中國(guó)宅基地制度改革的難點(diǎn)及突破

1、中國(guó)宅基地制度改革的難點(diǎn)及突破 中國(guó)宅基地制度改革的難點(diǎn)及突破 摘 要：中國(guó)采取的非均衡開展戰(zhàn)略，賦予宅基地對(duì)農(nóng)民的保障性功能。城市化顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，倒逼著宅基地制度的改革。宅基地制度改革的難點(diǎn)是：改革的不配套使得農(nóng)房、宅基地的福利保障屬性與財(cái)產(chǎn)性屬性難兼顧。改革要突破，必須將“長(zhǎng)期、全局和“短期、局部的改革結(jié)合。 關(guān)鍵詞：宅基地;改革;保障性功能 中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-258935-0081-02 一、宅基地制度形成的背景 國(guó)家采取的非均衡開展戰(zhàn)略，賦予宅基地對(duì)農(nóng)民的保障性功能。新中國(guó)獲得政治獨(dú)立之初，面對(duì)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)外的封鎖禁運(yùn)及戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，迫切

2、需要解決經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、國(guó)防平安問題，這是當(dāng)時(shí)國(guó)家的主要開展目標(biāo)。沒有強(qiáng)大的工業(yè)，就沒有強(qiáng)大的國(guó)防，國(guó)家的平安和統(tǒng)一就會(huì)受威脅。但在百年來飽受戰(zhàn)亂之苦和列強(qiáng)入侵的農(nóng)業(yè)大國(guó)里，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的原始資本從何而來？這就需要實(shí)施非均衡開展戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)趕超。即依靠農(nóng)業(yè)的剩余來優(yōu)先開展工業(yè)，尤其是重工業(yè)。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社制度等各種制度陸續(xù)產(chǎn)生。這些政策對(duì)我國(guó)工業(yè)的迅速開展起到了重要的作用，不過也催生了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元福利問題：在農(nóng)村，以土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障;在城市，國(guó)家為居民提供福利保障。 改革開放以來，雖然已很少提趕超戰(zhàn)略，但國(guó)家由政府主導(dǎo)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)開展，實(shí)行非均衡開展戰(zhàn)略的

3、模式，沒有發(fā)生根本改變。較之改革前，三十多年來的趕超戰(zhàn)略以地方政府政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的形式存在。在該模式下，政府的財(cái)政支出仍有明顯的“重生產(chǎn)，輕民生;重城市，輕農(nóng)村偏向，政府對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障支出仍嚴(yán)重缺乏。政府對(duì)農(nóng)民的這種虧欠越多，意味著農(nóng)村土地的保障性越有必要。當(dāng)前宅基地制度可簡(jiǎn)單歸結(jié)為：宅基地集體所有;集體內(nèi)成員無限期無償使用;一戶一宅;集體內(nèi)有限流轉(zhuǎn)，不允許賣給集體外成員;不能抵押、擔(dān)保;只能用于建房自住等。這些政策背后表達(dá)宅基地針對(duì)農(nóng)民而非市民的“保底型福利保障特性。 二、宅基地制度改革的必要性 城市化進(jìn)程顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，倒逼著宅基地制度的改革。城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、人口向城鎮(zhèn)集中的過程，

4、是人類社會(huì)開展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。19782021年，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平才剛起步，2021年，常住人口城鎮(zhèn)化率只有53.7%。戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅低于興旺國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我國(guó)接近的開展中國(guó)家的60%的平均水平。在全國(guó)范圍內(nèi)，各省每年的建設(shè)用地需求只能滿足50%左右，因而如果當(dāng)前的用地政策不變，城市建設(shè)的“缺地現(xiàn)象還將持續(xù)多年，這使得農(nóng)村土地，尤其是宅基地的市場(chǎng)價(jià)值大幅提升。而當(dāng)前的宅基地制度對(duì)宅基地和農(nóng)房的用途、流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等都做了嚴(yán)格

5、限制。無論對(duì)于城郊農(nóng)民，還是對(duì)遠(yuǎn)郊入城打工農(nóng)民而言，這些限制使得宅基地和農(nóng)房的價(jià)值難以合法地實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房、違法出售、一房多賣、抵押等違法現(xiàn)象的發(fā)生，這對(duì)宅基地制度的改革形成了倒逼，凸顯了宅基地制度改革的必要性。 三、宅基地制度改革的難點(diǎn) 農(nóng)村土地制度的改革，主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地、承包地、宅基地。三者改革的難度是逐次遞增的。黨的十八屆三中全會(huì)?決定?規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這一改革是相對(duì)成熟的。在承包地方面，?決定?指出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流

6、轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這種改革的缺乏之處是未處理好效率與公平的關(guān)系，偏重前者而較少顧及后者。因?yàn)樽?006年以來國(guó)家已取消農(nóng)業(yè)稅，種地不需要交承包費(fèi)，種植某些作物還有國(guó)家補(bǔ)貼，承包地已失去了“承包的色彩，成為農(nóng)民的一種福利。既然如此，土地就該均分。但“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的規(guī)定，使得該權(quán)利的獲得必須在2028年之后才有可能執(zhí)行。 關(guān)于宅基地制度的改革，?決定?的表述是：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇假設(shè)干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道【2】。可見其改革非常謹(jǐn)慎。宅基地

7、制度的改革難點(diǎn)是：各種改革的不配套使得農(nóng)房、宅基地的福利保障屬性與財(cái)產(chǎn)性屬性難以兼顧。具體而言包括以下內(nèi)容。 宅基地對(duì)農(nóng)民具有重要的福利保障功能，這幾乎是以往宅基地制度安排的主基調(diào)。宅基地制度在演進(jìn)的過程中，一直服從于國(guó)家的總體戰(zhàn)略和政府職能。制度系統(tǒng)是分層次的。制度系統(tǒng)的層次性指一個(gè)制度系統(tǒng)的各項(xiàng)制度從總體上構(gòu)成一個(gè)層級(jí)系統(tǒng)，其中一些是最根本的制度，其他制度由其衍生而來，也可稱為派生制度【1】。根本的制度對(duì)其他制度具有統(tǒng)領(lǐng)作用。就本文分析的問題而言，國(guó)家開展戰(zhàn)略以及與此相伴的政府職能是根本的制度，而宅基地制度那么是其派生制度。作為派生制度的宅基地制度對(duì)國(guó)家開展戰(zhàn)略這一根本制度有很強(qiáng)的依附性。

8、當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度是以往趕超戰(zhàn)略、方案經(jīng)濟(jì)以及改革開放三十多年來的新型非均衡開展戰(zhàn)略的產(chǎn)物。 在該過程中，農(nóng)村的宅基地制度與戶籍制度、福利制度等其他派生性制度是互補(bǔ)地作為有機(jī)整體而存在的。宅基地制度改革之所以遲遲沒有進(jìn)展，是因?yàn)閲?guó)家的開展戰(zhàn)略，從而政府的職能沒有發(fā)生根本變化，使得與以往趕超戰(zhàn)略、方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代相配套的福利制度、戶籍制度改革等沒有取得突破，幾種制度改革的協(xié)同性存在問題。因此整體開展戰(zhàn)略開展的路徑依賴性，以及由此引發(fā)的政府職能的扭曲是宅基地制度難改革的大背景，而諸多派生性制度改革的協(xié)同性缺乏，那么加大了宅基地制度改革的難度。 四、宅基地制度改革的突破點(diǎn) 由于宅基地制度改革事關(guān)國(guó)家的

9、平安穩(wěn)定，因此改革不能在短期內(nèi)一步到位。改革的突破要將“長(zhǎng)期、全局的改革和“短期、局部的改革加以結(jié)合。 “長(zhǎng)期、全局層面的改革主要是國(guó)家開展戰(zhàn)略、政府職能的轉(zhuǎn)型，以及社會(huì)保障制度、戶籍制度等配套的改革。宅基地制度對(duì)國(guó)家開展戰(zhàn)略、政府職能有明顯的依附性，是對(duì)趕超、非均衡的開展戰(zhàn)略下政府社會(huì)性職能缺位的彌補(bǔ)。因此，開展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變，是宅基地制度改革的前提。宅基地制度所賦予宅基地的保障性功能，在我國(guó)實(shí)施趕超戰(zhàn)略的初期，在保證工業(yè)化的原始資本來源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)逐步建立起世界制造大國(guó)的地位，我國(guó)綜合國(guó)力的提高，趕超戰(zhàn)略、非均衡戰(zhàn)略應(yīng)該退出歷史的舞臺(tái)。宅基地制度

10、改革的大方向是市場(chǎng)化。市場(chǎng)化的前提是剝離宅基地的福利保障功能，使農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能獨(dú)立化。該前提實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)是開展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及政府職能完成向社會(huì)性職能的轉(zhuǎn)變，原因是：在政府的社會(huì)性職能下，農(nóng)民根本的社會(huì)保障會(huì)不依賴于宅基地而得以實(shí)現(xiàn);當(dāng)政府的社會(huì)性職能不再缺位時(shí)，宅基地制度對(duì)政府職能的依附性便大為減弱，從而宅基地的市場(chǎng)化改革便會(huì)既順利，又順理成章。要實(shí)現(xiàn)開展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其需要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的關(guān)系，理順中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，改善中央對(duì)地方的考核評(píng)價(jià)體系，將人民對(duì)黨政工作績(jī)效的評(píng)價(jià)納入干部工作的考核體系中，使各級(jí)政府致力于各種公共物品的提供，創(chuàng)造好的軟硬件開展環(huán)境。

11、 在配套制度的改革方面也要整體協(xié)同推進(jìn)。福利制度方面，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)根本福利的均等化，實(shí)現(xiàn)由土地的局部保障向全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的根本社會(huì)保障轉(zhuǎn)變。農(nóng)村宅基地制度的改革既要為城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的開展提供空間，又要注重對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護(hù)。宅基地制度改革應(yīng)在理順征地價(jià)格的根底上，逐步形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，這樣可以實(shí)現(xiàn)從土地保障向現(xiàn)代社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)變。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也說明，城市化加速時(shí)期，往往是傳統(tǒng)土地保障制度向現(xiàn)代社會(huì)保障制度的過渡時(shí)期，這一過渡對(duì)化解城鄉(xiāng)的各種社會(huì)矛盾具有重要作用。過渡之所以可能，是因?yàn)樵摃r(shí)期往往是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，從而社會(huì)保障供應(yīng)能力最強(qiáng)的時(shí)期。我國(guó)目前也處于城市化的加速階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村不應(yīng)僅停留于口頭上，在全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的根本社會(huì)保障的資金籌集方面，城市化過程中的土地增值收益是重要的方面。至于戶籍制度改革，難點(diǎn)不在于人民身份的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于戶籍身份權(quán)背后所附著的各種福利。因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的根本福利制度改革逐步完善的根底上，戶籍制度改革是水到渠成的事情，屆時(shí)戶籍制度可以代之以“居住登記制。 “短期、局部的改革指在“長(zhǎng)期、全局的改革并未完成情況下，地方在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的創(chuàng)新。例如，在當(dāng)前國(guó)家允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的背景下，針對(duì)我國(guó)2.5億畝的農(nóng)村建設(shè)用地中，70%以上是宅基