淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺的運作和風險防范.doc

1、淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺的運作和風險防范 隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，各級地方政府的各項社會投入越來越多，對資金的需求量也逐步加大，而目前各級地方政府大都執(zhí)行分稅制財稅體制，地方政府財力有限，這就使得各級地方政府將籌資的目光轉(zhuǎn)向了融資平臺。因此，加強地方政府投融資平臺建設(shè)，拓寬籌資渠道，對加快地方經(jīng)濟發(fā)展、特別是對加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障改善民生等方面都具有重要的意義，除此之外，融資平臺的搭建對社會資源的利用和服務(wù)也在一定程度上有了很大的改善，對政府資產(chǎn)、資源的分配也更為合理，經(jīng)濟的發(fā)展更為平穩(wěn)。但是由于目前地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，沒有建立符合實際的風險評估體系、盲目融資，同時缺乏專業(yè)的融資人才

2、，導(dǎo)致了地方政府隱藏的債務(wù)與日俱增，而對其財政安全造成了一定程度的困擾，而解決這一問題，保證投融資體系的平穩(wěn)健康發(fā)展已經(jīng)成為了目前有些地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟待解決的問題。針對此種情況，筆者結(jié)合江蘇省金壇市薛埠鎮(zhèn)實際情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺進行了初步的調(diào)研，其主旨在于能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺的建設(shè)起到正面的帶動作用。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺建設(shè)的基本情況 從融資平臺的組成方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而設(shè)立的，承載著鎮(zhèn)政府投資項目、融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。其資金的主要來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投資。 從對融資平臺的風險制約上來看，

3、為了能夠極大程度的降低融資風險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對投資比例、合理分配、統(tǒng)一管理等手段嚴格控制融資規(guī)模，并且建立了比較初級的風險評估體系，保證能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)的定期歸還，同時實現(xiàn)政府資產(chǎn)的放大與保值增值，防患于未然，努力使投融資風險降低到最低程度。 近年來，江蘇省金壇市薛埠鎮(zhèn)政府已經(jīng)在此項工作上取得了一定的成效，并且開創(chuàng)了多方引資、多元主題、快速發(fā)展的新形勢。第一，融資的項目在不斷增多，投資的規(guī)模也逐步在擴大；第二，投資成效初顯，在融資平臺的大力運作之下，薛埠鎮(zhèn)重點項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，安置房、工業(yè)集中區(qū)的建設(shè)都能夠如期實施；第三，債務(wù)帶來的隱患得到最大程度的控制。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺運行中存在的問題

4、 1.政府投融資平臺公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全 目前，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投融資平臺內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全，缺乏合理的、有效的管理，致使其在進行投融資時存在誤區(qū)，導(dǎo)致投資目的和經(jīng)濟收益在“付出”與“回報”上存在極不平衡的狀況，也就是說，目前一些投融資平臺只負責融資，而資金的利用則由政府其他部門在使用，這使得投資和管理分離，讓一個本應(yīng)該為一個整體的項目整體分散，削弱了平臺的地位，使得“付出”與“回報”出現(xiàn)了真正意義上的隔離。 2.政府投融資平臺公司外部制度缺失 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺中，增添了一種新型的融資模式，就是公開發(fā)行的模式，但是這種融資模式，其相對的法律并不完善，同時這一領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府是一新型領(lǐng)域，以前從未涉足

5、過，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘請外部專業(yè)機構(gòu)對其運作，政府完全參與不進來，而融資的擔保手段卻仍是政府承擔，相應(yīng)的風險也由政府承擔，沒有相應(yīng)的制度來約束，不能形成一個完善的管理體系，致使很多投資平臺都存在暗箱操作，導(dǎo)致政府的債務(wù)風險加大。 3.平臺規(guī)模和操作受限制 目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺并不實體運作，這就導(dǎo)致平臺規(guī)模得不到擴大，往往是融資結(jié)束后，融資平臺公司的業(yè)務(wù)也就基本結(jié)束了，資金往來也就是還本付息的資金在流動。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投融資平臺一定要實體化運作，根據(jù)平臺的經(jīng)營范圍重新定位，拓寬平臺業(yè)務(wù)，做大平臺規(guī)模，這樣平臺的授信規(guī)模將得到進一步擴大，提高銀行貸款的空間。 4.融資財務(wù)成本較高 目前，銀行對政府

6、融資平臺的貸款，除收取央行規(guī)定的基準利息，另外還收取浮動利息，造成融資平臺財務(wù)成本負擔過重，從而最終增加政府債務(wù)。 5.缺乏專業(yè)融資隊伍 當前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的融資平臺專業(yè)融資人才嚴重缺乏，沒有專業(yè)的融資隊伍，對融資平臺的運作、資金的流向、銀行貸款流程、資金的使用缺少專業(yè)知識，給政府融資平臺的安全造成一定隱患，針對這種現(xiàn)象，政府融資平臺應(yīng)擴大隊伍、加強力量，配備專業(yè)的融資人員。 三、逐步完善制度建設(shè)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺的運行風險 1.逐步完善投融資平臺內(nèi)部結(jié)構(gòu) 第一，將投資與管理的角色進行分離，政府是唯一擁有融資平臺資產(chǎn)的投資人，而該平臺的管理則應(yīng)由融資平臺自行負責，具有相對獨立的管理權(quán)利。

7、要積極推進市場化運作，按照管、建分離的原則，鼓勵投融資平臺根據(jù)效益優(yōu)先的原則參與市場實體運作，承擔項目建設(shè)主體職能，增加平臺經(jīng)營性現(xiàn)金流，提高平臺的運作能力和投融資能力。第二，地方政府應(yīng)當同融資平臺建立起法律關(guān)系，融資平臺的主要經(jīng)營活動針對政府投資建設(shè)，并且嚴格明確兩者之間的聯(lián)系。建立回購制和代建制，進一步明確政府職能部門、各投融資平臺的職責，完善項目回購、代建機制。項目主管部門負責項目立項申報、項目設(shè)計、預(yù)算等相關(guān)手續(xù)，提出初步投資計劃和融資方案。投融資平臺負責項目的建設(shè)，組織施工建設(shè)和竣工驗收等工作。項目建成經(jīng)審計和驗收合格后，由項目使用單位進行回購。對教科文衛(wèi)等社會公益設(shè)施項目，采取代建

8、或回租模式。第三，優(yōu)化投融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)。在國家政策允許范圍內(nèi)，逐步向社會放開投融資資本市場，廣泛吸引各種類型的社會資本參股投融資平臺建設(shè)，不斷優(yōu)化平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低成本壓力、分散運營風險。研究探索引進戰(zhàn)略投資人，最大限度發(fā)揮社會資本的作用。第四，完善財務(wù)監(jiān)管制度。各投融資平臺的資金運作接受專職財務(wù)總監(jiān)、總會計師等高層管理人員的監(jiān)督，強化對各投融資平臺的財務(wù)監(jiān)管。確保對重大投資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、對外擔保、資金拆借等重點事項監(jiān)管全覆蓋。強化經(jīng)營預(yù)算約束，建立投融資平臺經(jīng)營預(yù)算制度，合理編制年度財務(wù)收支預(yù)算，促進投融資平臺規(guī)范化管理。 2.逐步完善政府投融資平臺的外部制度建設(shè) 在進行投融資之前，應(yīng)當提前

9、做預(yù)算處理，并且做好風險評估，聘請專業(yè)機構(gòu)對投資項目的績效進行評估，除此之外，還應(yīng)當建立完善的評估體系，增強其信任度，還要建立一個保障體制，這就是責任追究，加強預(yù)算人員的專業(yè)素養(yǎng)，避免因私損公的現(xiàn)象發(fā)生。 3.拓寬市場融資渠道，降低融資風險 探索商業(yè)開發(fā)模式。授予投融資平臺土地一級開發(fā)職能，鼓勵部分投融資平臺介入商業(yè)地產(chǎn)、工業(yè)地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施運營等優(yōu)質(zhì)項目，適度參與成長型企業(yè)股權(quán)投資及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資經(jīng)營管理等，拓展投融資平臺的發(fā)展空間，提高運作能力和盈利水平，增強發(fā)展?jié)摿?。積極探索公益性項目商業(yè)建設(shè)整體開發(fā)模式，有效整合融資項目及其附屬資源（包括周邊土地、道路、商業(yè)設(shè)施等），依次開發(fā)建設(shè)，努力實

10、現(xiàn)公益性項目建設(shè)收支平衡。 4.明確平臺職能，健全法人治理結(jié)構(gòu) 各鎮(zhèn)政府應(yīng)明確投融資平臺主要框架，確定投融資平臺的母公司、子公司及經(jīng)營范圍，明確平臺職能定位，健全法人治理結(jié)構(gòu)。以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，完善企業(yè)經(jīng)營管理秩序，推動投融資平臺的市場化發(fā)展。進一步明晰規(guī)范股東會、董事會、經(jīng)營層的權(quán)責，完善公司董事會、監(jiān)事會工作制度。建立健全各級投融資平臺的業(yè)務(wù)、財務(wù)、行政、人力資源等各項管理制度，明確管理權(quán)限和管理流程。 5.統(tǒng)籌配置鎮(zhèn)政府資源 （1）統(tǒng)一調(diào)配全鎮(zhèn)資源。根據(jù)投融資平臺業(yè)務(wù)類別和項目建設(shè)需要，將部分職能部門下屬的、實體運作的國有企業(yè)改組成為相應(yīng)投融資平臺的下屬公司，提高平臺自身“造血”

11、能力。全面梳理全鎮(zhèn)經(jīng)營性資產(chǎn)，包括行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)和出租資產(chǎn)，重新整合注入投融資平臺。深入挖掘經(jīng)營性資源，包括土地、廣告、專營權(quán)、冠名權(quán)等功能資源，統(tǒng)一整合注入投融資平臺。根據(jù)“產(chǎn)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，通過財政資本金注入、支付項目使用費等補償手段，補充投融資平臺資源存量，提升再融資能力。統(tǒng)籌調(diào)配融資平臺內(nèi)部資金，科學(xué)調(diào)劑資金余缺，提高資金使用效益。 （2）完善土地儲備與投融資相結(jié)合的管理機制。按照一盤棋的思路，研究分析近期、中期、長期建設(shè)發(fā)展的需求和負債規(guī)模，建立合理的、科學(xué)的土地收儲機制，儲備與負債規(guī)模相當?shù)耐恋刭Y源。建立儲備土地有序出讓機制，形成收儲、涵養(yǎng)、開發(fā)、融資相結(jié)合的土地出讓梯隊，實現(xiàn)土地資源效益最大化，與投融資平臺高效運轉(zhuǎn)相協(xié)同。 6.建立人才培養(yǎng)和引進機制 改革投融資平臺領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用機制，擴大社會公開招聘范圍，引進高級經(jīng)營管理人才和投融資人才。積極培養(yǎng)職業(yè)經(jīng)理人，提高投融資平臺的管理水平和對融資工具的運用能力。進一步完善人事管理，建立能進能出的用人機制，鼓勵和支持行政、事業(yè)人員放棄公務(wù)員或事業(yè)身份，到投融資平臺任職，并按考核業(yè)績兌現(xiàn)薪酬。 參考