進(jìn)行土地置換，在地租和租期的確定上盡量考慮農(nóng)民利益。而在工作做得粗

42、的地方，就具有模糊誘導(dǎo)的傾向，甚至強(qiáng)烈的行政強(qiáng)迫命令色彩，使“自愿”的原則變味；（4）盡管有關(guān)部門(mén)要求反租和倒包之間的級(jí)差收入多數(shù)要?dú)w原承包戶(hù)，但在操作層面上，級(jí)差地租主要落入集體經(jīng)濟(jì)組織的手中，農(nóng)戶(hù)從中直接所得相當(dāng)有限，不少農(nóng)戶(hù)還失去了土地轉(zhuǎn)包期內(nèi)的預(yù)期收益。在任何一項(xiàng)制度和措施的推行中，不同的人群動(dòng)機(jī)和利益各不相同，學(xué)者追求理想化的公平、合理的方案，政府和立法者追求行得通的方案?！白兓桶l(fā)展”是社會(huì)永恒的主題，永遠(yuǎn)不會(huì)有恒定的一成不變的事物，也永遠(yuǎn)不會(huì)有人人滿(mǎn)意的利益分配方案，或許只能說(shuō)社會(huì)的利益分配應(yīng)當(dāng)走向均衡化，減少和避免權(quán)利與義務(wù)過(guò)度失衡的暴利社會(huì)。二、集體土地所有權(quán)有幾項(xiàng)權(quán)能1、法

43、律的規(guī)定土地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但仍具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。我國(guó)民法通則第71條規(guī)定“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自然財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，也就是說(shuō)，占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。在我國(guó)，關(guān)于集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，法律沒(méi)有做出明確規(guī)定，只是在土地管理法第九條（“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”）、第十四條與第十五條第二款（集體土地承包經(jīng)營(yíng)）、第六十五條（集體土地使用權(quán)的收回）等規(guī)定與集體土地所有權(quán)的內(nèi)容相關(guān)?？偲饋?lái)講，集體土地所有權(quán)具有不完全性，主要表現(xiàn)在收益和處分方面受到國(guó)家極大的限制。例如，在收益權(quán)方面，集體所有的土地不

44、能直接用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，若用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須先由國(guó)家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有后再由國(guó)家出讓給發(fā)展商，這就使應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)的收益權(quán)受到限制。而目前國(guó)家征用土地標(biāo)準(zhǔn)的低償性又使得集體土地所有者的收益權(quán)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。又如，處分權(quán)方面，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，其向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批，等等，均使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)受到相當(dāng)大的限制。23集體土地所有權(quán)的不完整性還集中表現(xiàn)在，集體土地所有權(quán)不能交易，也不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)▏?guó)家征用者除外）。實(shí)際上使集體土地（財(cái)產(chǎn)）所有權(quán)弱化和虛化，只承認(rèn)了集體土地使用權(quán)的存在。 Page2、對(duì)實(shí)踐的影響我們說(shuō)，

45、任何一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)都孕育和規(guī)定著該國(guó)制度選擇的價(jià)值趨向和路徑。筆者以為，現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度和國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制，既有歷史的淵源，又是現(xiàn)實(shí)政治選擇的結(jié)果，無(wú)法簡(jiǎn)單地肯定或否定，現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵在于如何發(fā)展和完善。實(shí)踐證明，1998年修訂的土地管理法所確立的以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度是切實(shí)可行的，并有力地促進(jìn)了我國(guó)土地管理事業(yè)的發(fā)展。但是隨著我國(guó)改革的深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的推進(jìn)，法律和政策與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)也漸漸暴露出在某些方面的局限性，主要涉及征用制度和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。（1）在土地征用方面。因?yàn)榧w土地所有權(quán)不能交易，根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建

46、設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；24“國(guó)家為公共利益的需要”，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，征用后轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。也就是說(shuō)，土地征用是將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地從而為各項(xiàng)建設(shè)提供國(guó)有土地的唯一途徑。假設(shè)嚴(yán)格規(guī)定只有具有公共性的建設(shè)項(xiàng)目才可以進(jìn)行土地征用，則除此以外的建設(shè)項(xiàng)目若需要在該塊集體土地上進(jìn)行建設(shè)，將無(wú)法取得土地的使用權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這樣的矛盾一般不會(huì)出現(xiàn)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。為了避免這樣的矛盾，我國(guó)法律上對(duì)于“公共利益”的界定是非常寬泛的?，F(xiàn)在一般和城市建設(shè)以及城市外能源、交通、水利等設(shè)施相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目都被認(rèn)為是征用適格的項(xiàng)目。在實(shí)務(wù)操作中，地方政府為加快

47、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入，實(shí)施招商引資，興辦開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，似乎也可以劃入“公共利益”的范疇。這樣公益性目的和商業(yè)性目的在土地征用中就混同起來(lái)了。在土地征用補(bǔ)償方面，1998年土地管理法第四十七條第一款規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，“原用途”指的是補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容僅限于集體使用此塊土地所獲得的利益。我國(guó)憲法和土地管理法規(guī)定，集體（家庭）的土地使用僅限于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)幾種形式，同時(shí)集體所有土地不能轉(zhuǎn)讓、出租，所以補(bǔ)償?shù)膬H僅是集體土地的使用（耕作）權(quán)，具體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也以土地的平均年產(chǎn)值為計(jì)算的依據(jù)，其費(fèi)用的高低主要取決于土地的種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。25也就是說(shuō)，補(bǔ)償?shù)暮诵牟辉谟诒Ｕ霞w土地所有者的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，不遵循市價(jià)補(bǔ)償或完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，而以保證被征用土地上農(nóng)民的原有生活水平為原則。這就決定了征地補(bǔ)償?shù)牡蛢斝?，且補(bǔ)償費(fèi)常常不能全部到位。近年來(lái)，伴隨著房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開(kāi)發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，征地失控就成為題中應(yīng)有之意。當(dāng)耕地迅速減少，在征用土地的過(guò)程中，農(nóng)民的利益相對(duì)受損，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，引發(fā)的糾紛大量出現(xiàn)，從而影響到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)時(shí)，新一輪的治理整頓工作開(kāi)始了。據(jù)報(bào)道，山東治理整頓土地市場(chǎng)秩序動(dòng)作大、