城市交通規(guī)劃體系面臨創(chuàng)新與變革

1、城市交通規(guī)劃體系面臨創(chuàng)新與變革（馬林）一、發(fā)展背景1城市發(fā)展中的交通作用日益顯著近20年來，中國城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程和城市機動車快速增長一直伴隨著城市的發(fā)展，人口、車輛持續(xù)地向城市特別是大城市聚集，城市土地、能源、環(huán)境、人口、車輛等多重矛盾日益突出，已經(jīng)成為制約城市經(jīng)濟社會發(fā)展和改善人居環(huán)境的重大難題。國家從發(fā)展戰(zhàn)略的高度，提出了建設(shè)節(jié)約型社會的目標(biāo)，加快建設(shè)節(jié)約型城市。要求從規(guī)劃做起，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施相互配套、協(xié)調(diào)銜接和共建共享；合理確定城市規(guī)模和城市性質(zhì)，大城市要把發(fā)展的重點放到城市結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能完善、質(zhì)量提高和環(huán)境改善上來，加快中心城區(qū)功能的疏解，中小城市要提高發(fā)展

2、質(zhì)量，體現(xiàn)個性和特點；要堅持公交優(yōu)先，加強城市道路網(wǎng)和公共交通系統(tǒng)建設(shè)，在特大城市建設(shè)快速道路交通和大運量公共交通系統(tǒng)，著重解決交通擁堵問題；要統(tǒng)籌管理城市各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合規(guī)劃交通、能源、水利、通信、環(huán)保等市政公用設(shè)施。把節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材和資源綜合利用落實到城市建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)中去。在未來城鎮(zhèn)化和城市機動化進(jìn)程中，城市布局形態(tài)的擴張和城市功能的聚集都不可避免，交通需求將會以更快的速度增長，層次性、多樣性特征也會更加顯著，對交通供應(yīng)系統(tǒng)的多元性、服務(wù)的整合性、資源利用的有效性、交通信息的即時性、與環(huán)境的協(xié)調(diào)性都會提出更高的要求。在這種發(fā)展趨勢下，城市交通規(guī)劃作為協(xié)調(diào)城市發(fā)展與交通

3、發(fā)展、指導(dǎo)城市交通建設(shè)的綱領(lǐng)，發(fā)揮著越來越重要的作用。2交通規(guī)劃內(nèi)容日趨龐雜我國城市交通規(guī)劃源于20世紀(jì)80年代初期的交通od調(diào)查，以交通od調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析城市交通需求生成、交通分布、方式分擔(dān)、交通分配的規(guī)律，并將分析結(jié)果應(yīng)用于城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與評價。早期的城市綜合交通規(guī)劃偏重于交通需求的分析研究，大多通過對現(xiàn)狀及規(guī)劃道路交通設(shè)施的定量評價，提出改進(jìn)的建議，本質(zhì)上屬于規(guī)劃研究的范疇。城市交通規(guī)劃的興起，為傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中道路設(shè)施規(guī)劃提供了定量分析的方法和理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，隨著城市交通需求的大幅度增長和交通矛盾的激化，以定量分析為基礎(chǔ)的城市綜合交通規(guī)劃受到了各地政府

4、的普遍重視，并將其作為城市總體規(guī)劃的補充和細(xì)化，加大了編制力度。與其同時，對城市綜合交通規(guī)劃編制的深度和廣度提出了新的要求，從滿足交通設(shè)施布局需要延伸到適應(yīng)交通運行管理的措施與方案，派生出停車規(guī)劃、公共交通線網(wǎng)規(guī)劃、交通管理規(guī)劃、交通信息規(guī)劃、交叉口優(yōu)化設(shè)計等與交通系統(tǒng)運行管理緊密結(jié)合的專業(yè)性規(guī)劃內(nèi)容。各地政府期望用城市綜合交通規(guī)劃實現(xiàn)從宏觀、中觀到微觀，從總體布局到運營管理的一攬子規(guī)劃設(shè)想，使得城市綜合交通規(guī)劃的內(nèi)容日趨龐雜。3國家法律和政府規(guī)章提出了明確的要求1990年施行的中華人民共和國城市規(guī)劃法在法律層面第一次提出了城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括城市綜合交通體系，城市舊區(qū)改建應(yīng)當(dāng)逐步改善交通運輸

5、條件。1991年發(fā)布的城市規(guī)劃編制辦法在城市總體規(guī)劃層面規(guī)定了：市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要原則確定區(qū)域交通設(shè)施布局，提出實施規(guī)劃的措施和有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟政策的建議；確定城市對外交通系統(tǒng)的布局及主要交通設(shè)施的規(guī)模、位置，確定城市主、次干道系統(tǒng)的走向、斷面、主要交叉口形式，確定主要廣場、停車場的位置、容量。2005年發(fā)布的新版城市規(guī)劃編制辦法進(jìn)一步充實了城市綜合交通規(guī)劃的內(nèi)容，在城市總體規(guī)劃層面要求：市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)確定是與交通發(fā)展策略，原則確定市域交通設(shè)施布局；中心城區(qū)應(yīng)確定交通發(fā)展戰(zhàn)略和城市公共交通的總體布局，落實公交優(yōu)先政策，確定主要對外交通設(shè)施和主要道路交通設(shè)施布局；并將城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交

6、通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐布局列入強制性規(guī)劃內(nèi)容。新版城市規(guī)劃編制辦法將各級道路紅線、位置、斷面、主要交叉口的、廣場、公交場站、交通樞紐等交通設(shè)施的位置和規(guī)模列為分區(qū)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃的范疇，從中可以看出，城市總體規(guī)劃更注重宏觀層面的交通發(fā)展策略和設(shè)施布局。2008年開始施行的中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法，加強了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局等與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，突出了節(jié)約土地、集約發(fā)展、節(jié)約能源、公共安全、規(guī)劃實施等方面的要求。規(guī)定了城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括綜合交通體系。國家法律和政府規(guī)章的演變反映出城市總體規(guī)劃關(guān)注的重點，是從宏觀層面處理好城市綜合交通體系與城市發(fā)展布局、功能

7、分區(qū)、用地布局的關(guān)系，將城市綜合交通體系規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的組成部分，引導(dǎo)形成支撐城市可持續(xù)發(fā)展的城市綜合交通系統(tǒng)。二、熱點與焦點1交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“若即若離”在長達(dá)20多年的規(guī)劃實踐中，交通規(guī)劃以非法定規(guī)劃的身份參與到城市交通的規(guī)劃建設(shè)之中，規(guī)劃內(nèi)容不斷充實和完善，反映出城市規(guī)劃建設(shè)中交通規(guī)劃的必要性和迫切性。交通規(guī)劃從起步階段就形成了以城市用地布局、人口分布等城市規(guī)劃要素為分析依據(jù)的理論基礎(chǔ)，以城市土地使用與交通需求關(guān)系為核心，通過定量化的交通需求分析，論證城市土地使用的合理性，提出城市交通發(fā)展策略、綜合交通體系構(gòu)成和城市交通設(shè)施布局，與城市總體規(guī)劃的整體布局具有相互反饋和互動的緊

8、密聯(lián)系。但在實際規(guī)劃工作中，交通規(guī)劃游離于城市總體規(guī)劃之外，大多在城市總體規(guī)劃批復(fù)以后，著手編制城市綜合交通規(guī)劃。城市總體規(guī)劃中的交通部分往往以道路交通規(guī)劃所替代，側(cè)重于道路交通設(shè)施布局，而忽視交通需求的分析。使城市綜合交通規(guī)劃淪落為對城市總體規(guī)劃交通布局的評價，或更微觀的交通設(shè)計。交通規(guī)劃編制中發(fā)現(xiàn)的城市布局和土地使用不合理的問題也難以在本次城市總體規(guī)劃中得到改進(jìn)和調(diào)整，交通發(fā)展策略等涉及到城市發(fā)展全局的論證結(jié)果也難以在城市總體規(guī)劃中得到體現(xiàn)，交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象沒有在制度層面得到有效地解決。雖然近年來，隨著新版城市規(guī)劃編制辦法的實施，許多城市在城市總體規(guī)劃編制的同時，組織

9、編制城市綜合交通規(guī)劃，以加強兩者的互動和反饋，但由于兩者編制內(nèi)容和方法的差異，總體上交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“若即若離”的局面沒有根本轉(zhuǎn)變。2城市交通規(guī)劃體系與城市綜合交通體系規(guī)劃城市交通廣義上涵蓋了與城市有關(guān)的各種交通關(guān)系、交通設(shè)施、交通管理和交通政策等內(nèi)容，涉及到城市經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面。城市交通的系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了城市交通規(guī)劃不是一項獨立的規(guī)劃，而是覆蓋城市交通政策、策略、設(shè)施、組織、管理等多層次的規(guī)劃體系。目前，我國城市交通規(guī)劃實際上已經(jīng)形成了包括城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃、城市交通專項規(guī)劃、城市建設(shè)交通影響評價等層次的一個比較完整的規(guī)劃體系。城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是引

10、導(dǎo)城市交通發(fā)展的方向性規(guī)劃及戰(zhàn)略研究，重點是把握城市交通發(fā)展趨勢、交通規(guī)摸、交通結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和控制交通需求的政策，當(dāng)前主要以交通白皮書和交通發(fā)展綱要的形式加以體現(xiàn)。城市綜合交通體系規(guī)劃是統(tǒng)籌城市內(nèi)部和城市外部交通、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通、統(tǒng)籌公交與其它機動車協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌機動車與非機動車協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌設(shè)施建設(shè)與運行、統(tǒng)籌硬件建設(shè)和智能化管理、統(tǒng)籌道路資源合理使用，以構(gòu)建城市交通體系合理結(jié)構(gòu)為核心，促進(jìn)城市發(fā)展布局與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。城市交通專項規(guī)劃主要包括城市公共交通專項規(guī)劃、城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、城市停車設(shè)施規(guī)劃、城市交通管理規(guī)劃、城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、 城市交通近期建設(shè)規(guī)劃、交通運行組織規(guī)劃

11、等專業(yè)性比較強的規(guī)劃，本質(zhì)上是在城市綜合交通體系規(guī)劃確定的原則、策略、體系結(jié)構(gòu)、設(shè)施布局等基礎(chǔ)上，針對組成城市交通的各個子系統(tǒng)所編制的發(fā)展規(guī)劃，以及配合城市重大交通工程建設(shè)編制的建設(shè)規(guī)劃和交通組織方案。城市建設(shè)交通影響評價是衡量城市用地開發(fā)與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段和建設(shè)決策的重要依據(jù)，其目的是在建設(shè)項目實施前，分析評價建設(shè)項目建成投入使用后對周圍交通環(huán)境產(chǎn)生影響的程度和范圍，以及制定相應(yīng)的對策，使建設(shè)項目的交通設(shè)施配置與內(nèi)外交通組織盡量減少對城市發(fā)展的不利影響。中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動必須嚴(yán)格遵照城市規(guī)劃進(jìn)行，城市交通規(guī)劃體系中的各層次規(guī)劃如果不能與城市規(guī)劃有機銜接，

12、將面臨實施層面的眾多問題，亟待從制度上加以規(guī)范。3城市綜合交通體系規(guī)劃編制的管理中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定了城市總體規(guī)劃要包括城市綜合交通體系，具體的編制內(nèi)容需要在與新法相匹配的新的城市規(guī)劃編制辦法中加以規(guī)定。但是，城市綜合交通體系規(guī)劃既是城市總體規(guī)劃的一個組成部分，又是國家規(guī)章所要求的一項獨立規(guī)劃。國務(wù)院城市公共交通條例（草案）（征求意見稿）中規(guī)定：“城市人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制城市綜合交通體系規(guī)劃和城市公共交通專項規(guī)劃；建設(shè)城市軌道交通的，應(yīng)當(dāng)組織編制城市軌道交通專項規(guī)劃”，并對規(guī)劃內(nèi)容提出了明確要求，“城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定公共交通在城市綜合交通體系中的比例和規(guī)模、優(yōu)先發(fā)展公共交通的

13、措施、城市交通與區(qū)域交通的銜接和優(yōu)化方案”；國辦發(fā)200381號國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知中，要求“擬建城市軌道交通項目的城市，應(yīng)在編制城市總體規(guī)劃及城市交通發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展要求和財力情況，組織制定城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃”；國辦發(fā)200546號國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見中，要求“以公共交通為核心，通過編制實施城市綜合交通體系規(guī)劃、公共交通專項規(guī)劃和軌道交通建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)配置和利用交通資源，建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展和土地配置模式”。上述規(guī)定，凸現(xiàn)了城市綜合交通體系規(guī)劃作為獨立的專項規(guī)劃的重要性。2007年，建設(shè)部為了規(guī)范

14、城市綜合交通體系規(guī)劃的編制工作，開始著手制定城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法。辦法編制過程中，主要的爭論集中在：一是城市規(guī)劃編制辦法已經(jīng)規(guī)定了交通規(guī)劃的內(nèi)容，是否有必要單獨對城市綜合交通體系規(guī)劃編制做出規(guī)定；二是在什么階段編制城市綜合交通體系規(guī)劃，一部分省級建設(shè)行政主管部門提出應(yīng)在城市總體規(guī)劃編制完成后，再編制城市綜合交通體系規(guī)劃；三是城市綜合交通體系規(guī)劃編制完成后如何審查，是納入城市總體規(guī)劃一并審查，還是單獨組織技術(shù)審查后納入城市總體規(guī)劃；四是有關(guān)承擔(dān)城市綜合交通體系規(guī)劃編制的資質(zhì)如何確定。上述爭論反映出各個方面對城市綜合交通體系規(guī)劃編制的目的和要求還有不同的認(rèn)識，對城市綜合交通體系規(guī)劃的認(rèn)識還

15、停留在目前的城市綜合交通規(guī)劃層面，對城市綜合交通體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系還沒有梳理清晰。三、趨勢隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市交通系統(tǒng)對城市布局和土地使用的引導(dǎo)作用日益凸現(xiàn)。特別是在建設(shè)集約型城市和節(jié)約型社會的總目標(biāo)下，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，城市交通規(guī)劃體系亟待創(chuàng)新和變革。一是城市交通規(guī)劃的層次性和階段性會更加清晰。與城市發(fā)展布局、功能分區(qū)、土地使用、設(shè)施布局、公共利益、管控政策等密切相關(guān)的交通規(guī)劃，將進(jìn)一步向城市規(guī)劃體系靠攏，尋求成為法定規(guī)劃內(nèi)容的途徑。二是目前普遍開展的城市綜合交通規(guī)劃面臨著重點調(diào)整和“減肥”。城市綜合交通規(guī)劃不再是包羅萬象的從宏觀到微觀的一攬子規(guī)劃，將更加突出與城市發(fā)展相關(guān)的區(qū)域協(xié)調(diào)、交通發(fā)展模式、交通體系等策略層面和政