關(guān)于保障農(nóng)民土地權(quán)益制度建設(shè)的建議

1、關(guān)于保障農(nóng)民土地權(quán)益制度建設(shè)的建議摘要農(nóng)民土地權(quán)益保障難、利益犧牲大的問題在當(dāng)今的中國尤為突出，引發(fā)了大量的群體性事件。深刻分析問題產(chǎn)生的原因，主要還是人治政府的影子以及不健全不完善的制度環(huán)境。據(jù)此，文章提出建立健全規(guī)范政府行為的約束制度，法律確認集體土地“三權(quán)”關(guān)系，建立農(nóng)民市民化的政策體系，進一步完善土地流轉(zhuǎn)管理辦法，建立統(tǒng)一規(guī)范的全國土地市場。關(guān)鍵詞農(nóng)民；土地權(quán)益；制度建設(shè)一、當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益保障遇到的突出問題農(nóng)民土地權(quán)益保障難、利益犧牲巨大的問題在當(dāng)今的中國尤為突出，引發(fā)了大量的群體性事件，成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）權(quán)益損失巨大。以公共利益為由大量征地，一

2、切都由強勢的政府說了算，被征地的農(nóng)民總體失語，從而出現(xiàn)被征地農(nóng)民補償安置標準低、分配隨意性大，實際所得安置補償費既少且到位難；農(nóng)民住宅地拆遷標準低、安居難；補償受益主體不規(guī)范、不明確，截留現(xiàn)象嚴重。土地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益中，有20%一30qo留在鄉(xiāng)以下，農(nóng)民的補償款僅占5%一loo/o，政府拿走20%一300/0；各類房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、投資商等拿走40% 50qo。（二）生存保障艱難。按全國人均耕地約1.4畝計算，近20年中，多次開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)，至少使約1億左右的農(nóng)民被“轉(zhuǎn)崗”，其中大部分受勞動力素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的制約和資本、技術(shù)排斥，更受戶籍制度及依附其上的各種福利保障待遇的排斥，造成大量的

3、“土著人”成為種田無土地、就業(yè)無崗位、勞動無技能、生活無保障的“四無”非市民亦非農(nóng)民的社會新貧民。這一人口規(guī)模全國約有3000萬。（三）承包權(quán)益虛化。在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，上級政府、村集體“支配”土地的權(quán)力強化，級差收入主要落入政府、村集體和開發(fā)商手中；農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)利被弱化，一部分土地級差收益權(quán)喪失。在農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化經(jīng)營中因利益分配的相互對立及其弱勢地位，農(nóng)民的土地權(quán)益很難保障，其增長權(quán)益更是被忽視。（四）土地收益微薄。第一產(chǎn)業(yè)gdp占總gdp的100/0，卻要養(yǎng)活占全國54%的農(nóng)村人口。人均耕地只有1.4畝，不到世界平均水平的40%。2008年，家庭經(jīng)營收入為2436元，競

4、占總收入的51%，如此低的土地收益保障實在難以為繼。（五）擾亂區(qū)域經(jīng)濟。一些政府在招商引資中的“蘋果討好效應(yīng)”導(dǎo)致土地資源配置完全離開了市場機制，具有強烈的行政誘致性，人為扭曲地價規(guī)律，誤導(dǎo)資源配置，擾亂了區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系?！疤O果討好效應(yīng)”的意思是說，當(dāng)我為了得到一個特殊群體對我有親近感，我會給他們每人一個蘋果；當(dāng)這個群體所有對象在其他人那里都能隨便得到一個蘋果，可想而知，我的一個蘋果沒有任何吸引力，于是我必須分別給他們兩個。由于大家都有討好這個群體的欲望，于是，這種以增加利誘的討好就會不斷地循環(huán)下去，蘋果就必須無限地增加。而這個“蘋果”就來自農(nóng)民的土地權(quán)益。（六）土地效用低下。據(jù)2008年對我國

5、17個城市抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達國家20世紀80年代的20/0，工業(yè)用地產(chǎn)出率較高的深圳市也只相當(dāng)于20世紀末發(fā)達國家7%的水平。依世界上發(fā)達國家的工業(yè)用地產(chǎn)出水平，20年來，我國征用了1.4億畝地，實際上用2000萬畝都有余，加之城市建設(shè)用地2000萬畝，多征良田1億畝。（七）維穩(wěn)成本增加。農(nóng)民失地失業(yè)，生活無著落，引起強烈不滿，引發(fā)大量上訪事件，造成嚴重的社會沖突，危及社會和諧穩(wěn)定。國家信訪局受理土地征用的初信初訪中，失地失業(yè)問題占47%。浙、蘇、閩、魯、粵五省占41%。到縣市政府部門門口或被征土地上靜坐、上街游行示威，甚至高速公路鐵路上靜坐、強拆中死人等事件時有發(fā)生，一

6、些地方政府不惜動用規(guī)模警力對待失地維權(quán)農(nóng)民。二、切實保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度建設(shè)（一）建立健全規(guī)范政府行為的約束制度。主要是加強行政問責(zé)制、績效考評機制和法治政府建設(shè)。有效解決政府與民爭利矛盾，政府是主要方面。從制度考慮，如中共十七屆五中全會所言，首先，要盡快建立健全行政問責(zé)制度體系。要明確規(guī)定，政府什么行為該問責(zé)，誰來問責(zé)，問誰的責(zé)，問什么責(zé)。行政問責(zé)問題不能有效解決，不作為、亂作為就無約束，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題則無從談起。其次，建立健全科學(xué)的政府績效考評機制。必須建立群眾評價與專門機構(gòu)評估相結(jié)合的政府及其官員績效評估機制，讓群眾給政府及其官員績效打的分有分量；至少縣級及其以下政府的行政長官，

7、由轄地群眾公開選舉產(chǎn)生。沒有群眾對官員任用的話語權(quán)，群眾的利益，從而農(nóng)民土地權(quán)益的保障是難上加難。最后，要大力推進法治政府建設(shè)。政府的權(quán)力必須在法律的約束下行使，再強勢的政府，也不能對弱勢的群眾實施非法違法征地。不推進法治政府建設(shè)，失地農(nóng)民再有理也無法獲得司法支持。 （二）法律確認集體土地“三權(quán)”關(guān)系。集體土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”關(guān)系的法律確認是農(nóng)民土地權(quán)益的根本保障。首先，集體土地所有權(quán)是集體土地上的農(nóng)民的共同權(quán)益，人人共享，除非國家公共利益的合法征用，除非集體成員的全體同意，任何主體不得占有剝奪。其次，土地承包權(quán)是所有權(quán)的衍生權(quán)益，是其所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，是弱勢農(nóng)民的生存保障、

8、生命之源，應(yīng)人人均占，任何主體不得無償占有剝奪，承包權(quán)人也無權(quán)私自轉(zhuǎn)讓承包權(quán)；“增人不增地、減人不減地”政策應(yīng)當(dāng)廢止，凡屬自然減員，其土地承包權(quán)自行解除，凡屬自然增員，土地承包權(quán)自然生成。最后，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)的衍生權(quán)益，可以由農(nóng)民自己行使，也可以通過依法自愿有償轉(zhuǎn)讓方式由受讓人行使。僅僅擁有土地經(jīng)營權(quán)的業(yè)主只能依法依許可用途經(jīng)營開發(fā)，不得它用、轉(zhuǎn)讓，更不得出讓。（三）建立農(nóng)民市民化的政策體系。減少農(nóng)民，讓有限的土地承載越來越少的農(nóng)民，是農(nóng)民收入持續(xù)增長的關(guān)鍵。一是隨征地消化農(nóng)民。農(nóng)民因土地而成為農(nóng)民，失去土地便不成其為農(nóng)民。建立誰征地誰負責(zé)制度。集體土地一旦被征用，依附于其上的農(nóng)民應(yīng)就

9、地轉(zhuǎn)為市民，與當(dāng)?shù)厥忻翊鐾认硎軕艏耙栏接谄渖系木蜆I(yè)和各種養(yǎng)老、醫(yī)療社會保障。這樣征地中存在的失地農(nóng)民的各種問題就可以迎刃而解。二是就地消化進城務(wù)工農(nóng)民。在城里已經(jīng)安家居業(yè)和已經(jīng)穩(wěn)定地在城里工作了幾年、十幾年的農(nóng)民工，對土地占有是極不合理的，他們的生存保障問題應(yīng)當(dāng)由其務(wù)工所在地來解決，因為他們的貢獻、他們服務(wù)的企業(yè)的稅收都留在了那里。農(nóng)民以農(nóng)產(chǎn)品低價格讓利給了工業(yè)，農(nóng)民工以低務(wù)工報酬把血汗利益犧牲在城市，現(xiàn)行的制度卻還要把龐大的農(nóng)民工群體捆在農(nóng)村、捆在越來越少的土地上。這恰恰是當(dāng)今中國農(nóng)民貧窮、農(nóng)村落后的總病根。因此，國家應(yīng)當(dāng)建立進城務(wù)工農(nóng)民市民化制度，市民化后的原農(nóng)民與家鄉(xiāng)的土地關(guān)系自行

10、解除。（四）進一步完善土地流轉(zhuǎn)管理辦法。提高土地收益或產(chǎn)出率，是提高農(nóng)民收益的根本途徑，也是農(nóng)民土地權(quán)益保障的最好實現(xiàn)。走規(guī)?；C械化、集約化、現(xiàn)代化的高效農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，是中國農(nóng)民最終走出貧困、走向富裕的陽光大道。當(dāng)前，必須進一步規(guī)范承包地流轉(zhuǎn)，推進土地規(guī)?；?jīng)營水平。一是完善土地流轉(zhuǎn)的有形與無形市場，通過市場機制實現(xiàn)土地應(yīng)有價值，防止政府與投資商合謀，給農(nóng)民帶來權(quán)益損害。二是通過土地開發(fā)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民按照現(xiàn)代集約規(guī)模農(nóng)業(yè)的要求適度、有益流轉(zhuǎn)土地，防止因規(guī)劃性調(diào)整而造成不必要的投資損失。三是幫助農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中算好當(dāng)前利益與長遠利益賬，保障農(nóng)民對土地使用期限中增值收益的分享。四是對土地流

11、進方設(shè)置準入門檻，防止投機商損害農(nóng)民的土地收益。五是制定鼓勵農(nóng)民進小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，大力引導(dǎo)農(nóng)民離土又離村，通過三、五年的小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)謀生，最終放棄土地承包權(quán)。六是扶持引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)建土地股份合作社，將農(nóng)民的土地全部析股人社，以利于整建制成規(guī)模地對外發(fā)包開發(fā)經(jīng)營，降低農(nóng)民分散經(jīng)營與大市場難以對接的風(fēng)險，農(nóng)民可取得股東和農(nóng)業(yè)工人雙重身份，更好地實現(xiàn)土（下轉(zhuǎn)第137頁）（上接第134頁）地權(quán)益。（五）建立統(tǒng)一規(guī)范的全國土地市場。當(dāng)前我國土地交易市場被一些地方政府人為分割，為“蘋果討好效應(yīng)”導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益犧牲留下了生存空間，更嚴重地影響了區(qū)域經(jīng)濟對土地資源的科學(xué)合理配置，土地的價值、利用率、產(chǎn)出率遠

12、遠沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。建立全國統(tǒng)一的土地交易市場既必要又急切：一是要制定全國用地規(guī)劃，保證用地的宏觀計劃性；二是建立全國土地交易市場體系，取消對土地的劃撥方式，國家建設(shè)與商業(yè)用地，一律以出讓的方式，通過市場取得；三是建立土地交易備案制，沒有備案的土地一律不得交易；四是土地交易信息完全公開且沒有任何的人為障礙，需要交易出讓的土地一律場內(nèi)交易，掛牌競拍，保證交易的公平公正與公開；五是國家頒布各地土地最低交易指導(dǎo)價，任何地方政府無權(quán)以低于指導(dǎo)價的價格出讓土地；六是征用的土地出讓金，首先必須用于失地農(nóng)民市民之需，剩余部分全部上交國庫，用于對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付；七是進行土地使用指標的交易，用發(fā)達地區(qū)的土地交易價格購買落后地區(qū)的土地用地指標，主要是復(fù)墾后的新增土地指標，特別優(yōu)先開發(fā)農(nóng)民宅基地的復(fù)墾置換交易。通過土地交易法統(tǒng)一規(guī)范全國土地按規(guī)劃進行交易，這既能保證全國耕地面積的不減少，從而保證我國糧食生產(chǎn)安全對耕地面積的要求，又能滿足經(jīng)濟和社會事業(yè)建設(shè)對土地的要求；既能夠充分提升土地資源的價值，又