試議政府在海洋公共管理的作用

1、試議政府在海洋公共管理的作用一、我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理存在的不足我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理推行的是條塊分割式體制，具體表現(xiàn)為 中央與地方”兩者相結(jié)合、綜合與部門”兩種管理模式相配套。在這種體制下，暴露的問題有：1）自我管理，忽視了其他主體。政府作為權(quán)力主體掌控著海洋事務(wù)決策權(quán)，領(lǐng) 導(dǎo)點(diǎn)頭與精英決策為海洋政務(wù)處理的慣有模式，忽略了多元主體”的參與，無(wú)法給與及時(shí)有序的參與決策的機(jī)制及途徑。 官本位的傳統(tǒng)管理思想，在海洋管理中得到充分體現(xiàn)，且于 我國(guó)各項(xiàng)公共事務(wù)及問題處理上普遍存在。由于缺失其他社 會(huì)主體參與的機(jī)制，導(dǎo)致管理主體公共性的缺失，政府獨(dú)自 掌控著重要決策，這種忽略公眾、咨詢機(jī)構(gòu)意見的管理模式，

2、致使政府管理及決策缺失有效性及科學(xué)性。2）目標(biāo)經(jīng)濟(jì)化。海洋管理一切皆以經(jīng)濟(jì)效益為前提，忽略了環(huán)境保護(hù)。在推 動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，地方政府及海洋行業(yè)管理機(jī)構(gòu)皆過于追 求發(fā)展速度”與經(jīng)濟(jì)利益”導(dǎo)致對(duì)海洋資源及環(huán)境 節(jié)約與 保護(hù)”的缺失。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及稅收收入的最大化，地方政府不惜犧牲海洋環(huán)境，引進(jìn)高能耗、易污染的企業(yè)，且為 其充當(dāng)保護(hù)傘，我國(guó)沿海地方政府普遍存在這種短視行為。 海洋行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是資源開發(fā)，基于其資源開 發(fā)角色，不斷加大對(duì)海洋資源開采力度，往往是重開發(fā)、重 效益，輕保護(hù)、輕節(jié)流，給海洋經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)極大隱患。3）獨(dú)立化”處理海洋事務(wù)。政府間在處理海洋事務(wù)上缺失協(xié) 調(diào)性

3、及整合性。我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理機(jī)制主要為行業(yè)管 理。在海洋資源與環(huán)境的管理上，一般依據(jù)資源屬性及其開 發(fā)產(chǎn)業(yè)，依據(jù)行業(yè)部門。這種管理模式為陸地各類資源開發(fā) 機(jī)構(gòu)向海洋延伸的職能管理，其面對(duì)海洋資源的開發(fā)與規(guī) 劃，皆從自身利益出發(fā)。 面對(duì)如 濱海旅游業(yè)、海鹽與鹽化工 業(yè)、海洋漁業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)、海洋油氣業(yè)”等海洋開發(fā)機(jī)構(gòu)，彼此間的協(xié)調(diào)與整合極其有限。受利益的驅(qū)使，各行業(yè)管理 機(jī)構(gòu)及涉海地方政府彼此皆從自身利益出發(fā)處理海洋事務(wù)， 忽略彼此的協(xié)調(diào)配合。面對(duì)利益問題，管理主體彼此易產(chǎn)生 糾紛。由此形成哄搶效益好的產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目，無(wú)效益的產(chǎn)業(yè)與 項(xiàng)目便彼此推諉，對(duì)海洋管理單位缺乏切實(shí)可行的協(xié)調(diào)措施 及制度展開

4、協(xié)調(diào)與整合。這種管理狀況，務(wù)必通過海洋公共 管理開展合理有效的治理。二、海洋公共管理中政府的角色定位受海洋公共管理鮮明的公共性特征影響，由公共管理的主體、客體及目標(biāo)”等層面，對(duì)政府在公共管理中提出下述 角色定位：1 .制度制定者。政府需構(gòu)建并健全具公共性特征 的海洋體制。海洋管理，即以國(guó)家公共政策及相關(guān)法律、法 規(guī)為導(dǎo)向，由政府 組織、計(jì)劃、掌控及協(xié)調(diào)”海洋的開發(fā)。 制度制定者，顧名思義即于海洋管理活動(dòng)中的政府職能機(jī)構(gòu)，依海洋管理現(xiàn)狀及發(fā)展，制定及健全如海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約及環(huán)境保護(hù)”等有關(guān)規(guī)章制度，從制度上確保海洋公 共管理的優(yōu)質(zhì)高效。由此，在海洋公共管理活動(dòng)中，行政主 管機(jī)構(gòu)制定相關(guān)政策

5、時(shí)務(wù)必突出公共性，并且主體、客體、目標(biāo)”三者缺一不可。從主體公共性角度說來(lái)， 政府制定海洋 公共管理?xiàng)l例時(shí)需更多地考慮非政府組織與公民的意見、建 議，強(qiáng)化體制建設(shè)，規(guī)避單一官本位的決策手段，采取群策 群力的模式，一同制定代表社會(huì)群體的海洋公共政策。從客 體公共性角度說來(lái)，海洋政策的制定需從海洋活動(dòng)中產(chǎn)生的 所有公共問題出發(fā)。從目標(biāo)公共性角度說來(lái)，海洋法規(guī)的制 定需強(qiáng)化對(duì)海洋 公共環(huán)境及生態(tài)平衡”的維護(hù)，堅(jiān)決從法規(guī) 上制止重開發(fā)、輕保護(hù)及無(wú)序開發(fā)等具有破壞性的行為。2.利益協(xié)調(diào)者。政府需協(xié)調(diào) 自身、非營(yíng)利組織、公民”等彼 此關(guān)系。政府作為海洋公共管理中的主體主要有中央海洋行政主管機(jī)構(gòu)、地方海洋行

6、政管理機(jī)構(gòu)、涉海行業(yè)管理單位”，困擾我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理的主要難題即為主體間的協(xié)調(diào)整合”。各主體間特別是地方主體間缺少協(xié)調(diào)合作，皆因圍繞經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生矛盾。從公共管理角度考慮，政府受公共性制約， 要求各級(jí)涉海政府務(wù)必須提升協(xié)調(diào)與合作水平，依海洋公共 環(huán)境保護(hù)及利益維護(hù)”為導(dǎo)向進(jìn)行管理，規(guī)避盲目追求 機(jī)構(gòu) 及地方”自身利益。要不斷強(qiáng)化協(xié)調(diào)整合水平的提升，加強(qiáng)政府各部門彼此的溝通與協(xié)作，充分彰顯政府主體于海洋公共管理活動(dòng)中的地位及作用，以表率的形象出現(xiàn)于非政府組織 及公民群體面前。從政府、非政府組織、公民等關(guān)系考慮， 政府已然不是海洋公共管理的唯一主體，管理活動(dòng)中的各主 體皆存有不同利益。當(dāng)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

7、的主體發(fā)生利益矛盾， 當(dāng)事人不具有化解矛盾的能力，對(duì)各自利益無(wú)法界定，政府 需充當(dāng)協(xié)調(diào)者，來(lái)設(shè)定經(jīng)濟(jì)主體利益規(guī)則”確定其經(jīng)濟(jì)利益，達(dá)成各經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，確保各主體皆能充分體現(xiàn) 自身意志及利益。3.生態(tài)監(jiān)管者。政府要做好生態(tài)監(jiān)管者， 需從下列角度考慮：1）政府自身需加強(qiáng)對(duì)生態(tài)的監(jiān)管。在開發(fā)海洋資源上，各級(jí)涉海政府機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)管力度 加強(qiáng)對(duì)海上原油勘探開發(fā)機(jī)構(gòu)、海上漁業(yè)、海洋旅游業(yè)等開 發(fā)性行業(yè)的監(jiān)管力度；需著眼于海洋長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，規(guī)避短視的自身行業(yè)利益發(fā)展，將公共性”置于海洋開發(fā)首位在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)資源上，需強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督，重點(diǎn) 維護(hù)海洋資源，切實(shí)履行好生態(tài)監(jiān)管者的職責(zé)。

8、2）提升海洋開發(fā)利用主體監(jiān)管力度。面向涉?；顒?dòng)者，對(duì)海洋 環(huán)境污染、 權(quán)益受損、資源破壞”等行為實(shí)施監(jiān)督，采取科學(xué)合理的管理 手段，使涉海活動(dòng)參加者提升海洋生態(tài)保護(hù)意識(shí)，規(guī)范自身 行為。三、確保政府在海洋公共管理活動(dòng)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)海洋公共管理，側(cè)重公共性特征，政府作為管理主體， 其角色定位亦必須鮮明地突出公共性。在海洋公共管理活動(dòng)中，中央海洋行政主管機(jī)構(gòu)、地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)及行業(yè) 管理單位，皆需明確自身角色定位，采取切實(shí)可行的措施彰 顯公共性，充分發(fā)揮自身的潛能及效用。1.由海洋行政管理走向公共管理。理念為大眾于實(shí)踐活動(dòng)中生成的認(rèn)識(shí)集合 體，大眾一貫依自身形成的理念展開各類活動(dòng)。在海洋管理 活

9、動(dòng)中亦如此，海洋管理者須以管理理念為導(dǎo)向?qū)嵤┕芾怼?傳統(tǒng)的海洋行政管理活動(dòng)，受政府單一管理主體影響，對(duì)涉 ?；顒?dòng)主要采取命令及控制”手段，群體的利益及呼聲無(wú)法 得到有效表達(dá)。在創(chuàng)新的海洋公共管理活動(dòng)中，政府需轉(zhuǎn)變 傳統(tǒng)的 官本位”管理理念，汲取大眾的意見及建議，樹立公 共理念，對(duì)各項(xiàng)涉海事務(wù)的決策及管理，廣泛采納各主體正 確的意見及建議。強(qiáng)化政府工作人員公共精神的教育培訓(xùn)力 度，開展公共意識(shí)講座，樹立典型，以榜樣的力量激發(fā)政府 人員的公共意識(shí)。從思想上對(duì)各類群體意見建議給予關(guān)注， 培養(yǎng)及強(qiáng)化政府官員公共傾聽意識(shí)”，力求管理主體多元化 發(fā)展，切實(shí)做到以理念為導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)海洋管理活動(dòng)的公 共性。

10、2.充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)者的效用。聯(lián)合國(guó)21世紀(jì)議程指出:沿海國(guó)家皆需構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，必要時(shí)需強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制，從國(guó)家一級(jí)至地方一級(jí)在從事沿海及海洋區(qū)域的資源綜 合管理上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一機(jī)制需在適當(dāng)狀 況下吸收當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、資源用戶團(tuán)體、私人機(jī)構(gòu)、 非政府組織及公民參加。當(dāng)下，政府、公民及非政府組織彼此亦需加大協(xié)調(diào)力度，從海洋公共管理出發(fā)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制 建設(shè)力度應(yīng)從兩方面入手 ：1）促進(jìn)快速創(chuàng)設(shè)海洋綜合性協(xié)調(diào) 部門。在海洋事務(wù)上授予其決策權(quán)及各項(xiàng)管理職能，對(duì)海洋 各項(xiàng)事務(wù)展開協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)部門可依委員會(huì)模式創(chuàng)設(shè)，委員會(huì) 成員需包含地方政府、普通民眾、國(guó)家海洋主管部門、科研 單位、相關(guān)涉海

11、企業(yè)、民間社團(tuán)等利益相關(guān)者，讓涉海事項(xiàng) 的一切決策皆代表多數(shù)群體的意見與建議。委員會(huì)職責(zé)以協(xié) 調(diào)各利益主體彼此關(guān)系為主，使之在海洋開發(fā)意見上達(dá)成一 致;對(duì)海洋區(qū)域規(guī)劃，經(jīng)協(xié)商擬訂與各方利益相符并達(dá)成統(tǒng)一 針對(duì)區(qū)域利益問題，擬定各項(xiàng)協(xié)調(diào)措施。2）強(qiáng)化海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)力度。鑒于海洋管理協(xié)調(diào)目標(biāo)廣泛性的特點(diǎn)，協(xié) 調(diào)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)需達(dá)成制度化管理。在制度的制定上，若涉及 上下級(jí)政府、難以調(diào)和的利益、嚴(yán)重危害海洋環(huán)境等事件， 需采取法律行政措施，憑借法律”政府權(quán)威性”及政府強(qiáng) 制性”實(shí)現(xiàn)調(diào)和目的；彼此無(wú)隸屬關(guān)系機(jī)構(gòu)產(chǎn)生利益沖突時(shí)， 涉及海洋各機(jī)構(gòu)間、彼此行業(yè)、政府與企業(yè)及公眾的矛盾， 皆可采取靈活多樣的

12、協(xié)調(diào)措施。若想讓這些協(xié)調(diào)措施在實(shí)踐 中有效運(yùn)作，務(wù)必強(qiáng)化海洋公共管理機(jī)制的建設(shè)力度，推動(dòng) 相應(yīng)協(xié)調(diào)制度的完善。3.強(qiáng)化政府新角色的適應(yīng)水平。各級(jí)海洋政府部門，需以海洋管理公共性理念為導(dǎo)向，推動(dòng)自 身職能轉(zhuǎn)換，明確新角色定位，快速適應(yīng)新角色。中央海洋 行政主管機(jī)構(gòu)，需對(duì)各海區(qū)間進(jìn)行綜合管理，展開整體協(xié)調(diào)同時(shí)，需做好制度制定者及利益協(xié)調(diào)者，以推動(dòng)海洋公共管 理政策的創(chuàng)設(shè)及完善。還需適當(dāng)放權(quán)，將權(quán)利下放給各海區(qū) 分局，并對(duì)所轄區(qū)域展開綜合協(xié)調(diào)， 加大宏觀整體調(diào)控水平。 地方海洋行政機(jī)構(gòu)與各涉海行業(yè)管理機(jī)構(gòu)需轉(zhuǎn)變以地方與機(jī)構(gòu)”利益為理念的 獨(dú)贏”思想，在開發(fā)海洋資源時(shí)，強(qiáng)化海 洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)，以海洋公

13、共利益及環(huán)境作為開發(fā)前提，達(dá) 成海洋 經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)”的雙贏，履行好生態(tài)監(jiān)管者職 責(zé)。各級(jí)地方政府及涉海行業(yè)管理機(jī)構(gòu)需強(qiáng)化協(xié)同思維意 識(shí)，對(duì)地方各涉海群體及行業(yè)彼此利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)海洋 管理實(shí)現(xiàn)公共性轉(zhuǎn)變。4 .提升政府工作人員角色執(zhí)行力。海洋公共管理能否有效施行，關(guān)鍵在于政府機(jī)構(gòu)角色的實(shí)現(xiàn) 與否。海洋管理由各級(jí)政府工作人員來(lái)實(shí)施，工作人員為政 府角色的實(shí)踐者，政府角色定位的順利實(shí)現(xiàn)，取決于他們是 否以部門角色為己任。故此，海洋公共管理，既要有健全的 角色分工體系，又要有推動(dòng)此系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的系列機(jī)制，確 保各級(jí)政府工作人員不片面追求政績(jī)。海洋政府管理部門的 角色定位，需依完善的監(jiān)督機(jī)制為前提， 對(duì)各級(jí)工作人員 規(guī) 范管海、依法管?！边M(jìn)行監(jiān)督與制約。其監(jiān)督機(jī)制建設(shè)應(yīng)包 括:1）創(chuàng)設(shè)海洋管理角色問責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)角色定位，政府機(jī)構(gòu) 具有相應(yīng)的角色權(quán)力，權(quán)力對(duì)應(yīng)責(zé)任，權(quán)責(zé)適宜，方可保障 角色對(duì)其職責(zé)的履行。政府機(jī)構(gòu)角色定位，是經(jīng)所有工作者 一同努力實(shí)現(xiàn)的，政府角色承載體為人，是經(jīng)首長(zhǎng)罷黜”及引咎辭職”等方式對(duì)工作人員采取監(jiān)督措施，以促進(jìn)其部門 角色的實(shí)現(xiàn)。2）制定海洋公共管理規(guī)則及角色定位責(zé)任機(jī)制。3）創(chuàng)