內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓建設(shè)PPP項(xiàng)目

1、內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓建設(shè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案二O一六年十二月目 錄第一章：項(xiàng)目概況6一、項(xiàng)目基本情況6（一）、項(xiàng)目名稱6（二）、項(xiàng)目性質(zhì)6（三）、項(xiàng)目位置6（四）、項(xiàng)目發(fā)起單位6（五）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)6（六）、項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制6（七）、項(xiàng)目運(yùn)作方式7（八）、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制7本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)。7（九）、 合作期限7（十）、項(xiàng)目PPP運(yùn)作的必要性與可行性7（十一）、項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容9二、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)9（一）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容9（二）、投資規(guī)模與資金來源10三、項(xiàng)目公司11四、項(xiàng)目進(jìn)展情況11第二章：項(xiàng)目必要性和PPP模式可行性12一、項(xiàng)目建設(shè)的必要性12二、項(xiàng)目采用PPP模式的可行性15

2、（一）、申報(bào)條件滿足情況分析15(二)、物有所值定性分析16（三）全壽命周期合作17（四）可行性分析結(jié)論18第三章 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架18一、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則18（一）公平原則18（二）歸責(zé)原則18（三）風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則19（四）有效控制原則19（五）風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則19（六）風(fēng)險(xiǎn)上限原則20（七）直接損失承擔(dān)原則20（八）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)原則20（九）風(fēng)險(xiǎn)偏好原則20二、風(fēng)險(xiǎn)歸類21（一）公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。21（二）社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。21（三）根據(jù)談判結(jié)果承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。21三、項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別21四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估22五、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)23第四章 項(xiàng)目運(yùn)作方式和合作期限23一、項(xiàng)目運(yùn)作方式23二、合作期限24

3、第五章 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)24一、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)24（一）資金來源、性質(zhì)及用途24（二）項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和移交25二、項(xiàng)目回報(bào)25三、投資收益分配機(jī)制25第六章 財(cái)務(wù)測(cè)算26（一）相關(guān)參數(shù)26（二）成本計(jì)算26（三）財(cái)務(wù)收入利潤(rùn)情況261、收入情況26（四）財(cái)務(wù)分析27第七章 合同體系27一、法律主體27（一）內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府27（二）內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局28（三）社會(huì)資本方28二、PPP項(xiàng)目合同體系28（一）PPP項(xiàng)目合同29（二）、股東協(xié)議（合資合營(yíng)協(xié)議）29（三）、履約合同29（四）、融資合同30（五）、保險(xiǎn)合同30三、PPP項(xiàng)目合同框架301、PPP項(xiàng)目合同主要條款302、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要條款313

4、、項(xiàng)目邊界條件324、股東協(xié)議主要條款33第八章 監(jiān)管架構(gòu)33一、監(jiān)管原則34（一）堅(jiān)持以立法為先導(dǎo)，34（二）限制與激勵(lì)相結(jié)合原則34（三）公開透明、可問責(zé)原則34（四）獨(dú)立專業(yè)原則35（五）提高監(jiān)管效率原則35（六）多層次監(jiān)管原則35二、授權(quán)關(guān)系35三、監(jiān)管方式35（一）履約管理35（二）行政監(jiān)管36（三）公眾監(jiān)督36第九章 采購(gòu)方式37一、項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用性37二、本項(xiàng)目特點(diǎn)及采購(gòu)方式38三、社會(huì)資本資格條件401、基本條件402、資質(zhì)條件403、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)404、是否接受聯(lián)合體40四、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃40第一章：項(xiàng)目概況一、項(xiàng)目基本情況（一）、項(xiàng)目名稱內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓建設(shè)項(xiàng)目。（二）、

5、項(xiàng)目性質(zhì)新建項(xiàng)目（三）、項(xiàng)目位置內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓位于內(nèi)鄉(xiāng)縣人民醫(yī)院旁邊，配套的寶天曼七星潭老年天然氧吧度假休閑區(qū)位于國(guó)家AAAA寶天曼生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)。（四）、項(xiàng)目發(fā)起單位 內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府（五）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府授權(quán)批準(zhǔn)內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的具體實(shí)施，具體包括初步實(shí)施方案、協(xié)助開展物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目實(shí)施方案編制和報(bào)批、項(xiàng)目合同的編制、社會(huì)資本方選擇及制定社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)、談判與合同簽署、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等工作。（六）、項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制本項(xiàng)目由內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府發(fā)起，授權(quán)內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并逐步組織縣財(cái)政局、發(fā)展改

6、革委、建設(shè)局、國(guó)土局、規(guī)劃局、環(huán)保局、審計(jì)局等各相關(guān)部門協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目正常開展。（七）、項(xiàng)目運(yùn)作方式本項(xiàng)目屬于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）實(shí)施本項(xiàng)目。鑒于本項(xiàng)目屬于養(yǎng)老公益類項(xiàng)目，政府投入較小，政府部門節(jié)省了大量財(cái)力、物力和人力，因此本項(xiàng)目適于采用BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）模式，該模式由BOT模式演變而來，二者的區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，不涉及項(xiàng)目期滿移交。（八）、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)。（九）、 合作期限參照 PPP項(xiàng)目合作期限一般為 10-30年，根據(jù)本

7、項(xiàng)目投資回收期的實(shí)際情況，確定本項(xiàng)目合作期為18年。（十）、項(xiàng)目PPP運(yùn)作的必要性與可行性1、適宜采用PPP模式本項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間以床位租金、醫(yī)療康復(fù)作為項(xiàng)目的主要收入來源，無需財(cái)政對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。本項(xiàng)目屬于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）實(shí)施。2、增加公共供給若采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式，資本金需要政府全部投入，若采用政府和社會(huì)資本合作模式，政府僅需少量資金，相比傳統(tǒng)模式節(jié)省的資金，可用于其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，增加公共供給，提高財(cái)政杠桿作用。本項(xiàng)目通過采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），可拓展項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于

8、整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，提升城市品質(zhì)，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。3、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配本項(xiàng)目不但要耗費(fèi)大量的資金、物資和人力等寶貴資源，且一旦建成難以更改。因此，需要分析識(shí)別本項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，揭示風(fēng)險(xiǎn)來源，判別風(fēng)險(xiǎn)程度，提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，降低風(fēng)險(xiǎn)損失，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，降低政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。本項(xiàng)目主要存在9個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目組織、施工技術(shù)、工程、投資估算、資金、市場(chǎng)和財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)

9、，政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。政府僅承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)和一部分不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。4、提高效率規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。對(duì)政府而言，可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，較少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上；對(duì)企業(yè)而言，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬私人部門的發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力；對(duì)社會(huì)而言，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀

10、效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。（十一）、項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容 1、占地260畝，建筑面積25000平方米，容納6000老人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的老年公寓及配套設(shè)施。 2、年接待60萬人次的寶天曼七星潭老年天然氧吧度假休閑區(qū) 3、特色養(yǎng)殖業(yè)、種植園各一處。二、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo) （一）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容1、內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓和內(nèi)鄉(xiāng)縣人民醫(yī)院一路之隔：規(guī)劃占地260畝，投資8億元，滿足6000名老人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的建設(shè)規(guī)模：（1）養(yǎng)老公寓及配套；（2）醫(yī)療康復(fù)中心；（3）影劇院；（4）圖書館；（5）商場(chǎng)、市場(chǎng)；（6）老年大學(xué)；（7）廣場(chǎng)、公園、體育場(chǎng)。2、寶天曼七星潭老年天然氧吧度假休閑區(qū)位于中國(guó)28個(gè)世界生物圈保

11、護(hù)區(qū)之一的國(guó)家AAAA寶天曼生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)，作為內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓的“后花園”，面積12平方公里，投資3億元。1、老年休閑養(yǎng)生服務(wù)中心，2、娃娃魚、紅鱒魚 、林蛙等特色養(yǎng)殖， 3、人文景觀索道及道路。4、水壩、水上樂園，5、金釵種植園附：項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模一覽表序號(hào)建筑物名稱占地面積（畝）建筑面積（）一老年公寓2602500001老年公寓及配套1002000002綜合商業(yè)樓60500003景觀、綠化100二寶天曼七星潭老年天然氧吧度假休閑區(qū)180001老年休閑養(yǎng)生服務(wù)中心60500002養(yǎng)殖區(qū)3水上樂園4金釵種植區(qū)5人文景觀索道及道路（二）、投資規(guī)模與資金來源經(jīng)估算，本項(xiàng)目總投資為12億元，其中社會(huì)資

12、本出資資金2.6億元，政府資本出資0.40億元，申請(qǐng)財(cái)政扶持資金及貸款9億元。附：內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓項(xiàng)目投資一覽表序號(hào)項(xiàng)目名稱投資估算（萬元）一夕陽紅老年公寓800001老年公寓460002綜合商業(yè)樓160003醫(yī)療康復(fù)裝修80004廣場(chǎng)、公園、體育活動(dòng)場(chǎng)50005影劇院、圖書館、老年大學(xué)5000二寶天曼七星潭旅游老年天然氧吧度假休閑區(qū)300001老年休閑養(yǎng)生服務(wù)中心120003養(yǎng)殖區(qū)20004水壩及水上樂園80005金釵種植區(qū)20006人文景觀索道及道路6000三建設(shè)期利息10000合計(jì)120000 三、項(xiàng)目公司依據(jù)中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法及財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)庫(kù)2014215號(hào)）等法律

13、法規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)以依法合規(guī)方式確定社會(huì)資本方。本項(xiàng)目擬采用BOO運(yùn)作方式進(jìn)行運(yùn)作，由政府資本和社會(huì)資本方獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，以合法方式從內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得本項(xiàng)目的投融資、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等資格。 四、項(xiàng)目進(jìn)展情況目前項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)正在批復(fù)，已取部分建設(shè)用地，工程計(jì)劃建設(shè)期2017年元月-2019年12月完工。第二章：項(xiàng)目必要性和PPP模式可行性一、項(xiàng)目建設(shè)的必要性（1）籌建老年休養(yǎng)中心是應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口老齡化的現(xiàn)實(shí)要求按照聯(lián)合國(guó)人口老齡化的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家60歲及以上的老年人口占人口總數(shù)的比例超過10%，或65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤哂?%，這個(gè)國(guó)家或地區(qū)就進(jìn)入了老年型社會(huì)或老年

14、型國(guó)家。按照聯(lián)合國(guó)最新的人口數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，2010年中國(guó)60歲及以上人口占比將達(dá)到12%。2011年以后的30年里，中國(guó)人口老齡化將呈現(xiàn)出加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，60歲及以上人口占比將年均增長(zhǎng)16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達(dá)28%左右。在這30年里，中國(guó)開始全面步入老齡化社會(huì)。到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，中國(guó)將進(jìn)入深度老齡化階段?？傊?，當(dāng)前的老齡化趨勢(shì)已十分嚴(yán)重，解決為老年人服務(wù)問題已迫在眉睫、時(shí)不我待。（2）籌建老年休養(yǎng)中心是讓老年人參與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求辦好老年休養(yǎng)中心，特別是辦好老年大學(xué)等配套服務(wù)設(shè)施，可以讓老年人走出封閉的內(nèi)心世界，豐富他們的精神生活。步入老齡化社

15、會(huì)的老年人，大多有失落感，他們脫離了職業(yè)社會(huì)，回到狹小的家庭生活圈中，孤獨(dú)和空虛常與之相伴，如果長(zhǎng)此下去，他們必將自己封閉起來，隔斷與外界聯(lián)系。相反，老年人參與一些社會(huì)活動(dòng)，接受社會(huì)各種各樣的教育，與社會(huì)不斷地聯(lián)系，失落感、孤獨(dú)和空虛就會(huì)離他們而去。讓老年人聚集在一起，共同生活、共同娛樂、共同學(xué)習(xí)交流，有利于開發(fā)和利用老年人身上蘊(yùn)藏的巨大財(cái)富，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。老年人權(quán)益保障法為老年人奉獻(xiàn)社會(huì)、參與社會(huì)發(fā)展提供了有利的法律依據(jù)。老年人權(quán)益保障法第四十一條明確規(guī)定：“根據(jù)社會(huì)需要和可能，鼓勵(lì)老年人在自愿和量力的情況下，從事下列活動(dòng)：一是對(duì)青少年和兒童進(jìn)行社會(huì)主義、愛國(guó)主義、集體主義教育和艱

16、苦奮斗等優(yōu)良傳統(tǒng)的教育。二是傳授文化和科技知識(shí)。三是提供咨詢服務(wù)。四是依法參與科技開發(fā)和應(yīng)用。五是依法從事經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)活動(dòng)。六是興辦社會(huì)公益事業(yè)。七是參與維護(hù)社會(huì)治安、協(xié)助調(diào)解民間糾紛。八是參加其他社會(huì)活動(dòng)”?；I建老年休養(yǎng)中心可將老年人參與社會(huì)的內(nèi)在積極性調(diào)動(dòng)起來，按照老年人的個(gè)性、認(rèn)知及知識(shí)特點(diǎn)，組成老年智囊團(tuán)、老年藝術(shù)團(tuán)、老年招商引資團(tuán)、老年道德教育協(xié)會(huì)等老年社會(huì)團(tuán)體，利用老年人的自身優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，在各個(gè)領(lǐng)域、層面為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再做新貢獻(xiàn)?；I建老年休養(yǎng)中心，為老年人參與社會(huì)發(fā)展、共享改革發(fā)展成果提供了有效的平臺(tái)，這是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是構(gòu)件社會(huì)主義和諧社會(huì)的

17、應(yīng)有之義。（3）籌建老年休養(yǎng)中心是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求精神文明與物質(zhì)文明猶如一架馬車的兩個(gè)輪子，二者必須協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)動(dòng)，同步前進(jìn)，才能使整個(gè)馬車滾滾向前。如果整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)生活富裕了，而老年人的精神文化生活反而貧乏的話，勢(shì)必將使整個(gè)社會(huì)的精神風(fēng)貌大打折扣。老年人的精神 化自殺現(xiàn)象，不得不引起社會(huì)的重視。如何使老年人的精神文化生活也豐富起來，需要全社會(huì)的共同關(guān)注，它將影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。面對(duì)目前老年人不斷增加的現(xiàn)實(shí)，在抓好精神文明建設(shè)工作的同時(shí)，為老年人提供良好的精神文化生活已勢(shì)在必行。近年來，南陽市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量位居河南省第三，被省委、省政府列為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二方陣，與經(jīng)濟(jì)

18、社會(huì)快速發(fā)展相比，南陽的老年教育發(fā)展則比較緩慢。目前，南陽還沒有一座具有一定規(guī)模的現(xiàn)代化綜合性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平是極不相稱的。目前，建設(shè)具有修身勵(lì)志、開發(fā)潛能、護(hù)理服務(wù)為一體的老年休養(yǎng)中心，不僅是我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要，也是構(gòu)建和諧南陽的必然要求。（4）內(nèi)鄉(xiāng)寶天曼優(yōu)越的地理環(huán)境適合設(shè)立特色老年休養(yǎng)中心寶天曼生態(tài)旅游區(qū)，位于河南省南陽市內(nèi)鄉(xiāng)縣北部，寶天曼以她獨(dú)特的風(fēng)景和原始森林為主，空氣負(fù)氧離子含量12000個(gè)每立方厘米，是休閑度假的好地方。寶天曼以遮天蔽日的原始森林和眾多的野生動(dòng)植物而飲譽(yù)中原，成為同緯度生態(tài)結(jié)構(gòu)保存最為完整的地區(qū)和河南省生物多樣性的分布中心，被譽(yù)為“

19、天然的物種寶庫(kù)”，“中州的一顆明珠”。 中國(guó)28個(gè)世界生物圈保護(hù)區(qū)之一、河南省唯一的世界生物圈保護(hù)區(qū) 。 寶天曼保護(hù)區(qū)地理位置獨(dú)特，地處暖溫帶向北亞熱帶的過渡區(qū)和第二階梯向第三階梯的過渡地帶，是我國(guó)唯一的長(zhǎng)江、黃河、淮河三個(gè)水系的分水嶺，也是我國(guó)中部地區(qū)保存最為完整的自然綜合基因庫(kù)。項(xiàng)目符合國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略，中央、省、市、縣各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)高度重視，從政策、用地等多方面給予支持，項(xiàng)目建成后將極大地緩解中原地區(qū)乃至全國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)日臻迫切的市場(chǎng)需求。同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)地方生態(tài)農(nóng)業(yè)、食品加工、休閑旅游、餐飲業(yè)、酒店業(yè)等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展都有促進(jìn)帶動(dòng)作用，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，將會(huì)帶來較多的就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)區(qū)

20、域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有積極的作用。綜上所述，建立內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓建設(shè)項(xiàng)目是非常必要且可行的。 二、項(xiàng)目采用PPP模式的可行性（一）、申報(bào)條件滿足情況分析項(xiàng)目規(guī)劃符合內(nèi)鄉(xiāng)縣規(guī)劃部門的要求，建設(shè)規(guī)模符合內(nèi)鄉(xiāng)縣養(yǎng)老資源整體布局要求。目前項(xiàng)目的各項(xiàng)前期工作正在有序推進(jìn)，已取得立項(xiàng)批復(fù)等審批文件。行業(yè)主管部門的意愿：對(duì)于內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府及民政相關(guān)部門來說，項(xiàng)目采用 PPP模式，內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府及民政部門從過去的養(yǎng)老設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者的角色，從而保證工程質(zhì)量；同時(shí)政府方和社會(huì)資本可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足。社會(huì)資本的參與還能推動(dòng)在項(xiàng)目融資、建設(shè)、施工、設(shè)施

21、管理過程等方面的革新，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于內(nèi)鄉(xiāng)縣財(cái)政部門來說，本項(xiàng)目采用 PPP模式可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕財(cái)政壓力，社會(huì)資本參與項(xiàng)目能為政府部門提供更多的資金用來發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，促進(jìn)了投融資體制改革。目前，內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府和財(cái)政部門、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門對(duì)本項(xiàng)目采用 PPP模式都持支持的態(tài)度。由于本項(xiàng)目采用 BOO的模式，對(duì)社會(huì)資本來說，可以產(chǎn)生長(zhǎng)期、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此社會(huì)資本通過PPP模式參與本項(xiàng)目的積極性很高。 (二)、物有所值定性分析相對(duì)于政府傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)模式及公共融資方式，本項(xiàng)目采用 PPP模式有以下比較優(yōu)勢(shì)：

22、提高公共財(cái)政使用效率PPP項(xiàng)目一般由社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，提供公共服務(wù)。公共財(cái)政投入很少，較好發(fā)揮了 “四兩撥千斤”的杠桿作用，這對(duì)公共財(cái)政短缺的情況下發(fā)展城市配套基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)，做好市政工作有比較重要的意義。保障項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)審中標(biāo)的社會(huì)資本或聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司建設(shè)項(xiàng)目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營(yíng)方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項(xiàng)目通過引進(jìn)知名建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)，帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高服務(wù)質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的 PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險(xiǎn)分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給

23、最有能力承擔(dān)的一方。同時(shí)，全壽命周期特點(diǎn)使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的機(jī)制既能維護(hù)公共部門的利益，也能最大限度滿足社會(huì)資本的訴求。定性分析結(jié)論P(yáng)PP模式作為調(diào)節(jié)政府、社會(huì)資本與市場(chǎng)三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新舉措，本項(xiàng)目采用 PPP模式能夠克服傳統(tǒng)建設(shè)供給形式和完全市場(chǎng)化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來改善基礎(chǔ)設(shè)施工程的供給效率和質(zhì)量，同時(shí)引入民間資源也減輕了政府在公共領(lǐng)域供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老的發(fā)展均有多方面的意義，國(guó)家宏觀層面也在創(chuàng)設(shè)積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國(guó)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作的政策條文尚不明朗細(xì)致，以 PPP形式進(jìn)行養(yǎng)

24、老供給的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及私人合作者的資質(zhì)要求等需要詳細(xì)的評(píng)估審定。因此，本項(xiàng)目的實(shí)施需要周密的前期規(guī)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施過程，以避免可能出現(xiàn)的各種問題，從而順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。（三）全壽命周期合作PPP項(xiàng)目是全壽命周期合作。在較長(zhǎng)的合作期內(nèi)，全壽命周期的特點(diǎn)是雙方無法在一開始就預(yù)見所有可能的情況，這就需要政府和社會(huì)資本雙方本著合作伙伴的精神，對(duì)項(xiàng)目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項(xiàng)目實(shí)際收益過高，意味著項(xiàng)目中公共利益被低估，在到達(dá)預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動(dòng)談判，就合理分配超額收益進(jìn)行協(xié)商。在實(shí)際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。反之，如果項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)后，因非主觀原因長(zhǎng)期陷

25、入虧損，經(jīng)營(yíng)困難，在達(dá)到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動(dòng)談判機(jī)制。可以通過延長(zhǎng)合作期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。（四）可行性分析結(jié)論本項(xiàng)目采用 PPP模式得到了內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府、財(cái)政部門、發(fā)改委、民政局、建設(shè)局、國(guó)土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門等相關(guān)政府部門的認(rèn)可。項(xiàng)目采用 PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，在全壽命周期內(nèi)通過“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，使不同的項(xiàng)目參與者能達(dá)到互惠互利、共贏的目標(biāo)，與傳統(tǒng)模式相比，減少了政府運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，可以提高運(yùn)營(yíng)效率。第三章 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架一、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則 （一）公平原則公平原則是合同法基本原則，貫穿于合同法的全部?jī)?nèi)容之中，以保證合同內(nèi)容本身以及因合同而產(chǎn)生的法律后果之全面公

26、正。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過合同的方式來進(jìn)行分配，因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)應(yīng)體現(xiàn)公平原則。公平原則主要體現(xiàn)在：既強(qiáng)調(diào)合同條款中本身對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)的均衡，也強(qiáng)調(diào)合同所派生的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)的均衡；既關(guān)注合同主體的由于風(fēng)險(xiǎn)事件引起的收益，也同時(shí)關(guān)注合同主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)損失。（二）歸責(zé)原則“歸責(zé)”是指依據(jù)某種事實(shí)狀態(tài)確定責(zé)任的歸屬，是解決責(zé)任的承擔(dān)問題。歸責(zé)原則決定著違約責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任的內(nèi)容、免責(zé)事由，以及損害賠償?shù)姆秶Ｓ捎?PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，以及風(fēng)險(xiǎn)因素引起責(zé)任的原因的多樣性，使得 PPP合同中的責(zé)任歸責(zé)較為復(fù)雜?？紤]到 PPP合同的特性，可以將其一分為二，綜合運(yùn)用行政法

27、與民事法律加以調(diào)整。民事合同違約責(zé)任是以合同約定的義務(wù)為前提，行政合同的違約責(zé)任是以行政合同中存在約束行政主體和相對(duì)人的義務(wù)為前提，在確定 PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)的責(zé)任歸責(zé)時(shí)，應(yīng)依風(fēng)險(xiǎn)類型而定，分別適用于民事歸責(zé)原則和行政歸責(zé)原則。（三）風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則該原則即“責(zé)利”對(duì)等的思想。風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則是指：如果一方是管理某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益的最大受益者，則該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由該方承擔(dān)。也就是說，當(dāng)一個(gè)主體在有義務(wù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的同時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)利享有風(fēng)險(xiǎn)變化所帶來的收益，并且該主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得到的回報(bào)相匹配。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的策略就是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的同時(shí)，有權(quán)利享有風(fēng)險(xiǎn)收益。（四）有效控制原則有效

28、控制原則是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分?jǐn)偨o處于最有利控制該風(fēng)險(xiǎn)地位并以較小代價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)的一方，或者說，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)與各方的控制能力相對(duì)稱，將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠最佳管理風(fēng)險(xiǎn)和減少該風(fēng)險(xiǎn)的一方。（五）風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則是指風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)使參與各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的總成本最小。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目總體成本的影響可以歸結(jié)為三個(gè)效應(yīng)：生產(chǎn)成本效應(yīng)、交易成本效應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本效應(yīng)。（六）風(fēng)險(xiǎn)上限原則在實(shí)際項(xiàng)目中，某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害比之前估計(jì)得要大得多。出現(xiàn)這種情況時(shí)，不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些接近于無限大的風(fēng)險(xiǎn)，否則必將影響這些風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性，因此，應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。項(xiàng)

29、目參與方所能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)上限與其承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)能力、承擔(dān)該項(xiàng)目的技術(shù)能力、管理能力等因素有關(guān)。（七）直接損失承擔(dān)原則直接損失承擔(dān)原則是指如果某風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，一方為直接受害者，則該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)劃分給該方承擔(dān)。這是因?yàn)楫?dāng)人們的自身利益可能受到損害時(shí)，更能主動(dòng)地采取措施去避免這種風(fēng)險(xiǎn)。（八）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)原則風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)性是指隨著項(xiàng)目的發(fā)展，當(dāng)內(nèi)外部條件發(fā)生變化時(shí)，需要重新確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)格局，這主要是因?yàn)?PPP項(xiàng)目的壽命周期比較長(zhǎng)，而各方的目標(biāo)互相沖突所導(dǎo)致。（九）風(fēng)險(xiǎn)偏好原則風(fēng)險(xiǎn)偏好原則是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)最大的項(xiàng)目參與方承擔(dān)，達(dá)到項(xiàng)目整體滿意度最大。如果項(xiàng)目參與方對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)的偏好系數(shù)最大，就意味

30、著該項(xiàng)目參與方最適合承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。二、風(fēng)險(xiǎn)歸類PPP風(fēng)險(xiǎn)可以分為三類：（一）公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。政治和公共政策可以由政府來承擔(dān)，在我國(guó)當(dāng)前政局穩(wěn)定，只要經(jīng)過政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，一般政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響會(huì)比較小，這種風(fēng)險(xiǎn)公共部門可以自己承擔(dān)而不必分配給私營(yíng)企業(yè)。同樣，社會(huì)和法律風(fēng)險(xiǎn)政府也可以通過法律來控制，項(xiàng)目的選擇如土地的獲得等，政府也可以用行政的手段來達(dá)到，這部分風(fēng)險(xiǎn)最適合由公共部門來承擔(dān)。（二）社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。整體經(jīng)濟(jì)情況中大部分屬于商業(yè)行為，私營(yíng)部門是以盈利為目的的，而且具有較豐富的商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，這種風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本來承擔(dān)更為合理。（三）根據(jù)談判結(jié)果承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于剩余風(fēng)險(xiǎn)、相互關(guān)系、第三方

31、等風(fēng)險(xiǎn)與工程類型，工程價(jià)值、施工方法、利潤(rùn)來源等沒有明顯的聯(lián)系，無法判斷是公共部門還是私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)最大，這些風(fēng)險(xiǎn)可以通過雙方的談判，仔細(xì)分析后作出最后決定哪一方來承擔(dān)更為合適。三、項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別本項(xiàng)目涉及各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，應(yīng)由最有能力消除、控制或降低風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架如下：表3-1 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架編號(hào)風(fēng)險(xiǎn)種類社會(huì)資本承擔(dān)政府方承擔(dān)共同承擔(dān)1組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)2施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)3工程風(fēng)險(xiǎn)4投資估算風(fēng)險(xiǎn)5資金風(fēng)險(xiǎn)6市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)7政策風(fēng)險(xiǎn)8財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)9不可抗力風(fēng)險(xiǎn)四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失，

32、主要進(jìn)行定性分析和定量分析定性分析判斷，即對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響大小進(jìn)行定性分析和評(píng)估，進(jìn)而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，這種優(yōu)先級(jí)別通?？梢杂蔑L(fēng)險(xiǎn)度（重要程度）或風(fēng)險(xiǎn)大小來定性表示，把風(fēng)險(xiǎn)分成若干個(gè)等級(jí)（不嚴(yán)重、輕微嚴(yán)重、有些嚴(yán)重、嚴(yán)重、很嚴(yán)重、非常嚴(yán)重、異常嚴(yán)重七個(gè)等級(jí)），根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同等級(jí)，就可以按照相應(yīng)的優(yōu)先順序采取應(yīng)對(duì)措施。定量分析：即將各種風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的影響數(shù)量化。對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的影響確定具體的數(shù)值，許多財(cái)務(wù)指標(biāo)（如收益率、負(fù)債率等）常常是決策的依據(jù)。綜上分析，本項(xiàng)目重大風(fēng)險(xiǎn)為融資風(fēng)險(xiǎn)。五、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略主要包括：風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。（一）風(fēng)

33、險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒有其他有效的對(duì)策來降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失；（二）風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部，通過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施；（三）風(fēng)險(xiǎn)控制指采取一種主動(dòng)、積極的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成；（四）當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無法回避，必須直接面對(duì)，而以自身的承

34、受能力又無法有效的承擔(dān)時(shí)，通過某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。第四章 項(xiàng)目運(yùn)作方式和合作期限一、項(xiàng)目運(yùn)作方式項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等六種。本項(xiàng)目屬于養(yǎng)老公益項(xiàng)目，社會(huì)資本投資較大，后期運(yùn)營(yíng)管理任務(wù)大。因此建議本項(xiàng)目采用BOO的方式運(yùn)作，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。二、合作期限由于項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益來自使用者付費(fèi)，考慮投資回收期，通過經(jīng)濟(jì)測(cè)算，本項(xiàng)目合作期限為18年，期滿后，社會(huì)資本按評(píng)估價(jià)收購(gòu)政府資本在項(xiàng)目公司持有股份，政府資本退出項(xiàng)目公司。第五章 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)一、項(xiàng)目投融資

35、結(jié)構(gòu)（一）資金來源、性質(zhì)及用途依照國(guó)務(wù)院 2004年 4月26日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、2009年 5月 25日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、2015年 9月 9日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知（國(guó)發(fā)201551號(hào)文）的規(guī)定，本項(xiàng)目的資本金投入比例不應(yīng)低于 20%。不同投資人的資信和融資能力不同，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合目前的融資環(huán)境，本項(xiàng)目的資本金在20-30%比較適宜推進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。綜合考慮本項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，本方案設(shè)定：申請(qǐng)融資金額9億元（利率按央行最新5年以上貸款基準(zhǔn)利率4.90%考慮

36、）占項(xiàng)目總投資的 75%；項(xiàng)目資本金3億元，占項(xiàng)目總投資的25%（其中社會(huì)資本出資2.60億元，政府資本出資0.40億元）。（二）項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和移交建造期間，項(xiàng)目公司對(duì)于所提供的建造服務(wù)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 15號(hào)建造合同確認(rèn)相關(guān)的收入和費(fèi)用?；A(chǔ)設(shè)施建成后，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 14號(hào)收入確認(rèn)與后續(xù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)相關(guān)的收入。建造合同收入應(yīng)當(dāng)按照收取或應(yīng)收對(duì)價(jià)的公允價(jià)值計(jì)量，并分別確認(rèn)金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。本項(xiàng)目合作期 18年，合作期滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)按照 PPP項(xiàng)目合同約定的社會(huì)資本按評(píng)估價(jià)收購(gòu)政府資本在項(xiàng)目公司持有股份，政府資本退出項(xiàng)目公司。二、項(xiàng)目回報(bào)項(xiàng)目的收益來源主要為養(yǎng)老服務(wù)收入

37、，即床位出租。同時(shí)本項(xiàng)目?jī)?nèi)包含醫(yī)療康復(fù)、旅游等部分，可以提供相關(guān)的服務(wù)，由使用者付費(fèi)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府無需支付相關(guān)的補(bǔ)貼。三、投資收益分配機(jī)制通過測(cè)算項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的收入和成本，得到項(xiàng)目?jī)衾麧?rùn)。本項(xiàng)目投資收益分配按照項(xiàng)目公司成立時(shí)的股權(quán)比例進(jìn)行分配。第六章 財(cái)務(wù)測(cè)算（一）相關(guān)參數(shù)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）的規(guī)定，行業(yè)綜合社會(huì)折現(xiàn)率為 8%，對(duì)于永久性工程或者收益期超長(zhǎng)的項(xiàng)目，宜采用低于 8%的社會(huì)折現(xiàn)率。依據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號(hào)）第十七條：“年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”。本項(xiàng)目綜合考慮市場(chǎng)因

38、素、經(jīng)濟(jì)因素及行業(yè)情況，本項(xiàng)目社會(huì)折現(xiàn)率選定為 5%。（二）成本計(jì)算本項(xiàng)目（PPP范圍內(nèi)的）成本主要為建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的成本：綜合建設(shè)成本：12億元。運(yùn)營(yíng)期成本：主要包括外購(gòu)原輔材料費(fèi)、外購(gòu)燃料動(dòng)力費(fèi)、人員工資及福利、修理費(fèi)、攤銷費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)及其他費(fèi)用等，經(jīng)測(cè)算為1.337億元。（三）財(cái)務(wù)收入利潤(rùn)情況 1、收入情況1、床位：6000，每個(gè)床1500元*80%*12個(gè)月=0.8640億元2、康復(fù)：20-30%，每個(gè)床1800*1000床*12個(gè)月=0.2160億元合計(jì)：床位收入：1.08億元（扣除人工成本折舊）3、綜合商業(yè)樓商品房收入50000平方米*500元/m=0.25億元4、養(yǎng)生旅游每年

39、60萬人，人均60元，每年收入0.36億元，養(yǎng)殖收入0.06億元萬元，娛樂收入0.06億元，共計(jì)0.48億元。5、種植中藥材收入0.05億元其它收入為本項(xiàng)目建設(shè)的醫(yī)院、醫(yī)養(yǎng)等按年收入0.05億元。收入合計(jì)：1.91億元稅前利潤(rùn)：0.573億元（項(xiàng)目大部分收入免稅，所以分析不考慮稅收因素）（四）財(cái)務(wù)分析1、年均利潤(rùn)率約為5%，靜態(tài)投資回收期15年。2、按照項(xiàng)目的成本和收入測(cè)算，假設(shè)周期為30年，按照5%的折現(xiàn)率計(jì)算，項(xiàng)目的凈現(xiàn)值為-30,000萬元，內(nèi)部收益率為3%； 3%-5%的收益不足以滿足行業(yè)一般收益水平的要求，但隨著經(jīng)營(yíng)期的延長(zhǎng)，收益率會(huì)緩慢穩(wěn)定的提高，會(huì)逐漸達(dá)到一般收益水平，且不會(huì)產(chǎn)生

40、過高的回報(bào)率。第七章 合同體系一、法律主體（一）內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府系按照中華人民共和國(guó)法律正式組織和存續(xù)的，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)組織和管理內(nèi)鄉(xiāng)縣各項(xiàng)行政事務(wù)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。（二）內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府授權(quán)的內(nèi)鄉(xiāng)內(nèi)鄉(xiāng)夕陽紅老年公寓建設(shè)項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體統(tǒng)籌組織本項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作各項(xiàng)前期工作，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)等。內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府授權(quán)的本項(xiàng)目政府方出資代表，內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局代表政府與社會(huì)資本共同出資組建PPP項(xiàng)目公司。（三）社會(huì)資本方根據(jù)PPP的政策指導(dǎo)方針和實(shí)際情況，有較強(qiáng)能力和多元化實(shí)施業(yè)務(wù)的社會(huì)資本入股到PPP項(xiàng)目公司。二、PPP項(xiàng)目合同體系PPP項(xiàng)目的參與方包括政府、社會(huì)資本方

41、、融資方、承包商和分包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。圖8-1 PPP項(xiàng)目基本合同體系（一）PPP項(xiàng)目合同PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)

42、，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目的核心合同。（二）、股東協(xié)議（合資合營(yíng)協(xié)議）股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系。（三）、履約合同根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍和承擔(dān)的工作職責(zé)的不同，項(xiàng)目公司需要與外界主體就項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買等簽訂相關(guān)合同。主要包括：工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)等合同。（四）、融資合同從廣義上講，融資合同主要包括項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是

43、最主要的融資合同。在項(xiàng)目貸款合同中一般會(huì)包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭(zhēng)議解決等。（五）、保險(xiǎn)合同由于PPP項(xiàng)目資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段的不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行投保。三、PPP項(xiàng)目合同框架1、PPP項(xiàng)目合同主要條款l 引言、定義和解釋l 項(xiàng)目的范圍和期限l 前提條件l 項(xiàng)目的融資l 項(xiàng)目用地l 項(xiàng)目的建設(shè)l 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)l 項(xiàng)目的維護(hù)l 股權(quán)變更限制l 付費(fèi)機(jī)制l 履約擔(dān)保l 政府承諾l 保險(xiǎn)l 守法義務(wù)及法律變更l 不可抗力l 政府方的監(jiān)督和介入l 違約、提前終止及終

44、止后處理機(jī)制l 適用法律及爭(zhēng)議解決l 合同附件同時(shí)，在PPP項(xiàng)目合同中通常還包括其他一些條款，例如，著作權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等條款規(guī)定。2、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要條款l 項(xiàng)目名稱、內(nèi)容 l 特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍l 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等l 所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)l 設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造l 監(jiān)測(cè)評(píng)估l 投融資期限和方式l 收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序l 履約擔(dān)保l 特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)l 政府承諾和保障l 應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案l 變更、提前終止及補(bǔ)償l 違約責(zé)任

45、l 爭(zhēng)議解決方式l 需要說明的其他事項(xiàng)3、項(xiàng)目邊界條件項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界：l 權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。l 交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。l 履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函組成的履約保函體系。l 調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。4、股東協(xié)議主要條款l 前提條件l 項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資l 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍l

46、 股東權(quán)利與義務(wù)l 履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾l 股東的商業(yè)計(jì)劃l 股權(quán)轉(zhuǎn)讓l 股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍l 股息分配l 違約、終止及終止后處理機(jī)制l 不可抗力l 適用法律和爭(zhēng)議解決l 其他條款股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的特殊規(guī)定。第八章 監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。項(xiàng)目的監(jiān)管通常從 PPP項(xiàng)目的全生命周期出發(fā)，并按照項(xiàng)目的不同階段來進(jìn)行監(jiān)管。一、監(jiān)管原則（一）堅(jiān)持以立法為先導(dǎo)，監(jiān)管

47、機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確政府的監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。（二）限制與激勵(lì)相結(jié)合原則在 PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中，政府方為追求社會(huì)效益而需要對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行限制性的監(jiān)管，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和移交過程中質(zhì)量、價(jià)格、項(xiàng)目驗(yàn)收的監(jiān)管。另一方面，為發(fā)揮 PPP模式運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，使更多社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施，采取激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)私營(yíng)企業(yè)努力降低成本，同時(shí)提高效率和服務(wù)質(zhì)量，保障社會(huì)效益。（三）公開透明、可問責(zé)原則公開透明原則要求 PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問責(zé)原則要求縣教體局的監(jiān)管

48、活動(dòng)必須接受政府自身和社會(huì)公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。（四）獨(dú)立專業(yè)原則必須堅(jiān)持獨(dú)立性的原則，實(shí)行政企分開，以確保監(jiān)管的公正性。專業(yè)性原則是對(duì)內(nèi)鄉(xiāng)縣教體局的技術(shù)要求，應(yīng)建立一支在工程技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等方面精通的專業(yè)人才隊(duì)伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。（五）提高監(jiān)管效率原則在公共項(xiàng)目實(shí)施過程中，監(jiān)管不利將會(huì)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)以提高監(jiān)管效率為準(zhǔn)則，在保證企業(yè)生產(chǎn)效率，讓項(xiàng)目公司得到合理利潤(rùn)的同時(shí)也能保障社會(huì)公眾的基本利益。（六）多層次監(jiān)管原則健全的監(jiān)管體制要求多層次全方位的監(jiān)管，包括四個(gè)方面：司法部門對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為和程序的審查；法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本約束；監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管者的監(jiān)管；社會(huì)公

49、眾與被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。二、授權(quán)關(guān)系本項(xiàng)目授權(quán)主體為內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府，授權(quán)對(duì)象包括政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，即內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局，具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目組織實(shí)施和各項(xiàng)具體工作的安排；以及內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府通過內(nèi)鄉(xiāng)縣民政局對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。三、監(jiān)管方式（一）履約管理內(nèi)鄉(xiāng)縣財(cái)政及行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施主體要根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本履行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)。政府有支付義務(wù)的，財(cái)政部門要按合同約定向?qū)嵤┲黧w直接支付費(fèi)用，并執(zhí)行合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款或懲處措施。經(jīng)合作雙方同意需要進(jìn)行合同調(diào)整的，由提出修改方制定合同修訂建議，經(jīng) PPP中心審查后，報(bào)同級(jí)政府核準(zhǔn)后執(zhí)行。（

50、二）行政監(jiān)管行政監(jiān)管要?jiǎng)澢逭姓块T的監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管范圍，建立高效的 PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為 PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系的核心，高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系有利于確保項(xiàng)目監(jiān)管的有效性和統(tǒng)一性，所以對(duì)各部門的監(jiān)管邊界進(jìn)行明確劃分是十分必要的。PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立：首先明確各個(gè)政府行政監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)和范圍。如發(fā)改委重點(diǎn)監(jiān)管 PPP項(xiàng)目的發(fā)起，城鄉(xiāng)建委是 PPP項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)的監(jiān)管主體，市政管理局主要監(jiān)管 PPP項(xiàng)目的融資、運(yùn)營(yíng)、移交等狀況，財(cái)政局和審計(jì)局主要管理 PPP項(xiàng)目的資金安全問題等。（三）公眾監(jiān)督為保障公眾的知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督，PPP項(xiàng)目合同中通常還會(huì)明確約定項(xiàng)目公司依法公開披露

51、相關(guān)信息的義務(wù)。關(guān)于信息披露和公開的范圍，一般的原則是，除法律明文規(guī)定可以不予公開的信息外，其他的信息均可依據(jù)項(xiàng)目公司和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的合同約定予以公開披露。實(shí)踐中，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間需要公開披露的信息主要包括項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)價(jià)格、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等。第九章 采購(gòu)方式一、項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用性根據(jù)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（財(cái)金2014113號(hào)），PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。各類項(xiàng)目采購(gòu)方式適用情況如下所示：公開招標(biāo)：應(yīng)作為主要的招標(biāo)方式，主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性談判：主要適用于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的，或不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的項(xiàng)目。此外，招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的項(xiàng)目可轉(zhuǎn)入競(jìng)爭(zhēng)性談判。邀請(qǐng)招標(biāo)：主要適用于具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的。競(jìng)爭(zhēng)性磋商：主要適用于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的，或因采購(gòu)時(shí)間及數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的，或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。單一來源采購(gòu)：主要適用于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，或發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的項(xiàng)目。對(duì)于已有項(xiàng)目，必須保證原有